财政配套政策执行中的问题分析

◎文/狄金华



财政配套政策执行中的问题分析

◎文/狄金华

将财政配套政策置于财政转移支付体系中来看，财政配套政策是典型的对称性转移支付或者有条件的对称转移支付，即上级在给地方某一具体项目进行财政转移支付时，同时要求地方政府也拿出一部分资金共同来承担项目建设。这种转移支付最重要的特征是上级与下级双方的投资行为具有高度关联性。这种转移支付的方式在相当程度上能够克服地方对上级财政转移的依赖思想，进而调动地方政府的积极性。

据研究者的统计显示，在我国现行的专项转移支付中，配套性的专项转移支付项目在2009年即达到200多项，涵盖了教育、科技、医疗卫生、社会保障和就业、环境保护以及农村水项目等方面。与上级部门不断要求地方政府动用自身财政资源予以配套相应的则是地方财力的紧缺，财政配套要求成为地方政府的“政策性负担”。对此，地方政府要么不兑现对上级的财政配套承诺，要么只能向更下级的基层政府或项目落户的单位进行转嫁。不论地方政府采取哪一种变通的方法来应对，自上而下的配套政策都将陷入空转的困境之中，配套政策背后所寄往的激励机制也随之失灵。

财政配套政策的历史演进与功能嬗变

1.历史演进

对要求配套的对称性转移支付制度进行历史追溯，至少可以追溯到20世纪70年代末各地所推行的分级投资建设制度。早期分级投资建设制度多运用于大型公共物品建设，如黑龙江在1979年推动的黑龙江农田水利建设资金筹集等。从20世纪80年代中期开始，配套的对称性转移支付方式被广泛地运用到粮食生产县建设、农业综合开发等领域，并且中央（上级）政府对地方政府配套的比例也开始有较为明确的规定。

2.功能嬗变

财政配套政策的实践是通过嵌入在特定的财政关系之中发挥作用的，它的功能在分税制前后有较为明显的变化。在分税制之前，中央政府财政支出主要面临财力不足的资源约束困境（即“收入困境”），其配套政策的重点与核心功能在于调动地方财政资源以弥补中央财政资源不济的局限。1994年开始实施的分税制改革通过重新调整中央与地方的税种，使得中央的财力急剧提升。由于分税制改革的一个主要目的是增强中央对地区间财力的调控能力，中央也试图通过对地方的转移支付来实现这一目的。在专项转移支付中相当大部分的财政资金是以项目的方式进行转移的，但项目如何设置、如何发包才能最大限度地达到自己的意图，对于中央部、委、办而言却可能成为一个问题。这直接成为分税制后中央财力分配的困境。与分税制政策实施之前的资源不足困境（即“收入困境”）不同，分税制之后，中央政府财政支出面临的主要是信息不足的信息约束困境（即“分配困境”），即在中央掌握前所未有的大量财政资金的现实下，“项目制”成为中央进行财政“转移支付”的主要手段，通过中央部、委、办的“发包”和招标，用项目奖励引导地方政府投入相应的“配套资金”来推动政策实施，已经成为中央了解地方信息并借以调动地方政府执行中央设定目标积极性的最重要手段。

分税制后财政配套政策的“激励”定位

1.财政配套是一种重要的信号互动机制

当中央部委或上级政府手中有充足的资源且拟较为公平有效地向下分配时，它们急需了解哪些地方更为迫切地需要这些项目与资源，但由于信息不对称，中央部委或上级政府在决策时其实并不具有这些信息。配套政策事实上在一定程度上起到了信息收集与信息互动的作用，即地方民众是否对项目资金愿意配套以及配套多少都强有力地向上级传达了有关地方民众对项目落户的迫切性和承接能力的信号，运用配套政策或考察配套政策中地方民众的行为，中央部委或上级政府能够更快捷地搜集到决策的有效信息。

2.财政配套是一种重要的权力分配机制

配套政策在一定程度上可以视为中央部委或上级政府将项目建设的占有权进行局部转让的机制。在项目发包和项目建设的过程中，如果中央部委或上级政府独自承担项目建设经费，不仅可能受到自身财力的约束，同时这些项目建设的目标还可能受到地方政府与基层政府的“合谋”应对而不能最终落实。当配套政策落实后，地方政府由于对项目也投入了财政资金，从纯粹的代理人角色变成了委托人，项目就不再仅仅是部委或上级政府的项目，而是变成了他们与地方政府共同的项目。这种变化能大大降低官僚制层级中可能存在的“合谋”现象，从而提高对具体项目的监管程度。

3.财政配套是一种应对多重代理结构的激励机制

对于特定的地方政府而言，来自不同上级部门的任务构成了多重的委托-代理关系。在地方政府资源有限（包括有限的注意力）的情况下，在面对诸多的委托人和多重的代理任务时，理性的地方官员往往会依据部门及委托任务的重要性进行“分类”，并选择性地决定自己的注意力（通常，这种注意力的分配也伴随着相应的人力和财政资源分配）。当地方政府在项目建设中予以财政配套后，地方政府的行为将随之发生改变，即由于地方财政收入相对稀缺，因此会比较重视自身财政的支出，当某一项目进行配套性投入后，如果项目最终没有“出成果”，那么对项目的财政投入就形成了地方政府的“沉淀成本”，这对于地方政府而言是一件极不划算的事情。在这个意义上看，配套政策不仅有助于让地方政府与上级政府处于共同的利益链中，防止其与基层政府“共谋”，也有利于将地方政府的注意力集中到特定的项目上，使其更好地服务和管理项目建设。

逆向软预算约束与激励机制失灵

在以项目制为主要特征的专项转移支付中，财政资金配套的政策主要不是为了解决资金的筹集问题（“补充效应”），而是为了实现对项目发包对象的甄别以及对地方政府参与项目建设和监管提供激励（“激励效应”），但是财政配套政策若要真正发挥这种激励效应，必须满足以下两个约束条件：一是地方政府的财政资源相对稀缺，这样地方政府进行财政资源的（配套）投入才会伴随其注意力的转移；相反，如果财政资源足够丰富，配套资金的投入对地方政府而言无足轻重，那么配套对地方政府的激励亦不强。二是财政资源约束硬化，即地方政府不能通过其他途径来转嫁配套资金。只有这两个条件同时满足，资金配套政策才能令地方政府对所配套项目的建设与执行具有敏感性，进而激励其加强对项目建设的监管。

在现实中，一些地方政府为了争取上级部门的项目而在项目申请的过程中宣称对项目进行财政配套，但在实际执行过程中，却常常因为地方财力不济而不能兑现承诺，并将配套的任务转嫁给项目落户的村庄或厂商，以此来突破自身的财政预算瓶颈。地方政府这种向下转嫁自身财政支出的行为构成了典型的“逆向软预算约束”，并使得配套政策原本具有的激励机制最终陷入显然失灵的困境。细言之，在一系列的项目建设过程中，虽然地方财政资源的稀缺满足了配套政策激励的第一约束条件，但是由于地方政府能向下转嫁来软化预算约束，这样针对地方政府进行激励的设置在整个项目实践中便不可避免地出现“失灵”。

由此可见，一项原本具有较好激励意图的配套政策既需要相应的财政资源作为基础，也需要相应的制度安排约束地方政府的转嫁。

（作者单位：华中农业大学农村社会建设与管理研究中心）

■ 编辑：田佳奇