论PPP在海南省重点项目建设中的地位与作用

文｜吴厚昆

论PPP在海南省重点项目建设中的地位与作用

文｜吴厚昆

许多地区的发展实践充分证明：民营经济越发达的地区，市场发育就越快，综合实力就越强，经济体制就越成熟，老百姓日子就越好过，社会就越稳定；社会资本使用越多，经济发展的质量和速度就越好；PPP项目越多，重点项目建设拉动作用就越强，市场经济就越发达，地区经济社会文化就越发展。

2016年9月5日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署在关键领域和薄弱环节加大补短板工作力度，扩大合理有效投资，增加有效供给，稳增长、增后劲、促就业、惠民生，为供给侧结构性改革营造良好环境。

推进供给侧结构性改革是党中央综合研判世界经济发展趋势和我国经济发展新常态作出的重大决策，是新常态下稳增长的治本良药。近年来，我省新的发展动能持续壮大，新的经济增长点加快形成，国际旅游岛国际化水平大幅提升，多层次、高质量的供给体系初步形成。今年7月，省委六届十次全会审议并通过《关于以创新为引领推进供给侧结构性改革的实施意见》，提出推动发展理念创新、规划管理创新、体制机制创新、政策设计创新等，大力营造良好的发展环境，为全面建设国际旅游岛、全面建成小康社会提供动力和保障。

今年以来，我省各市县、各部门继续坚持把抓项目、促投资作为经济发展的关键，大力推进项目投融资，全省固定资产投资平稳增长，投资拉动力强，支撑作用明显。在基础设施和公共服务领域的建设项目，需求旺、空间大、责任重、问题多，我省还有许多短板和历史欠债，而这些环节正是PPP大显身手的“主战场”，PPP是为改革供给侧结构提供硬件准备的实力支撑。

当前，在PPP背景下积极组织和鼓励民营资本参与全省重大基础设施投资，具有法规保护、政策鼓励、公平公正、操作性强、经济高效、安全可靠、切合实际、民心所向等重大优势，适逢其时，机不可失，应当放手放胆、加大力度、抓住时机、因势利导，务求实效。

PPP项目越多，地区经济社会文化就越发展

PPP是英文“Public-Private Partnership”的简写，是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务。PPP不仅仅是一种融资手段，而是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。这种方式有效促进了投资主体的多元化。

PPP方式的操作规则使民营企业可以参与到国家大型基础设施的建设项目中，较好地保障国家与民营企业各方的利益。

PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。

2013年11月中共十八届三中会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”2014年10月24日，李克强主持召开国务院常务会议，会议要求，要大力创新融资方式，积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式，使社会投资和政府投资相辅相成。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。2014年底，财政部印发了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》。2015年9月，财政部发布《财政支持稳增长的政策措施》，在下一步财政政策措施建议中明确提出加快推广PPP模式，抓紧制订PPP项目财政管理办法，研究出台“以奖代补”措施，并且要规范推进PPP项目实施，严格筛选项目，着力推动形成能复制、可推广的案例。

许多地区的发展实践充分证明：民营经济越发达的地区，市场发育就越快，综合实力就越强，经济体制就越成熟，老百姓日子就越好过，社会就越稳定；社会资本使用越多，经济发展的质量和速度就越好；PPP项目越多，市场经济就越发达，地区经济社会文化就越发展。

丰富的PPP项目储备是我省经济社会文化跨越式发展的重要机遇

支持PPP模式。政府股权可以不分红或者少分红，优先保障社会资本收益；通过适当的资源配置，提高PPP项目回报水平。充分挖掘PPP项目后续运营的商业机制，开创新的商业模式，把潜在商业能力发挥到最大。正确合理选择项目融资模式，降低融资成本，提高资金使用效率。

参与PPP项目的各方，要设计好多元化的退出机制。除了正常的退出机制外，要发展依托各类产权、股权交易市场，鼓励通过股权转让、资产证券化等方式，来丰富PPP项目中社会资本方的退出渠道，提高PPP项目股权投资的流动性。参与PPP项目的各方，都应该诚实守信、履行承诺，推进社会守信机制的建立。

当前PPP领域民营资本参与并不多。有些政府部门对引进民资有顾虑或担忧，甚至刻意回避民营资本。

要全面充分地发挥PPP模式作用，鼓励民间投资。我国民营经济经过30多年的发展，已成为国民经济中最具活力的一部分。据有关统计数据显示，民营经济贡献的GDP总量已超过60%，税收超过50%，就业超过80%，对当地经济社会文化发展有着至关重要的作用。

政府要采取多种方式吸引民间资本。要在PPP项目中推动混合所有制，鼓励国企、民企、外企共同成立项目公司，共同推动项目建设、运营。要鼓励民营企业之间加强联合合作，通过组建联合体等方式共同参与PPP项目。

PPP项目合理的投资回报，方式很多。积极采用股权合作等方式

PPP项目融资要坚持利益共享、风险共担

PPP项目具有三大特征：伙伴关系、利益共享、风险共担，它的主要内涵在于公私合营和债务隔离，在具体操作中，也有多种方式。

1.股本融资的风险最大收益也最大。作为PPP项目公司的股东，获得项目运营收益是必须的。通过参与或掌握公司的整体运营而掌控其收益大小。如果股东同时成为项目公司的服务提供商或货物供应商，还能获得更有利的商业机会。利用股权投资，风险最大的同时收益也最大。常见的股东是项目参与方、当地投资者、政府、特许权获得方、机构投资者、双边或者多边组织等。

2.债务融资的利益优先分配而收益有限。与股权出资相比，借款人的优势重点体现在利益的优先分配早于股东获得受偿，而劣势在于收益有限。一般来看，债务偿还往往以固定或者浮动利率为基准，由债务人按周期支付。

3.夹层融资，利弊兼得。夹层融资是指在风险和回报方面介于上述股本融资和债务融资之间的一种融资形式。一般采取次级贷款的形式，但也可以采用可转换票据或优先股的形式。对于公司和股票推荐人而言，夹层投资通常提供形式非常灵活的较长期融资，这种融资的稀释程度要小于股市，并能根据特殊需求作出调整。

4.设备提供、融资租赁出租等增加外围辅助力量。为了获得商业机会、对销售其产品更为有利，有些项目的设备或服务提供商也会同意提供借款；融资租赁出租人与设备提供商在这一点上类似，即为了对出租其产品更有利而愿意提供更有竞争力的融资条件。

5.银行信用证、保函等提高资金流动性。银行信用证、保函等本质上都是降低项目公司的资金占有率，提高资金流动性，类型多是单证一致、见票即付，部分情况下也可能需要拿法院判决或者仲裁裁决以证明有关违约行为后才能拿到付款。

6.债券或资本市场融资直接解决投资需求。债券或资本市场融资可以使借款人直接从个人和机构处获得借款，而无需通过银行这一中间方。其优点包括利率低、还款期长、流动性强，缺点在于牵扯到背书、承销、信托、债券评级等多个环节及资质要求等，导致审批多、耗时长、程序复杂、灵活性差、风险高。一般来情况下，项目经过建设期而风险已经大幅度降低之后，项目可以采取直接融资方式。

7.债权人协议确保科学分配利益。为了确定不同债权人之间的利益分配，债权人之间可就与影响受偿相关的问题达成一些协议，包括确立资金支取次序、到期债务安排、债权分配方式、担保性权利安排、支付管理、决议方式、保险基金管理、技术顾问管理等，其对协调PPP项目融资管理有着核心作用。

以PPP方式加快投融资速度，深化供给侧结构性改革

近年来，国家政策支持，各地推出的众多PPP项目。但也有一些地方政府有关部门负责同志表示，搞不清楚什么是PPP，不知道该如何做。

2014年9月23日财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确要求：“拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（PPP）。”“各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。”发达国家的成功经验表明，基础设施是适用PPP最适合的领域之一，近年来，从最初主要应用在硬经济基础设施（如高速公路、电力等），逐步向软社会基础设施（如社会保障、市政公用、社区服务）等。

我省建设国际旅游岛，实施全域旅游战略，加快城镇化发展，重大建设项目多，投资任务重。仅靠政府财政资金显然不能满足需求。大力推进政府和社会资本合作模式，势在必行。为加快启动，稳健发展，建议如下：

1.根据国家政策要求，“政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主”。政府方发起程序为财政部门向行业主管部门征集。行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中遴选潜在项目。政府或其指定的有关职能部门或事业单位，要代表政府积极发起，态度热情，目标明确，在机构建设、能力建设、配套制度建设等方面要加大力度，提高速度。

2.建议省里组建专门机构。很多省市设立了PPP工作领导小组等临时机构，但PPP项目责任大、时间长、专业精，涉及部门众多，没有专门机构难以保障可持续发展。建议由财政部门负责，下设PPP工作办公室，负责政策制定和实施的具体职能。

3.与金融机构密切合作，建立PPP项目基金或产业基金，综合运用并灵活搭配银行贷款、企业债券、融资租赁、股权私募、信托融资等多种方式，科学设计投融资风险控制、收益平衡、结构安排合理的融资方案，在引资金、引资源的基础上，引人才、引智慧。

4.省委党校和行政学院组织相关知识和政策的学习培训，提高党政领导干部的经营管理意识和项目执行能力。有懂经营、会管理的金融业务干部代表政府参与项目，明确责任，落实任务。

5.科学选择需求长期稳定的公共产品（含公共服务）项目。长期、持续、连贯的大量需求是PPP应用的基本前提。城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，是适用PPP的最佳领域。简单、标准化、专业度低的普通服务外包不适合采用PPP模式。

6.选择热心地方经济发展和公益事业大型民营企业（集团），作为社会资本代表，各方应建立长期合作关系。社会资本承担起设计、融资、建设、运营等全生命周期的责任，特别是运营环节。PPP项目合作期限往往会持续十数年、数十年，合作伙伴的忠诚、实力、热情与诚信不可或缺。

7.由于PPP项目一般有较高的交易成本，如果投资额过小，交易成本占比过高。一般规模应在1亿元以上，因而最好是选择规模性基础设施建设、运营类项目。

8.PPP项目对所提供的服务有专业性要求。要注意发挥社会资本在技术、融资、管理等方面的优势，充分尊重社会资本一方的意见。

规范、扎实、热情而有序地推进PPP项目，不仅是全省城镇基本建设领域投融资体制的重大改革，而且事关全省供给侧结构性改革，事关全省经济社会文化发展。在省委、省政府以创新为引领的有效指挥下，充分利用PPP模式，加快全省重大基础建设项目投资速度，提高经济发展质量和效益，就能为全面建设国际旅游岛、全面建成小康社会提供更强的动力和更好的保障。

（作者系省政协经济委员会顾问、省民营企业家协会会长）

本文责编/蔡萌 邮箱/394666442@qq.com