解析中国对外援助——一个初步的理论分析

文/任晓 郭小琴

解析中国对外援助
——一个初步的理论分析

文/任晓 郭小琴

本文试图结合改革开放以来中国的对外援助实践，构建一个初步的理论框架来解释中国的对外行为，在此基础上总结中国对外援助中存在的共性和个性现象。在吸收已有对外援助理论基础上，本文提出“动因—关系”理论分析框架。

“动因—关系”理论框架的起点在于国家行为的目的性，前提假设是国家进行任何一种行为都是有目的、有动因的。在动因驱动下，国家开始对外援助。对外援助是一个国家或国家集团对另外一个国家或国家集团提供的无偿或优惠的有偿货物或资金，用以解决受援国所面临的政治经济困难，同时也是达到援助国国家特定目标的一种手段。根据定义，对外援助行为是援助国与受援国之间互动的形式之一，在这种互动中，要理解援助国的行为，至少要虑及两大方面：

一是理解援助国的动因，一国对另一国进行援助有多种动因，如政治动因、经济动因、文化动因、人道主义动因、甚至领导人之间的友谊等。二是理清三组关系：即援助国与受援国的关系、对外援助与国内环境的关系、对外援助与国际环境的关系。这三组关系中又包含诸多的影响因素：影响援助国与受援国关系的因素包括两国的利益、国家性质的定位、国家关系的历史等；对外援助与国内环境的影响因素包含国家政治生活的主题、经济发展水平、国家发展战略、外交理念等；对外援助与国际环境的影响因素包含国际关系的主要矛盾、国际政治与经济的发展潮流等。

本文将在这一理论框架基础上，分析中国对外援助的动因，探究中国对外援助的三组关系，总结中国对外援助的特点，并得出结论。

中国对外援助的动因分析

改革开放以来，中国的对外援助规模呈现出稳步增长的特点，同时，对外援助的方式、指导原则也发生了一系列调整。要理解这些改变，首先需要理解这一时期中国对外援助的主要动因是什么。这一时期以来，中国的对外援助主要有八种方式，即成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免。本文认为，中国之所以以多种援助方式开展对外援助，主要有三大动因，即“伙伴—人道—市场”。

（一）政治诉求的巧妙回应：伙伴关系下的政治支持

政治性是对外援助的本质，中国的对外援助也不例外。在建国后相当一个时期内，中国的对外援助很大程度上是出于政治目的。改革开放以来，在国家安全上，中国已经不再面临某一国家的直接军事威胁。因此，中国确立了独立自主和不结盟的外交战略，提出了“周边是首要、大国是关键、发展中国家是基础、多边是重要舞台”的外交战略布局，在这一布局指导下，中国对外援助在政治目的上不再追求军事同盟或是通过军事援助建立统一战线，而更多地是为寻求伙伴关系，获得政治支持。

“伙伴关系”是中国外交定位的重要发展。这种对外关系一方面表明两国作为朋友在关系程度上更加紧密；另一方面它们又非同盟关系，两国之间不会受制于因结盟而生的弊端。

（二）大国责任与义务的统一：人道主义

人道主义动机的出发点是对人类苦难的同情和对生命的关爱。在全球化迅猛发展的今天，当一国因为遭受疾病、自然灾害、人为的动乱或战争破坏，人民最起码的生存条件面临威胁时，为缓解当地人民的苦难，为使他们能够维持基本的生存而提供援助，这是每个有能力提供这种援助的国家一种道德上义不容辞的责任，主要体现的是一种人道主义关怀的精神。

改革开放以来，中国积极履行负责任大国的义务，在许多国际灾难发生后实施人道主义援助。紧急人道主义援助是指中国在有关国家和地区遭受各种自然灾害或人道主义灾难的情况下，主动或应受灾国要求提供紧急援助物资、现汇或派出救援人员，以减轻灾区人民生命财产损失，帮助受灾国应对灾害造成的困难局面。一方面，中国在国际责任问题上认识的改变以及对自身国际义务的认识推动中国进行对外援助。改革开放以来，中国与世界的关系发生了重要变化，中国从之前国际秩序的挑战者、边缘者转变成国际事务的积极参与者，并携手其他国家共同推进国际体系中的改革。身份的转变意味着中国开始有意识地承担国际责任，进行人道主义对外援助正是中国承担国际责任的体现。另一方面，中国对外援助理念的转变之一是从国际主义转向人道主义。以往中国进行国际主义的对外援助，主要是基于无产阶级世界革命，主要对象又是社会主义国家和存在革命运动的国家。人道主义援助不再以社会制度和意识形态划线，而是表达对受灾国家的同情、关怀和帮助。人道主义作为中国对外援助的动因之一，主要反映了中国对自身国际责任的体认和国家形象建设的需要。在帮助受灾国的同时，也自然地扩大了自身的影响力，这本身是无可厚非的。

（三）两个市场的互动：市场经济

一国的对外援助与经济紧密相关。改革开放以来，中国把工作重心放在现代化建设上，由原先的计划经济体制逐步转向社会主义市场经济体制。在这一过程中，经济动因是中国进行对外援助的重要动因之一，主要表现在三方面：一是中国实施援外过程中，通过各种合作形式，在帮助受援国的同时，自身也获得了一定的经济回报；二是对外援助的过程，也是中国打开国际市场，中国企业走出去的重要途径；三是对外援助是两个市场即国际市场与国内市场互动的重要纽带之一。经济增长是中国对外援助的重要驱动力。

一是中国自身的经济体制改革促使中国对外援助政策的转变。改革开放前的时期，中国对外援助更多地注重政治效应，对经济效益未给予应有的重视。国内经济体制的改革改变了对外援助中不重视经济效应的做法，强调注重实效成为中国对外援助的指导原则之一。同时，市场经济规律发挥作用也促进了对外援助过程中尊重资本的作用。另一方面，中国对外援助的方式也发生了重要变化，即转向以企业为主体的方式。因此，在对外援助中，通过一定的合作形式使双方都获益成为重要考量。

二是中国经济的发展促使中国在对外援助中积极寻求开拓国际市场。进入21世纪以来，在经济持续快速增长、综合国力不断增强的基础上，中国对外援助资金保持了快速增长。这也体现为中国对国际市场的需求不断增大，突出表现在对资源的需求上，如石油、天然气等。中国石油对外依存度不断提高，促使中国积极在世界各地寻找稳定可靠的石油供应。

三是不平等的国际经济秩序使中国有意识地通过对外援助来加强南南合作。国际经济秩序中不平等的规则是导致南北差距拉大的重要原因之一。因此，通过南南合作来促进发展中国家的发展是一条有效途径。南南合作在经济上主要体现为知识和经验的分享、技术转移、金融贸易领域合作和发展援助等。互利与互助是中国对外援助的宗旨之一。因此，中国在对外援助中并不回避经济利益。比如，中国将非洲看作重要的投资贸易场所，通过各种方式的经济合作，中非彼此发挥各自优势，将非洲的资源优势转化为社会经济发展的动力，显示了南南合作的价值和潜力。

综合以上分析，自改革开放以来，中国对外援助的重要动因是获取政治支持、践行人道主义和国内国际两大市场驱动，本文将其称为“伙伴—人道—市场”的动因模式。需要指出的是，这三大动因在中国的对外援助中不是孤立的，而是交织在一起的。三大动因驱动中国的对外援助行为，在具体的对外援助案例中，每个动因的重要性比重虽有不同，但纵观30多年中国整体的对外援助，这三大动因是主导性的。

中国对外援助的三组关系分析

（一）中国与受援国的关系

根据截至2009年底的统计，中国累计向161个国家以及30多个国际和区域组织提供了援助，经常性接受中国援助的发展中国家有123个，其中亚洲30个、非洲51个、拉丁美洲和加勒比地区有18个、大洋洲12个、东欧12个。此外，中国还向非洲联盟等区域组织提供了援助。

亚洲和非洲作为贫困人口最多的两个地区，接受了中国80%左右的援助。2010年至2012年，中国对外援助金额为893．4亿元人民币。对外援助资金包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种方式。就经济发展水平而言，中国对外援助的对象主要是发展中国家。地区分布与经济发展水平两者反映出中国在选择援助对象时的特点。

从地区看，亚洲是中国自身所在的地区，周边外交是中国外交的首要。只有办好周边外交，中国才可能有一个良好的周边环境。作为世界上邻国最多的国家之一，中国的周边环境并不理想，周边国家经济发展普遍落后。从东北亚的朝鲜到北面的蒙古，西北的中亚国家，东南亚的缅甸、老挝，海上邻国菲律宾等，这些国家经济发展普遍较落后，有些国家政局不够稳定。冷战终结后，地区秩序的塑造还没有定型，也不乏动荡之源。不少国家与中国存在悬而未决的领土海洋纠纷。在这一不利环境下，改革开放以来，中国持续加强了对这些国家的援助。在外交战略上，中国提出“睦邻、安邻、富邻”的原则。非洲作为中国对外援助最集中的地区，长期以来是中国的友好伙伴。非洲地区占中国对外援助资金比例达45．7%，因而对非援助一直是中国外交的重要组成部分。从20世纪60年代周恩来总理在非洲提出中国对外援助的八项原则至今，中国对非援助不断扩大、完善，对非援助的形式从单纯的无偿援助转变为互利双赢的合作。进入21世纪以来，中非之间的贸易额进一步提升，由2005年的55．56亿美元上升到2011年的932．40亿美元。除了亚、非两大地区外，中国对外援助的对象地区不断扩展，几乎遍及全球各大洲，如南美、中欧、大洋洲等。简言之，从地区分布看，中国在这一时期一方面继续坚持对外援助的主要地区为亚洲和非洲，另一方面也有意识地扩大援助面，实际上扩展到全球。就经济发展水平而言，中国对外援助的对象绝大多数为欠发达国家。事实上，援助对象的选择与中国的援外政策是密切相关的。

（二）对外援助与国内环境的关系

中国对外援助与国内环境是密切相关的。这主要体现为两个方面：主观上，国内政治文化、思想理念的转变塑造着对外援助行为；客观上，国家对外援助机构和援助体系影响着援外。

首先，从主观上看，改革开放以来，中国的国内政治文化、思想理念发生了重要转变。一是外交战略中的“斗争”哲学转向“和平”哲学。改革开放前，中国曾一度推行所谓“无产阶级世界革命”，输出革命，支持别国共产党以夺取政权为目标的武装斗争。改革开放后，中国外交的使命发生了重大转变，主要是为国内经济建设谋求一个和平安定的环境。二是中国从国际体系和秩序的挑战者、蔑视者、旁观者转变为参与者、改革者、融入者。改革开放前，中国闭关锁国，处于世界主流之外。改革开放后，中国重新融入世界，对世界的认识也发生了重大改变，积极参与国际事务，对于外援的认识也不断调整，不再像过去那样简单地赠予和无偿援助，而是更多注重发展与合作。三是中国对外援助的内容从军事援助转向经济援助、发展援助。四是对外援助的选择对象从以意识形态、社会制度为参照系转向务实合作、讲求实效。这与中国外交整体的转变是一致的。综合而言，以上四大转变反映出国内政治在文化和战略上都发生了重大调整。中国作出了走和平发展道路的战略选择。在经济快速增长的基础上，中国对外援助也得以保持较稳定增长。再者，这一时期国内政治文化的主题是和平与发展，这也促进中国对外援助主要建基于和平、发展和人道主义。

其次，客观地看，改革开放以来，中国的援外体系和管理机构也在不断地发生调整与变化。中国对外援助的管理自20世纪80年代初逐步体系化，对外援助管理部门经历了三次较大的调整。主管机构之一从对外经济贸易部（1982年3月～1993年3月）先后演变为对外贸易经济合作部（1993年3月～2003年3月）和商务部（2003年3月至今）。对外援助管理部门的变化不仅仅是名称改变，管理体系也不断趋于完善。从横向看，对外援助的管理分工更加明确，有国家归口管理机构、部门管理机构、执行部门等。从纵向看，对外援助已形成“中央—地方—驻外机构”的管理体系。此外，中国的对外援助也趋于法律化，法律法规建设成果不小。如体现在对外援助资金的管理上，已通过《对外援助合作项目基金管理办法细则》；在援外项目管理上，则在进入21世纪以来通过了一系列管理细则，包括2009年起试运行的《对外援助成套项目管理办法》；在援外人员的管理上，商务部2004年颁布《援外青年志愿者选派和管理暂行办法》。可以说，中国对外援助管理机构在逐步完善，管理制度在逐步健全。

（三）对外援助与国际环境的关系

20世纪80年代初中期，中国确认和平与发展是当今时代的主题。此后，中国的这一判断没有改变，同时继续丰富和发展合作共赢的国际战略。纵观中国30多年的对外援助，国际环境的影响可分为三个时期：一是20世纪80年代，经济全球化的勃兴及第三世界的政治变迁促使中国援外行为转变；二是冷战结束，国际体系大转型，国际政治力量对比的变化推动中国采取“韬光养晦，有所作为”的外交战略；三是进入21世纪以来，国际环境对中国更为有利，中国进一步加大了援外的力度。

第一阶段，20世纪80年代。当时，经济全球化浪潮兴起，新的一轮全球资本再分配展开。这一时期，中国对援外政策进行了调整，在总体肯定之前对外援助作用的基础上，强调中国的国力有限，作为一个发展中国家，对外援助要量力而行。随着国力增强，再逐步增加对外援助。就外部环境而言，中国这一时期的国际环境条件得到了很大改善，在继续与发展中国家保持传统友好关系的基础上，对后者提供援助的方式和内容开始出现改变，趋于多样。在对外援助的作用上，中国更多地强调帮助受援国发展经济，合作互利方面的意识还比较薄弱。

第二阶段，20世纪90年代。冷战结束，两极体系瓦解，国际政治力量的对比发生重大变化。国际体系多极化趋势加强，但新的国际体系形态远未形成。中国外交确立了“韬光养晦，有所作为”的方针，在国际舞台上多做少说。这一时期对外援助总体上呈现稳定增长之势，中国国内对援助体系进行了重大改革。对外援助方式中项目承包、企业为主的形式普遍推行，同时，更加注重援助项目的效率和监督。这一时期，中国的人道主义援助也开始增长，这与中国国际责任意识的增强是分不开的。

第三阶段，进入21世纪尤其是2004年以来，中国对外援助的额度大幅增加。随着经济全球化的加速，国际政治中旧矛盾与新问题交织出现。面对中国的崛起和对外援助的增长，国际上有关中国的反应也日益增多，其中不乏对中国对外援助指责、批评的声音。中国在坚持对外援助的基础上，更加强调合作互利共赢的理念，推动受援国改善民生。就稳步提高援助额而言，以2010年至2012年为例，中国对外援助金额为893． 4亿元人民币。2011年白皮书提到，进入新世纪以来，在经济持续快速增长、综合国力不断增强的基础上，中国对外援助资金保持了快速增长，2004年至2009年平均年增长率为29．4%。

国际负面舆论并没有影响中国对外援助的基本方针。中国在总结以往经验的基础上，针对出现的新情况进行了调整。如伴随全球气候变暖而来的援助问题，中国履行负责任大国的义务，积极参与了这一进程。30多年来，国际环境与中国的对外援助行为是相互作用的。中国在不同时期顺应了国际环境的变化，提供了力所能及的帮助，并通过对外援助有力地改善了中国的外部环境。

通过以上三组关系的分析，可以发现，中国的对外援助行为是在“受援国—国内环境—国际环境”的互动中进行的，且中国的对外援助本身就是国内、国际环境中的一个变量。这就是说，改革开放30多年来，中国逐步走向社会主义市场经济，同时经济全球化不断拓展，中国的对外援助成为国内环境与国际环境互动的有力纽带。从市场经济角度看，中国的对外援助是国家行为体在经济全球化背景下进行资金再分配的体现，缓和了全球经济中生产国际化与分配国家化的矛盾；同时，中国在这一波经济全球化浪潮中，抓住了机遇，通过对外援助在国际经济秩序中拓展了市场，在获得国际资源、中国企业走出去方面获得了收益。而这种“援外福利”也有助于中国市场经济环境和秩序的建立。可以说，中国稳定的对外援助和国内市场经济的逐步建立是与经济全球化的良性互动不可分的。

中国对外援助的特色

（一）三重身份下的中国及其对外援助。国家身份的定位对一国的对外行为具有重要影响。纵观这30多年，在对中国身份的多种定位中，有三重身份是中国始终未曾改变的，即社会主义国家、发展中国家及崛起中的大国。这三重身份各自的影响力和认可度有所不同。中国处于社会主义初级阶段，作为发展中国家，在走向现代化的进程中，其身份与发展阶段注定了中国的对外援助与西方不同。第一，作为发展中国家，中国在对外援助过程中更强调与受援国地位的平等和对外援助的量力而行。第二，作为崛起中的大国，中国对外援助不走“拉盟友，搞对抗”的道路，努力避免全球范围内联盟性对抗陷阱。通过对外援助，中国获得了伙伴，构建了伙伴关系，而非联盟关系，这正是中国走出所谓“大国政治悲剧”的选择之一。第三，作为社会主义国家，中国在这一时期的对外援助中意识形态色彩大为淡化，尽管这种影响因素并未完全消失。曾有一个时期，对外援助是中国推动“世界革命”的手段之一。改革开放后，这种行为方式得到极大的扭转。中国的对外援助变得更少意识形态，更为务实。

（二）中国对外援助与南南合作的结合。中国主张通过“南南合作”来发展自己，改善发展中国家在国际上的政治经济地位。中国的对外援助与南南合作是紧密结合在一起的。首先，在对外援助的理念上，中国强调互利共赢，即对外援助不是简单的单方面给予，而是强调双方的互利合作，充分利用各自的比较优势，从而达到共赢的目的。中国的对外援助与合作强调的是经济互补，而非以之为干涉他国内政的土具。对外援助与南南合作结合在一起，还有另外更深层次的意义，即渐进改革国际政治经济秩序，改进全球治理。中国开展对外援助的过程也是中国积极参与全球治理的过程。

（三）文化传统、现代市场力量和对外援助原则体系的结合。传统文化、市场力量、原则体系三者共同影响着中国的对外援助。传统文化是中国对外援助中行为规范、风格的思想渊源，市场力量是对外援助的物质保障和驱动力，而援外原则体系则指导了中国的具体对外援助行为。

结论

借鉴国际政治中对外关系与国内政治的互动关系理论，本文构建了一个中国对外援助的初步理论框架，即“动因—关系”的解释机制，结合中国改革开放以来的对外援助实践，本文从动因和关系两大方面来解释中国的援外行为。在动因上，中国对外援助主要基于政治上伙伴关系的确立带来的政治目标、践行人道主义以及市场经济推动。在关系上，本文分析了中国与援助国的关系、援外行为与国内环境以及国际环境这三组关系。通过这一解释机制的分析，我们认为中国对外援助的特色与中国的三重国家身份（即社会主义国家、发展中国家和崛起中的大国）紧密相关。同时，中国援外行为中“援助”与“合作”并行不悖，进而谋求改善国际经济体系，甚至可能成为中国参与全球治理的可行路径。此外，悠久的文化传统、现代市场力量、对外援助体系三者的结合，共同影响着中国对外援助取向。

【任晓系复旦大学国际问题研究院教授，郭小琴系复旦大学国际关系与公共事务学院博士生；摘自《复旦学报》（社会科学版）2016年第4期；原题为《解析中国对外援助：一个初步的理论分析》】