朋友与利益：国际公共产品视角下的中国对外援助

文/姜默竹 李俊久

朋友与利益：国际公共产品视角下的中国对外援助

文/姜默竹 李俊久

2015年9月底，中国政府做出了一揽子对外援助承诺：首先，设立“南南合作援助基金”，首期提供20亿美元，支持发展中国家落实2015年后发展议程；继续增加对最不发达国家投资，力争2030年达到120亿美元；免除对有关最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家截至2015年底到期未还的政府间无息贷款债务。其次，未来5年为发展中国家提供“6个100”项目支持、12万个来华培训和15万个奖学金名额、培养50万名职业技术人员；设立南南合作与发展学院；向世界卫生组织提供200万美元现汇援助。最后，设立为期10年、总额10亿美元的中国—联合国和平与发展基金；加入新的联合国维和能力待命机制，率先组建常备成建制维和警队和建设8000人的维和待命部队；未来5年向非盟提供1亿美元无偿军事援助，以支持非洲常备军和危机应对快速反应部队建设。

这些大手笔受到了部分国内民众的质疑：作为一个自身还在担负减贫重任的发展中国家，中国的对外援助是不是“穷大方”、做“冤大头”？这些质疑暴露的问题是深刻的：在全球层面，它反映了中国作为发展中国家的身份认同和作为国际秩序重要参与者的大国诉求之间的冲突；在国家层面，它折射出中国对外援助的合理性有待进一步明确。鉴于此，本文从国际公共产品的视角重新审视中国的对外援助，以期为辨识中国对外援助的性质及合理性提供学理依据。

作为国际公共产品的对外援助

对外援助一般是指：“以国家为主体，为实现特定目标或解决各类问题，通过无偿或者优惠方式进行的跨国资源流动行为，包括发展援助、安全援助、人道主义援助等多种形式。”尽管现实主义者认为一切援助行为皆为实现援助国国家利益的最大化，但实际的援助行为往往兼具利己与利他属性。早在20世纪60年代中期，约翰·平卡斯、曼库尔·奥尔森和理查德·泽克豪泽等人就已把对外援助视为一种国际公共产品来研究了。进入90年代末，对外援助的国际公共产品属性日益受到人们的重视。拉维·坎布尔和托德·桑德勒指出，以国际公共产品形式提供的对外援助会增加作为发展援助的比重，它会与传统的援助形式在同一融资来源上展开竞争。不过，假如国际公共产品能直接改善援助国的福利，就会激励援助国扩大发展援助。托德·桑德勒将对外援助归类为公共产品中的连带产品，亦即能同时有两种或两种以上产出且各自的公共性程度有所不同的产品。马克·费罗尼强调，官方发展援助的作用之一是促进市场或受援国政府无力提供的公共产品的供给，国际组织和官方发展援助可以起到为区域性公共产品融资充当催化剂、来源和渠道的重要作用。

对外援助是一种怎样的国际公共产品？其供给有怎样的特点？它对受援国、援助国乃至国际社会有怎样的影响？要弄清这些问题，首先要明确国际公共产品的内涵。英吉·考尔等人强调，国际公共产品包括物质产品（如道路与司法体系）、非物质产品（如知识）以及政策结果或环境条件（如环境的稳定及和平）。马克·费罗尼区分了“目标”和“手段”两种意义上的国际公共产品。前者包括金融稳定、和平与繁荣、生物多样性和文化遗产丰富、将温室气体排放维持在前工业社会的水平，以及良好的国际公共卫生。它太过笼统因而没有多大用处。后者包括：（1）数据、信息、知识和技术，例如药物和疫苗、农业增产技术；（2）规则与标准的同一化及全球规则环境；（3）有关在既定领域内采取行动过程和最佳实践的共识；（4）扩大人们选择范围的政策（对许多发展中国家而言，高收入国家的农业自由化是一个例子，国际社会共同维护和平是另一个例子）。可见，国际公共产品涵盖了更大的范围、更广的人群，既可针对一国或多国，又可面向一个区域或多个区域。供给的形式既可是有形的，又可是无形的；既可是规范意义上的，又可是实践层面上的。

由此，以经济、技术、物资、现汇、人才、管理等多种资源跨国界流动形式所呈现的对外援助具备国际公共产品的特质。首先，对外援助直接为国际公共产品提供融资。例如，援助国或多边援助机构既可直接向受援国提供现汇支援，以帮助发展中受援国政府提升国内公共产品（如安全、基础设施、教育、疾病防护等）的供给能力，又可通过减免发展中受援国债务的方式来减轻后者供给国内公共产品的经济和财政压力，还可用现汇在国际市场上对以物资、知识和技术人员等形式呈现的国际公共产品公开招标，以保证产品供给的高效。其次，对外援助是国际公共产品的重要组成。例如，援助国或者多边援助机构派出工程技术人员承建或参与建设受援国的基础设施，派出维和人员维护受援国的和平稳定及安全，派出医疗小组、技术专家、管理人员或教师队伍到受援国参与医治疾病、传授技术、传播经验、教授知识。

对外援助作为国际公共产品的特质还表现在它所惠及的对象。从受援国的角度看，对外援助有助于克服受援国政府在供给国内公共产品方面的失灵。其中，现汇形式的援助可提升受援国政府供给国内公共产品的“自生能力”；非现汇形式的援助（如技术扩散、人员培训、教育输送）可在短期内补充受援国政府供给国内公共产品的能力不足，并有助于受援国在长期内减少对外援的依赖或提高对外援的吸收能力。从援助国的角度看，对外援助是能给它带来收益的国际公共产品。对外援助能让援助国在国家层面营造与受援国之间稳固可靠的政治氛围，从而巩固援助国国家战略利益的政治和外交基础；在企业层面确立与受援国之间可信赖的商业合作关系，从而拓展受援国企业在受援国当地的经济利益；在私人层面培育援助国国民在受援国民众心目中的情感基础，从而提升援助国在受援国心目中的“软实力”。从国际社会的角度看，由特定援助国或多边援助机构提供的对外援助是可供其他援助国或非援助国及其民众获益的国际公共产品。例如，以维护和平、减少贫困、防治疾病、保护环境、改良教育、扩散技术等为目的的对外援助，利于消除或降低公害（如战乱、冲突、传染性疾病、自然灾害、难民潮等）由受援国向其邻国或更多国家快速和大面积扩散的风险，也利于消除或降低各国企业在受援国的投资风险从而保障其正常的投资收益。

对外援助的“中国模式”

自1950年开启对外援助的序幕以来，中国的对外援助经历了多重变迁：一是援助理念的变迁。一方面是履行国际责任的行为逻辑的变迁，即从信念伦理（1949-1977年）到责任伦理（1978-2004年）并逐渐迈向关怀伦理（2005年至今）的演进路径。另一方面是政策理念的变迁，即从简单的“授人以鱼”和对受援国“输血”转向更多倾向于“授人以渔”和帮助受援国“造血”。二是援助方式的变迁。从改革开放前单纯地提供援助调整为改革开放后多种形式的互利合作。例如，成套项目是中国最主要的对外援助方式。为进一步巩固已建成的生产性援助项目的成果，中国同部分受援国开展了代管经营、租赁经营和合作经营等多种形式的技术和管理合作，取得了比传统的技术合作更为显著的成效。三是援外资金构成的变迁。在中国的援外资金中，优惠贷款受重视的程度显著提升，由1950-2009年间的28．7%大幅升至2010-2012年间的55．7%；同期内，无偿援助和无息贷款的占比则分别由41．4%、29．9%降至36．2%、8．1%。中国的对外援助已进入友情援助支持与正常经贸交往互为一体的互利合作新阶段。

与上述变迁形成对照的是，中国对外援助的基本原则和重点援助对象并未发生根本变化。从基本原则看，从1964年1月周恩来提出中国提供对外经济技术援助的“八项原则”，到1983年1月赵紫阳宣布中国与非洲国家开展经济技术合作的“四项原则”，再到2011年和2014年“中国的对外援助白皮书”提出的中国对外援助“四项原则”，指导方针都没有脱离“和平共处五项原则”和“团结、友谊、合作”的万隆精神的核心宗旨，并在《对外援助管理办法（试行）》中得到进一步明确，即：“对外援助应尊重受援国主权、不干涉受援国内政，致力于减轻与消除受援国贫困，改善受援方民生和生态环境，促进受援方的经济发展和社会进步，增强受援方自主发展能力，巩固和发展与受援方的友好合作关系。”从重点援助对象看，发展中国家特别是最不发达国家和其他低收入国家是中国对外援助的重点，非洲和亚洲则是重点援助地区。

从国际公共产品的视角看，对外援助体现了中国通过供给国际公共产品来赢得国际社会认同的大国诉求，即努力成为一个有全球影响力的、被公认为起建设性作用的国家。用王逸舟的话说，提供对外援助就是提供国际公共产品，目的是用国际贡献赢得世界认同。更进一步，对外援助行为是作为负责任大国的中国对国际事务的“创造性介入”。中国的对外援助涵盖了成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者、债务减免八大种类。这些公共产品的供给折射出中国的对外援助具有如下特质：首先，它是南南合作框架内的“平等型援助”。中国始终是在“南南合作”的框架内，在尊重受援国主权、不干涉受援国内政、帮助受援国提高自主发展能力的核心宗旨下，使用政府对外援助资金向广大的发展中受援国提供包括经济、技术、物资、人才和管理等在内的支持，其性质是“平等型援助”，既不像传统援助国那样附加严格的政治条件甚至干涉受援国的内政（“支配型援助”），也不像美欧日等发达援助国那样将对外援助作为强化受援国政治经济依附的有利工具（“依附型援助”）。其次，它是以弘义融利为主旨的“互惠型援助”。中国的对外援助追求的是援助国与受援国之间的“互惠互利”、“互利共赢”，是促进彼此情感关系的“关系型援助”。形象地说，中国的对外援助坚持的是“义利并举”、“弘义融利”、“以义为先”，其要义是“一个国家要谋求自身发展，必须也让别人发展；要谋求自身安全，必须也让别人安全；要谋求自身过得好，必须也让别人过得好”。最后，它是有利于国际社会的“增益型援助”。中国的对外援助既能在资金上补充其他援助国或多边援助机构的供给不足，又能在非资金领域补足后者的短板，因而不是对国际社会的“挤出型援助”。除了双边层面的“一对一”援助外，中国在三方、区域和全球三个层面开展的对外援助行为，对国际社会向受援国有效供给国际公共产品提供了有益的补充。

对外援助能给中国带来什么

以“平等”、“互惠”和“增益”为特色的中国对外援助模式，在向受援国供给国际公共产品，帮助后者提升国内公共产品供给的自生能力、培育减少外援依赖及提高外援吸收能力的同时，也为中国赢得了国际声望和朋友。不仅如此，这种朋友关系的养成，也让中国收获了并将继续收获包括战略、政治、安全、经济、文化在内的诸多利益。在中国海外利益随全球化趋势日深而不断扩大和延伸的背景下，这一重要性显得愈发突出。

首先，对外援助将使中国收获长远的战略利益。当前，“一带一路”作为中国新时期的国家战略日渐走进人们的视野。尽管“一带一路”沿线的国家范围尚不明确，但中国对外援助的重点区域（非洲、亚洲）和次区域（南太平洋国家、欧洲）均在“一带一路”战略的实施范围内。这些区域内的若干地区如东盟、西亚、北非、中亚，或是在国际“大棋局”中占据重要的地缘位置（海洋通道、与中国接壤、生产石油等战略资源），或是在非传统安全领域（如恐怖主义、分裂主义、极端主义、海盗）处于危机或动荡的局势。通过向这些国家或地区提供对外援助，在帮助其实现内部局势稳定、海洋通道安全等目标的同时，也为“一带一路”战略在当地的顺利实施创造了必要条件。

其次，对外援助使中国收获政治利益和安全利益。从政治利益方面来看，中国在国际政治舞台上的一系列重大外交胜利均得益于积极提供对外援助。改革开放之前，“同志加兄弟”般的对外援助为中国赢得了广大第三世界发展中国家的大力支持，为中国在1971年恢复在联合国的合法席位铺平了道路。改革开放后，“平等相待加互利共赢”式的对外援助又在中国反“台独”、开展国际人权斗争、打破西方国家的反华制裁等方面发挥了重要作用。从安全利益方面来看，中国在非洲参与的一系列联合国维和行动，在稳定受援国政治和社会局势、控制当地疫情和难民潮等国内公害的同时，也保护了中资企业在当地的投资利益和劳动工人的人身安全。

再次，对外援助使中国收获现实的经济利益。2008年全球金融危机以来，中国经济进入了“新常态”。确保能源外部供给的稳定以及企业成功的“走出去”，是决定经济结构性转型能否成功的两个突出问题。就能源的消费需求看，中国已超越美国成为世界第一大石油进口国，其进口来源地主要集中在亚洲和非洲。就中国企业的对外直接投资看，中国对外直接投资存量的八成以上分布在发展中经济体。可以推断，对外援助不仅在国家层面也在企业层面有助于确立和巩固中国与受援国特别是发展中受援国的良好经贸关系，这既为中国以往的能源稳定进口和对外平稳的直接投资创造了良好的外部环境，也将对中国今后“保增长、调结构、促改革”的经济结构转型提供助力。

最后，对外援助使中国收获可持续的文化收益。对外援助不仅是中国通过援建高速铁路、港口、桥梁、道路、电厂等基础设施向受援国输出“硬实力”的过程，也是通过物资援助、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者、债务减免等方式向受援国输出“软实力”的过程。相比传统援助国附加政治条件和干涉受援国内政的援助做法，中国所遵从的平等相待、注重实效、重信守诺、弘义融利的对外援助观，能在广大发展中受援国中构建起对于“中国制造”、“中国创造”、“中国文化”的广泛认同，从而培育援助国国民在受援国民众中的良好情感基础，进而提升援助国在受援国心目中的“软实力”。

总之，通过积极提供对外援助，中国充分发挥作为国际公共产品供给者的作用，既赢得了朋友，又收获了多重利益。中国是南南合作的“灯塔”，它所提供的对外援助在照亮受援国的同时，也照亮了自己。在对待对外援助这一课题上，人们需要思考的不是“应不应该”的问题，而是“为什么”和“怎么做”的问题，要秉持“少算眼前账、经济账，多算长远账、政治账、战略账”的思维，权衡如何进一步优化中国的对外援助布局和完善对外援助决策及管理机制，以最大程度发挥对外援助作为实施“中国特色大国外交”的有力抓手的能动作用。

（姜默竹系吉林大学东北亚研究院博士后，李俊久系吉林大学经济学院教授；摘自《东北亚论坛》2016年第5期；原题为《朋友与利益——国际公共产品视角下的中国对外援助》）