论房地产税法的功能定位

文/刘剑文

论房地产税法的功能定位

文/刘剑文

当前社会呈现出一种对房地产税法功能作用的强烈期待，认为其出台可以解决与房地产相关之诸多社会政治经济问题，如挽救地方财政困境、平抑房价、实现社会公平正义、推动城镇化发展等。诚然，对制度革新的不当期待将绑架法律理性，使得房地产税法律制度的设计可能陷入无所适从的境地。因此，厘清其所固有的功能，意义重大。

房地产税法的三重功能

1.政治功能。房地产税法的政治功能表现在通过国家预算获取财政收入、理顺财税体制，以实现国家长治久安的政治目的。

房地产税法具有规范地方政府财政行为，实现对财政收支法定控制的功能。房地产税法在政治层面的重要功能之一是规范土地寻租行为，控制地方政府的财政风险，将地方政府的行为纳入法治轨道。土地资源是一种稀缺的生产要素，国家土地权包括对土地规划、定价和使用的权力，土地权的过分集中和高度垄断为相关政府机构提供了巨大的寻租空间，房地产企业不得不通过寻租手段获得土地的开发权，并通过房地产市场将寻租成本转嫁给消费者。一些地方过分依靠土地出让收入的土地财政，一方面使得土地的资源配置效率低下，另一方面也将地方政府暴露于巨大的财政风险之内。房地产税法可以将与土地、房屋相关之收入全部纳入税制框架，一方面，遏制省级行政主管部门在现行框架下越权或擅自行使财政立法权；另一方面，可以通过控制财政收入与支出，限制和规范国家征税权的行使，纵向规制不经生产劳动的社会财富转移，进而保障私人与政府间的利益平衡。

2.社会功能。房地产税法的社会功能主要表现为调节收入分配，彰显量能课税精神。房地产税法可以通过社会功能发挥收入分配效应。一方面，作为征税对象的房地产本身具有财富聚集效应，在市场经济条件下，由房地产市场决定的分配机制将使得高收入者通过房地产投资来取得财富，加剧社会财富向少部分人集中的过程，造成静态财产价值的“贫者越贫，富者越富”现象，这在客观上要求通过房地产税调节功能的发挥，缩小这种收入差距。另一方面，由于房地产税法类归财产税法，而财产税本身对收入分配机制的调节比流转税和所得税更有效率。流转税是间接税，税负归宿不够明确，对收入分配的调节非常有限，世界各国一般不将流转税作为调节社会贫富差距的税种。与所得税相比，“房产税是对一切积累的财产、生产资料、生活资料甚至资源课税，具有直接税的性质，税负不易转嫁，在一定程度上弥补了所得税不能对资产增值和存量财富课税的缺陷，发挥了调节收入和财富分配的功能”。从量能课税的角度考虑，房地产价值是衡量有产者纳税能力的重要标准和尺度，“量能课税原则以纳税人的负担能力分配税收，旨在创设纳税人与国家间的距离，以确保国家对每一国民的给付无偏无私，不受其所纳税额的影响”。通过对房地产税基本要素进行合理的立法设计，可以调整相关分配主体的利益关系，缓解社会财富分配不公带来的矛盾，最大程度地实现社会公平正义。

3.经济功能。房地产税法的经济功能可以从房地产市场宏观调控与平衡税制结构以提高经济效率两方面进行认识。

在对房地产市场的宏观调控上，经济手段优于行政命令。税收政策、财政支出政策等财税政策，利率政策、法定存款准备金率和再贴现率等货币政策，以及土地储备制度与城市规划、土地用途管理等土地政策分别作用于房地产调控的不同领域和范围。房地产税宏观调控的特点在于具有相机抉择的权宜性，伴随经济周期的变动与政策取向的转变，运用宏观调控手段所进行的政策操作往往在短期内能取得相对良好的效果。更重要的是，通过税收政策进行的宏观调控往往在既有财税体制内进行，着力于在不突破现行制度框架的基础上实现供给需求总量的平衡，因而如果安排得当，更可与税制改革的长期规划相衔接，缓冲制度迅速变迁带来的压力。

最优税制是兼顾效率与公平的。合理优化的税制结构可以带来促进经济增长，提高资源配置效率，降低中低收入人群“税收痛苦”等综合效应。一般来说，这种税收经济效应在直接税比例较低、间接税比例较高的发展中国家体现得更为明显。房地产税为直接税，一方面通过调节直接税与间接税之间的比例，达到优化税制结构、破解经济结构的深层次问题等经济激励效果，进而推动市场活力回归与经济的内生性增长；另一方面，可以同时下调由流转税所推升的通胀水平，使经济向高产出与低物价的利好方向调整，通过影响总需求与总供给实现经济稳定增长。

房地产税法功能的理性回归与进路展望

在房地产税立法过程中，我国应遵循世界房地产税法的客观发展规律，将房地产税定位为地方主体税种，其主要功能是为地方政府筹集财政收入，这是最合理与最具有长远效益的方案。但同时应当明确的是，房地产税法强化地方政府财政收入的功能，受到财政分权基础框架、地方政府行政管理体制、地区经济发展程度、土地权益机制的二元化格局、房地产评估制度、税收征管水平等相关配套制度的综合影响。因此，地方税制结构的完善需要一个过程，可以分短期、中期与长期几个阶段逐步推进，短期内微调房地产税在地方税收体系中的比例，中长期配套落实其他相关制度的改革，小步快走，逐渐实现其功能目标。此外，还需要警惕的是，近几年房地产税法的宏观调控功能被过度夸大，并且出现了明显的“泛化”现象。一般来说，宏观调控应该着眼于经济总量平衡，这在房地产税领域更多体现在对税制结构比例的调整。但房地产税的宏观调控的范围却被不断地作“广义”理解，甚至与“政府干预”相等同，宏观调控的范围在事实上拓展到了整个经济干预方面。在社会上，也形成了一种思维惯性，只要局部地区或局部行业出现了房地产价格波动、供求失衡等状况，就动辄呼吁政府加强宏观调控平抑房价，针对这种明显不符合税收法定原则的行为，我国财税法学界早已提出批评。新《立法法》第八条第6项明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，这有利于发挥房地产税法的真正功能，加强对政府宏观调控权力的规范和控制，以求有效保护纳税人的合法权益。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《深化财税体制改革总体方案》从国家治理的高度定位了财税法在国家治理现代化中始终发挥的基础性、制度性、保障性作用，这有助于我们从更深层次理解和认识房地产税法的本质属性和功能。以房地产税法之政治功能为例，房地产税的开征必然伴随着政府间财政关系的调整，但这种调整应当是一种“质”的综合提升，而非“量”的片面积累，是一种撬动治理方式转型的“杠杆”，而非破坏社会秩序的“大棒”。为展现房地产税法的这种功能，我们可以从两个层次理解。一是在法治框架内调整政府间财政关系与深化税制改革，房地产税的开征将影响地方政府的收入规模，意味着中央将重新思考地方政府财政收入的构成，以及流转税与所得税在中央与地方之间的分配比例，是对如何促进中央与地方政府间事权与支出责任相适应制度完善的重新考量。不仅如此，将这种考虑下达至基层政府，通过将房地产税定位为地方税种，可以将地方筹集的收入与政府提供的基本服务紧密对应，加强地方政府与其所提供公共服务的对象，即纳税人之间的联系。这种紧密的对应机制可以重新定位税收与政府公共职能行使二者之间的关系。因为税收征纳与财政支出的对应关系将激励纳税人表达其对公共服务内容的偏好与要求，从而监督地方政府更好地履行职责。二是这一过程需要通过公共预算来有效实现，基层政府需要进一步提高预算行为的透明度，需要将与房地产税相关的全部预算过程与预算结果公开，接受纳税人的监督。为促进地方政府对房地产纳税基础的评估与征管，建立与纳税人之间的良性互信关系，应当建立完善的不动产信息公开制度、专业的房地产价值评估体系和机制。

上述进路尽管只展现了房地产税法功能的几个面向，但是整合起来可以看出，包括房地产税法在内的财税法律是以一种温和的、渐进的、底层切入的方式作用于优化政府间财政关系，规范政府财政行为乃至提升国家治理方式的。对房地产税法功能的认识和理解，也应沿着这样的思路进行。推行房地产税法，必须要考虑的一个问题是其在“政治上的可接受性”。在法治民主国家，政治上的可接受性仅指该政策的正当性、合法性和合理性，即是否获得人民的广泛认可与支持。在我国，房地产税法的制定显然涉及中央政府与地方政府关系的协调与平衡，富有阶层纳税人与中低收入阶层的纳税人对此的理解等多重对立主体的利益冲突与博弈。如果过分强调房地产税法宏观调控功能之显性的、短期的、结果导向的外化效果，那么不但会为这部法律的制定带来重重阻碍，也不符合房地产税法功能理论之内涵和实现房地产税法的立法宗旨。因此，只要我们理性地从作用方式的角度认识和发挥房地产税法的政治、社会和经济功能，房地产税法改革之成本低、社会震荡小、隐蔽性强的作用就能突显，从而实现我国系统性与目标性的改革。这既是我国新的历史时期制定房地产税法的客观要求，又是全面落实税收法定原则的重要举措。

（作者系北京大学法学院教授；摘自《广东社会科学》2015年第5期）