中国政治体制改革的演进逻辑——一项历史制度主义的解释

文/雷雨若

中国政治体制改革的演进逻辑
——一项历史制度主义的解释

文/雷雨若

中国政治体制改革的演进逻辑是中国共产党和中国政府（政治领导人）在历史宏大情境因素和中观制度框架约束下展开的政治博弈和策略选择过程，这种政治博弈和策略选择的核心是“团结多数”，争取最广范围和最大程度的政治支持，以实现“稳中求进”，其逻辑结果就是渐进式政治改革。

历史制度主义分析范式

兴起于20世纪七八十年代的历史制度主义以历史各种宏观结构为背景，通过集中关注政治生活之中的中层制度，对政治行为者是如何通过博弈、理性计算最终做出政治策略和决策展开分析。它的中观分析范式的逻辑是：宏观结构——中层制度——微观行为者。其中，宏观结构是历史制度主义的起点，是分析社会或政治过程得以展开的背景，微观层面利益是历史制度主义的传承点和关键点，中观层面的制度对个人利益和行为的影响是历史制度主义研究的基点，也是衔接宏观结构与微观行为者的桥梁。三者共同构成解释当今世界各国内部政策延续性和不同国家间政策差异性的主要要素。具体而言：

第一，历史情境对政策有塑造作用。历史的复杂性以及国家、社会结构等宏观变量对政治策略和政策结果起着支配性作用。要理解某一政策的结果或某一套制度安排，离不开对国家、社会、经济、文化的发展程度和观念的分布状况或者社会规范、阶级结构的分析。

第二，既存组织和制度框架对政策有延续和制约作用。制度既是历史演变的结果，相对稳定且具延续性，也是保护某些利益机构利益的屏障，对社会成员行为具有限定性。当某一“关键时刻”（critical junctures）到来，出现了足够大的、能够打破既存制度平衡与稳定的力量，新的制度可能会出现。比如在出现大危机状态下，如果现有的占主体的制度不能有效解决危机，其他制度形态就可能脱颖而出，实现制度的重大变迁。

第三，主体行为者的偏好和策略选择对政策制度结果具有关键性影响。政策一般是由在政策过程中具有权威起决定性作用的主体行为者来制定落实，主体行为者的偏好和策略选择对政策制度结果具有关键性影响。在制度的“正常期”，行为者嵌入在制度网络之中，他们的政策偏好受到制度的无意识影响，制度结构比行为者对政策的形塑作用更大。但在历史的“关键时刻”，“领导者意志比制度更有力”，政治行为者“会利用在冲突中的优势而创造出新的制度，从而在将来的政治博弈中获益”。

中国政治体制改革的基本内涵与目标指向

1984 年党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决议》，把决定社会主义性质的基本制度称为“制度”，而把制度的外在表现形式称之为“体制”。由此，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众民主自治制度是中国的基本政治制度，而这些制度的外在表现形式则构成了中国的政治体制。“社会主义政治体制是社会主义基本政治制度的实现形式，是以权力配置为中心、职能划分及各种社会政治组织相互关系为主要内容而建构的各种具体政治形式、规章制度和行为规范的总和”。

中国的政治制度以人民主权为基础，并体现社会监督国家、人民监督政府的议行合一的民主精神，毫无疑问是先进的。不过由于还有些具体政治形式、规则制度不完善、运行机制不健全，中国社会主义政治制度建立的初衷没有得到完全表达，优越性也有待进一步的发挥，因此需要对中国的政治体制进行改革。

但是中国的政治体制改革以坚持中国基本政治制度不变为前提，它是对现行政治体制的比如政党关系、政府权力职能、政府机构、央地关系等进行调整与改革，为的是与社会经济发展相适应。正如王浦劬指出：“政治体制改革是执政党根据社会利益矛盾状况及其对政治权力的要求，有计划有步骤地进行的旨在改进政治体系、调节政治关系以巩固和完善其政治统治的政治过程。”换句话说，执政党是政治体制改革的主导者，执政党通过改良与基本政治制度规范不符的政治运行体制或通过建立新的运行体制使制度规范进入具体的、可操作的层面。总体而言，“进行政治体制改革总的目标是三条：第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义社会生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。”这是中国进行政治体制改革的依据和目标指向。

中国政治体制改革的历史演进

本文基于历史关键转折点上发生的标志性事件，结合改革具体条件、具体内容，把30多年的中国政治体制改革大致划分为四个阶段。

（一）1978年至1988年的政治体制改革的初步启动与探索时期

这时期国际上社会相对和平，经济飞速发展，但国内由于十年“文化大革命”浩劫严重破坏和践踏了社会主义民主政治，国民经济临近崩溃边缘，政治体制到了非改不可的地步。

1978年成为中国政治体制改革历史上的一个非常重要的关键节点，它拉开了中国政治体制改革的序幕。从体制和制度上防止历史悲剧的重演，成为当时中国最高决策人的共识。邓小平在十一届三中全会上分析了原有政治体制的弊端，认为过去发生的各种错误根源在于组织制度、工作制度上，在于权力结构不合理、权力得不到有效约束，明确提出了社会主义民主与社会主义法治的改革目标。此后邓小平及第二代党中央领导人在许多公开场合、党代表大会上均提出要对政治体制进行改革。十三大把“建立高度民主、法制完善、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”作为政治体制改革的长远目标，“建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制”作为近期目标。

总体而言，这一时期的政治体制改革最为坚定有力。改革从纠正先前激进政治路线和人格化领导体制弊端展开，围绕党政关系，着力精简机构、克服官僚主义、解决权力过分集中。这时期的改革也取得了很好的效果，不仅巩固和维护了社会主义基本政治制度，还恢复了党的集体领导原则、废除了干部领导职务终身制等，有力地保证和推动了经济体制改革和经济社会发展。

1978年能成功开启政治体制改革，与中国改革开放总设计师邓小平的个人偏好及策略选择有密切关系。首先，邓小平吸取了党和国家动荡上的重大经验教训，深切认识到不革除全能型政治体制中存在权力过分集中等弊端，就不能适应经济体制改革需要。其次，邓小平多年的政治运动生涯经历使他明白当时中国政治稳定的重要性和政治体制改革的复杂性、困难性，深谙政治稳定是政治体制改革的根本条件。因此，他指出政治体制改革首先要确保稳定的政治秩序，“政治体制改革很复杂要分步骤、有领导、有秩序地进行，一旦不稳定甚至动乱，什么建设也搞不成。”这奠定了后面政治体制改革的逻辑。

（二）1989年至2001年的政治体制改革调整期

1989年是中国政治体制改革的第二个重要关键节点。此时国际国内政治环境都处于危机时刻。国际上，东欧巨变、苏联解体，世界社会主义暂时处于低潮；国内1989年政治风波发生，中国的政治稳定性受到严重的影响和冲击，社会形势紧张，经济发展停滞，民众精神低落。如何巩固党的执政地位和维护政治稳定有序成为这时期国家首要的政治任务。

关键时刻，以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体吸取“八九动乱”的教训，以解决现实问题为导向，坚持党的领导和社会主义道路，坚持稳定压倒一切。“在政治体制改革问题上，注重强调坚持四项基本原则和保持政治稳定为前提，政治体制改革的主题被相对淡化。”在稳定压倒一切的指导下，以江泽民为核心的第三代中央领导集体继续坚持务实路线，以解决现实问题为导向，改变之前直指病根的改革方式，采取谨慎的方式推进政治体制改革。“依法治国，建设社会主义法治国家”成为这时期政治体制改革的基本目标。不过总体上，这一时期政治趋于保守，政治体制改革呈稳步调整状态。这种情况一直延续到十六大前夕。

江泽民之所以采取稳定谨慎的改革方式，一方面是作为领导者，为了巩固执政地位，降低政治改革的风险，他必须维护政治环境的稳定。要实现政治稳定，就必须避免激进的政治改革，采取温和渐进的政治改革策略。另一方面与他本人的政治偏好有关。作为“文革”的经历者，他对于秩序和稳定的重要性持有根深蒂固的信念。当他感觉到不稳定局面要出现时，采取的策略就是坚定地遵守邓小平提出的“一个中心，两个基本点”。因此，江泽民时期的政治体制改革，无论国体上还是政体上，都是继承邓小平的政治体制改革的思想。

（三）2002年至2012年的改革渐进完善时期

新世纪中国政治体制改革面临的形势更加复杂多变。国际层面，世界多极化、经济全球化、综合国力竞争炽热化，西方意识形态演变方式多样化。国内，创造“中国经济奇迹”的同时社会结构上进入转型时期，社会各利益集团之间竞争激烈、矛盾突出，严重的政府腐败现象更使党执政的合法性基础被质疑。如何妥善协调各方面的利益关系，做好相应的制度安排，团结稳定多数人群体、保证执政党的合法性成为这时期中国共产党必须面对的难题。

2002年是中国政治体制改革又一重要年份，党的执政能力建设成为中国共产党第十六次代表大会政治体制改革的重要议题。“建设一个什么样的党、怎样建设党，是一个重大的现实问题，直接关系到我们党和国家的前途命运。”此后，胡锦涛在2004年纪念邓小平同志诞辰100周年的大会、2006年庆祝党成立85周年大会上均强调指出，新世纪新阶段要把执政能力建设作为党的建设的核心。随后的中共十六届四次全会审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，中共十七大、十八大上多次强调“要把马克思主义执政理论与党执政新的实践紧密结合起来，以党的执政能力建设为重点，全面加强和改进党的思想、组织、作风和制度建设”、“要不断提高党的领导水平和执政水平、提高防腐防变和抵御风险能力。全党要牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，坚持解放思想、改革创新，全面加强党的思想建设，增强自我完善，建设创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。这些重要决策的提出，表明加强执政党的建设，重塑执政党的合法性和巩固执政党的执政地位是这一段时期中国政治体制改革的重点。

胡锦涛把执政党的建设问题放在政治体制改革中最核心的位置来抓，一方面与他温和性格有很大关系，他“脚踏实地”、审时度势，主动适应新世纪国内外复杂多变局势；另一方面他延续前两届领导者的稳健改革思路，坚持党的思想路线，并突出加强党的执政能力建设、先进性建设和纯洁性建设，使国家进入平稳有序的良性轨道。

（四）2013年至今的全面深化时期

这一时期，中国的外部国际环境不容乐观。在政治军事方面，整体稳定局部动荡，中国与周边国家的安全问题越来越多、不稳定呈常态化；在经济方面，国际金融危机的反复和久治不愈使得国际经济持续萎靡不振，全球性的结构调整还需要持续较长时期，未来的国际经济发展仍有很大的不确定性。国内层面，中国经济在快速发展了30多年后，面临经济增长速度放缓的处境，改革红利即将告罄，急需转变经济增长方式和调整经济结构，如何处理好稳增长、调结构、抓改革三者的关系是中国执政党和政府需要认真思考的问题；政治上，随着国内社会与市场的成长与发育以及网络信息的高度发达，整个社会结构已经发生重大变化，经济狂飙后积累的社会矛盾已经逐步显现，尤其是随着既得利益集团的固有化，各种利益相关者和利益集团也日趋主动地以各种方式影响执政党特别是其决策主体中央政治权威的改革决策，并在彼此之间展开激烈的博弈。

这种空前的社会转型背景形成了政治体制改革的重要时机。以习近平为核心的第四代领导集体在十八届三中全会指出，中国政治体制今后改革的总体部署是，“以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”。政治体制改革既是全面深化改革的重要组成部分，也是全面深化改革的助推器和稳定剂。

总结

站在历史制度主义的角度，回顾中国30多年的政治体制改革历程，可以看到，30多年来中国走的是一条以问题为导向的温和渐进式的改革路径。演进逻辑是中国共产党和中国政府（政治领导人）在历史宏大情境因素和中观制度框架约束下展开的政治博弈和策略选择过程，这种政治博弈和策略选择的核心是“团结多数”，争取最广范围和最大程度的政治支持，以实现“稳中求进”。

中国之所以选择渐进改革路径，很大程度上是受到所处的历史情境、既有制度框架的制约，尤其是制度的路径依赖影响。另一个重要的原因是中国共产党和政治领导人推进的政治体制改革总是在多种利益主体的博弈中演进。政治体制改革本质上是权力和利益的重新分配，是要改变既有制度背后的利益机构，更确切地说是对既得利益者的利益切割、让渡和剥夺，势必触犯强势的利益集团利益，引起他们的抵制。为了确保政治的稳定和改革的成功，基于理性计算的选择，政治改革行动者不会冒然去实验新的应对方法，而是谨慎地选择熟悉的旧有做法。于是温和渐进式的改革路径成为中国共产党和政治领导人集体的策略选择。

但是，中国的政治体制改革是一个随着中国经济社会发展无法回避的问题。改革的推行既要考虑现有制度的历史惯性，也要瞄准制度发展的未来方向和国际潮流。改革突破点的选择要既能够规避大的政治风险，也需要营造一个良好的国际舆论环境。从这样的考虑出发，以现有的政治协商制度为基础，以现代的协商民主为瞄准目标对协商民主进行改革，不仅受到的改革阻力小，而且能给不同阶层的政治参与提供利益表达的平台，从而尽可能多地“团结多数”，争取最广范围和最大程度的政治支持，以实现政治体制改革的“稳中求进”目标。

（作者系北京大学政府管理学院政治学理论博士生；摘自《陕西行政学院学报》2016年第1期）