提升基层干部法治能力途径探究——以海南省为视角

胡燕佼

提升基层干部法治能力途径探究——以海南省为视角

胡燕佼

法治是人类政治文明的重要成果，是治国理政的根本方式。“实行依法治国，建设社会主义法治国家”是宪法确定的治国方略。基层干部在法治国家建设中角色地位特殊，带头学法守法、严格依法办事是决定基层干部行为的重要因素，也是推进我国依法治国的关键。提升基层干部法治能力对于进一步有效地实施宪法，全面推进依法治国基本方略，形成稳定有序的法治文化氛围具有非常重要的意义。

基层干部；法治能力；提升途径

在依法治国被确立为我们党领导人民治理国家的基本方略、法治成为治国理政基本方式的大背景下，基层干部依法决策，依法行政的能力和自觉性得到不断增强。基层干部一般是指县以下机关、企事业单位、乡镇、社区、农村基层组织等机构中，直接与人民群众接触联系，从事基层基础工作的党政干部。在改革攻坚期、发展机遇期、社会风险期叠加的今天，如何提升基层干部的法治能力是全党全社会的共同期待。

一、领导干部法治能力的基本内涵

干部法治能力是从事基层基础工作的党政干部必备的一种工作能力，干部法治能力是党政干部运用法治思维和法治方式开展公务活动的能力。

（一） 法治思维是对领导干部在思想观念和认识层面提出的要求

领导干部的法治思维具体包括以下几个方面：其一，法律意识。领导干部应持有法治理念，行事理政要坚持以合法性为起点，在决策或行动时，应从目的、权限、内容、手段、程序等方面，不断审视其所思所行是否符合宪法和法律的规定要求。其二，权力制约思维。法治即意味着对权力的制约和监督，使权力行使限定在制度笼子里，领导干部应具备严格规范权力行使的思想意识，使接受制约和监督成为一种思维方式和行为模式。其三，平等公正意识。领导干部在决策或行动时，要摒弃“人治”的思维惯性，以“公平正义”为核心价值取向，充分反映和体现公众权益和各方意见，让法治效力真正惠及公众，让法制成为社会公众的保护伞。

（二）法治方式是对领导干部在具体行为层面提出的要求

在当代中国，运用法治方式，是对领导干部在具体行为层面提出的要求。“法治方式”的核心内涵就是“依宪治国”。这里强调的是，运用法治方式，领导干部必须通过制定和执行法律，并运用法律所创设的各种制度和程序严格执法、公正司法，从而解决各种经济社会问题、化解各种社会矛盾。在实践中，提高领导干部运用“法治思维”和“法治方式”的能力，体现党更加注重和改进领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家，实现国家各项工作法治化；同时要求党员领导干部在管理国家和社会事务、推动工作和事业发展时，要通过不断的学习和实践，逐渐养成并强化“法治思维”。

二、当前基层干部法治“能力不足”的主要表现剖析

近年来，但由于各种原因，基层干部法治“能力不足”现象大量存在，具体表现在：

第一，有些基层干部“不学法不懂法”。不学法的人肯定不懂法，现实中有一些基层干部，认为国家法律法规数量太多，新的法律法规又不断出台，加上机关工作忙、时间紧，顾不上学，也学不过来，只重“红头文件”，不带头学法。也有的基层干部学法不够扎实有效，存在搞形式主义、走过场的现象。如在举办基层干部法制讲座时，个别干部参加学法活动的积极性、自觉性提不上来，人数到不齐，即便来到法制讲座现场，也是无心听课，迟到早退。

第二，有些基层干部“不把法律当回事”， 有法不依，轻视法律。如果说“不学法不懂法”只是表面现象的话，那么“不把法律当回事”才是他们心灵深处最真实的想法。“不学法不懂法”的根子，在于他们“不敬法”。有的干部把解放思想与依法办事对立起来，认为法律不是一成不变的，要根据需要灵活掌握，为特权开绿灯。这样，就极大地损害了法律的权威，削弱了法律的作用，在一定程度上影响了群众对法律的崇尚和遵从，产生了一定的负面效应。

第三，滥用职权，执法乱作为的现象时有发生。当前，客观地讲，绝大部分的基层干部已经认识到了法治的作用，但仍有个别没有理解“法治”的真正内涵，在面对是人民群众关注的社会热点难点问题，如土地征用、房屋拆迁、国企改制、社会保障等方面，法律的强制性反而成为了他们滥用公共权力的保障和借口。他们习惯于拍脑袋决策，而不愿依法办事，想干什么就干什么，不管法律规定，想咋干就咋干，而不顾法定程序。一些基层干部仍习惯于“以言代法、以权压法”。基层干部滥用职权不仅造成了国家财产流失，还严重损害了党政机关的形象，在社会上造成了不良影响。滥用职权既是对法律尊严的无视，也是对公民权益的侵犯，公民成为官员滥用职权的“替罪羊”。

第四，知法犯法，却以“法律”正义的名义。有的基层干部还没有完全树立依法办法的观念，一些基层干部常暗箱执法，暴力执法和以罚代管，以法律之名行违法之实，借法律的威严来打压群众的合法诉求。近年来少数基层干部得了社会维稳过敏反应症，总以为基层社会矛盾很多、很严重，基层社会稳定岌岌可危，不能以平常心看待群众上访，对群众上访采取的“非常措施”，以“宁紧勿松”的思维，将稳定问题泛化和扩大化。这种“饮鸩止渴”的行政行为，往往扼杀了正常的民意表达，不但会毁掉法律的尊严，还会毁掉人们对法律的信仰。

三、推进基层干部法治能力提升的途径

基层干部法治能力提升既是一个复杂的过程，也是一个复杂的系统。提升基层干部法治能力，除要求基层干部必须树立依法行政观念、加强法律法规学习外，最重要的是不断拓宽提高法治能力渠道，从体制上强化提高基层干部法治能力。

第一，加强教育培训，提高基层干部依法行政能力。

打铁还需自身硬，学法、懂法，才能守法、用法。提高基层干部法治能力，要继续坚持和完善党委（组）中心组集体学法制度、基层干部法制讲座制度、法律知识考试考核制度。逐步建立基层干部任职前实行法律知识考试的制度。建立和健全基层干部学法用法的长效机制。对从事执法的基层干部，要实行上岗前法律知识培训和考试制度，未经培训并考试合格的，不得从事执法活动。同时要完善人事考核制度。人事考核制度是提高基层干部能力素质，保证基层干部正确行使权力的重要保障。建立和完善人事考核制度应把基层干部依法行政能力作为考评重点，考核其对行政法基本知识及本部门法律知识的把握情况，将法律知识运用于实践的能力，并作为平时考核的关键要素，分级建立基层干部学习培训档案。根据不同培训形式，建立培训考试考核制度。把基层干部的培训经历、学习表现和培训考试考核结果作为基层干部考核、任职、定级、晋升职务的重要依据。通过学习培训、考核，不断增强基层干部的法律知识水平、法治观念和建设法治政府的使命感、责任感，提高依法行政能力。

第二，加强思想引领，帮助基层干部树立正确的政绩观、权力观。树立正确的政绩观、权力观，是基层干部的必备素质。各级政府及其部门要把维护人民群众的根本利益作为依法行政的根本出发点和落脚点，切实加强对基层干部的思想道德和法律知识教育，帮助他们进一步转变观念，解决好为谁掌权，为谁执法，为谁服务的问题。

第三，建立健全行政执法制度，严格规范基层干部行政执法行为。对基层干部而言，依法行政并不是简单地要求在工作生活中遵纪守法，更重要的是要求在行使权力的过程中依法办事。严格依照法律办事。在宏观决策上，要增强法律意识，从法律的角度去分析、思考、解决问题，从而强化法纪观念。

第四，完善行政执法监督机制，推动依法行政水平不断提高。基层干部要摆正自己的位置，掌权思源，用权为民，置自己的一言一行、一举一动于广大群众的监督之下，要自觉接受全方位、全天候、全过程的监督。应从以下方面推动行政执法监督机制的完善，严格实行规范性文件备案审查制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠。要广泛开展“开门评议”活动，通过设置举报电话、意见箱、发放征求意见稿，开展问卷调查等方式，听取人民群众的意见。评议结果要向社会公开，并作为考核基层干部的重要条件。

第五，完善行政责任追究制度，加大错案责任追究的力度。建立和完善基层干部不履行法定职责或者违法行使职权行为的行政责任追究制度，界定过错责任追究范围，规范过错责任追究程序。对确认为错案的，应按照有关规定追究错案责任人的行政责任。并合理确定追偿条件和追偿标准。只要是行政执法中出现的错案，不管涉及到哪一级，哪个人，都要依法追究、严肃查办，从而起到“惩处一个人，教育一大片”的警示作用。对因行政机关的违法行为给公民、法人和其他组织造成损失的，必须依法给予行政赔偿。

第六，建立健全行政执法证件管理制度，严格行政执法证件的审办程序。只有参加过专业法律知识培训，经考试及格的人员，才能领取行政执法证件。离开执法岗位的人员，必须将执法证件交回本级政府法制机构注销。

基层干部法治能力提升是一个长期而艰巨的任务，在这个过程中，我们都需要经过认真的工作实践，在总结经验和教训的基础上，将成型的内容和规则逐步深化，最后形成制度，并不断走向更加合理和完善，为全面深化改革、提高国家治理能力和治理体系现代化、全面建成小康社会、实现中国民族的伟大复兴奠定基础。

［1］苏力.法治及其本土资源［M］.北京：中国政法大学出版社，2004.

［2］（爱尔兰）凯利.西方法律思想简史［M］.王笑红，译.北京：法律出版社，2010.

［3］湛中乐.法治国家与行政法治［M］.北京：中国政法大学出版社，2002.

［4］毛泽东文集：第7卷［M］.北京：人民出版社，1999.

［5］马克思恩格斯选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1972.

［6］朱维究.与领导干部谈行政法治［M］.北京：中共中央党校出版社，2003.

（作者单位：海南省政法职业学院）

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