当前户籍改革立法路径的思考

2016-11-26 01:58迟松剑
中国国情国力 2016年12期
关键词:常住人口户籍制度户口

◎迟松剑

当前户籍改革立法路径的思考

◎迟松剑

通过剖析户籍管理立法中存在的问题,提出我国户籍制度改革应依赖立法和政策两条腿走路:一是通过法律完善户籍制度本身应有的人口管理职能,目前比较可行的做法是对1958年颁布的《户口登记条例》进行修订;二是通过政策对与户籍制度挂钩的众多公共服务和社会福利重新作出安排。

户籍改革;立法;政策;路径

我国的户籍管理是国家的一项基本行政管理制度,是政府对所辖居民和住户的基本状况进行登记并管理的一项法律制度。新中国成立以来,户籍管理承载了人口迁移调控、社会福利分配和土地承包权获取等功能,因此户籍管理被认为是造成城乡差距、社会福利分配不均等诸多社会问题的根源[1]。然而户口管理是依法搜集、确认和提供本国住户居民的公民身份、亲属关系和法定住址等人口基本信息的国家行政管理,1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》(简称《户口登记条例》)全文24条,并没有任何条款与公民的社会福利和社会资源分配相联系,有联系的是某种社会资源的稀缺,因此,解决当前所谓的户籍管理问题,其实应该解决的是发展问题。如解决异地高考问题,与户口管理无关,应是解决国家教育资源均衡发展问题。又如,我国大量无户口人员存在的原因,其实与户口管理也无关,重要原因之一是一些地方计划生育政策强行与户口管理捆绑,将缴纳社会抚养费等作为户口登记的前置条件。因此,讨论户籍制度改革时,应将对户籍制度本身人口管理职能的完善与对社会利益分配制度的重新安排分开。

法律规范现状

当前,我国现行户籍管理法律规范体系包括《户口登记条例》、《中华人民共和国居民身份证法》(简称《居民身份证法》)和《居住证暂行条例》以及其他部门规章和相关政策,前两者由全国人大常委会制定,属于法律,《居住证暂行条例》由国务院制定,属于行政法规。

实践中,规范户籍管理更多的是国务院及公安部发布的规范性文件及部门规章。如1997年,国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》;1998年,国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》;2001年,国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,提出小城镇户籍制度改革要全面推进;2011年,国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,提出要分类明确户口迁移政策,逐步实行暂住人口居住证制度;2014年发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。此外,公安部多次发布便民措施,对户籍管理政策作出调整,如2003年发布的《公安部三十项便民利民措施》中,涉及户籍管理的就有7项。

从户籍管理法律渊源看,规范体系由法律、行政法规、部门规章构成,分布结构合理。但从学界的研究或社会管理实践看,呼吁出台《户籍法》,其实意并非出台一部全新的《户籍法》,而是适时对《户口登记条例》进行修订。

《户籍法》立法历程

21世纪以来,《户籍法》立法越来越受到重视,全国人大和全国政协会议上不断有代表提出相关提案(2000-2006年),并一度列为人大常委会立法预备项目(2007-2011年),但遗憾的是《户籍法》至今没有出台,仍处于讨论和立法调研阶段。笔者认为,《户籍法》“难产”的原因有两方面内容:

1.对《户籍法》的功能存在错位理解

改革开放30多年来,以地方政府名义推出的户籍制度改革鲜有成功,其根本原因在于,这些改革的目标指向往往不是户籍制度本身,而是与户籍制度挂钩的众多社会经济制度[2]。笔者认为,期待出台一部《户籍法》就能够解决户籍制度改革及其目前与户籍制度捆绑的诸多利益分配问题,是对户籍立法应有内容的曲解。

2.忽视了法律须逐步完善的客观规律

一般基本法律的修订周期是十年左右,修订的原因可能是立法技术变革、立法理念的转变以及为了与社会经济发展相适应。因此,我们不能期待出台的《户籍法》是一步到位的,应该在修订时把时机成熟能解决的问题确定下来,对有争议时机不成熟的问题先搁置,待日后再补充完善。

完善立法路径

1.厘清户籍改革包含的内容

2013年公安部有关领导在总结改革开放以来的户籍制度改革时表示,“户籍上附着的利益较多,需要逐步剥离。户籍管理制度本身的改革并不复杂,核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩”[3]。仔细分析不难发现,我国的户籍制度改革其实应包含两部分内容:一是户籍制度本身的完善,即如何还原户籍制度本身的人口管理职能。二是通过改革户籍管理对当前与户籍制度挂钩的众多公共服务和社会福利政策重新作出安排,即如何解决其他附着在户籍制度之上的问题。

2.户籍改革应依赖法律和政策两条腿走路

国家户籍制度改革应依靠法律和政策,他们承担不同的功能,互为补充。户籍改革的第一部分内容明确,相对稳定,随社会经济发展变化较小,适合用法律来调整。目前比较可行的做法是对《户口登记条例》进行修订,把法律名称变为《户口登记法》。因为《户口登记法》更接近户籍管理自身的人口管理职能,可以舍弃多年来人们对《户籍法》的太多不合理期望。第二部分内容情况复杂,需要作出灵活、及时地安排,因此更适合通过政策来调整。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,创新人口管理,加快户籍制度改革,并勾画出了户籍改革的方向。2014年,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》公布,改革目标是到2020年,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户,这是对十八届三中全会确定的户籍改革方向的顶层设计操作化,指明了改革的具体路径,并给出了时间表和路线图,很好地体现了政策调整的优势。

《户口登记条例》修订的建议

1.符合当前社会经济发展与人民群众利益

户籍制度是一项国家行政管理制度,其基本功能是通过户口登记确认公民身份,并不具有直接分配社会公共资源的功能,许多地区和部门将户籍制度作为公民获得平等权利的前置性条件,已经偏离了户籍制度应有的功能定位。对于户籍制度本身的改革,应遵循国际惯例建立以身份证管理为主的一元户籍制,将就业、教育和医疗等社会福利体制逐步与户籍制度脱钩,保留其维护社会治安、人口登记与统计以及作为制订国策依据等功能。但是这需要时间、需要经济进一步发展、需等待地区差异进一步减小,因此对多份两会提案中涉及的赋予公民“迁徙自由”权利,应作出有条件逐步实施的规定,待条件成熟时再进一步调整。

2.吸纳固化现行合理规定

《户口登记条例》颁布后,社会生活发生了巨大变化,一些重要的户籍管理规定由后来新制订的政策予以调整,因此,在进行修订时,应将这些政策给予吸纳固化,稳定衔接。如《户口登记条例》第七条规定,婴儿出生后一个月以内,由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。而1998年国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》中第一条就对前述规定进行了调整,明确实行婴儿落户随父随母自愿的政策,这一规定得到了群众的肯定,在修订时应予以明确。又如,《户口登记条例》第六条规定,公民应当在经常居住的地方登记为常住人口。然而2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,对公民的户口迁移作出了多标准的规定,这显然与以单一居住地为条件的规定不同,在修订时也应予以交待。

3.删改已弃用条文

《户口登记条例》于1958年颁布施行,其中有一些条文是以当时社会生活情况为背景设计的,如第三条规定,农业、渔业、盐业、林业、牧畜业、手工业等生产合作社的户口,由合作社指定专人,协助户口登记机关办理户口登记;合作社以外的户口,由户口登记机关直接办理户口登记。但现实是,合作社制度早已退出历史舞台,与该制度相适应的户口登记规定自然也遭弃置。再如《户口登记条例》颁布时,国家实行计划经济,当时的户籍制度与公民的生活供给密切相关,非农业户口公民凭借粮票和肉票等票证领取配额定量的生活用品,这使城市公民更加依赖其户籍所在地[4]。《户口登记条例》中基于粮油等生活资料按人口供应为背景设计的规定,当前也已被弃用。因此,在修订《户口登记条例》时,应将这些已弃用条文删除。

4.协调与其他法律衔接问题

一是形成协调的户籍管理法律体系。目前行政法规以上的户籍管理法律体系包括《户口登记条例》、《居民身份证法》和《居住证暂行条例》等,其中《居民身份证法》经过多次修订,相对较为成熟,实现了以公民个人为单位的管理,与户口登记以户为单位进行管理互为补充。如《户口登记条例》颁布时,国家人口基本静止,与当前全国1/6的人口处于流动状态差异巨大,因此2015年国务院颁布了《居住证暂行条例》。在修订《户口登记条例》时,应对居民身份证件制度和居住证制度作出说明。二是处理与其他法律的衔接,包括内容、概念和立法技术等方面。如《户口登记条例》中第十二条规定,被逮捕的人犯,由逮捕机关在通知人犯家属的同时,通知人犯常住地户口登记机关注销户口。这里人犯的概念在《刑事诉讼法》中已经规范为犯罪嫌疑人,在修订时,应予以调整。

5.规范户籍管理的相关概念

在社会管理实践中,一些户籍管理概念存在歧义,需要在《户口登记条例》修订时,给予明确。其中最为突出的是常住人口,《户口登记条例》第六条规定,公民应当在经常居住的地方登记为常住人口,一个公民只能在一个地方登记为常住人口。公安机关在公民户籍管理中对常住人口概念的使用都基于此项规定,如公安机关为公民办理户口登记时建立的内部留存档案名称为《常住人口登记表》,发放给公民的《居民户口簿》中公民个人页名称为《常住人口登记卡》。但在今天的社会生活管理实践中,常住人口这一概念被社会熟知的含义却是在一个地方居住半年或六个月以上的人口,包括户籍人口也包括流动人口,如十年一次的人口普查数据对常住人口概念的使用以及统计部门每年在全国和地方人口统计数据中,对常住人口的表述均为居住半年以上的人口。此外,公安机关每年的人口统计数据也会使用户籍人口,而不是常住人口。因此,在修订《户口登记条例》时,有必要对常住人口这一概念进行重新界定,规避歧义。

[1][4]赵新影,赵继颖,李丹. 我国户籍制度改革的对策研究. 边疆经济与文化,2015,(4).

[2]万川. 当代中国户籍制度改革的法学思考. 北京社会科学,2012,(4).

[3]陈磊,张晶鑫.新型户籍制度“新”在哪里. [2014-08-06]. http://www.legalweekly.cn/index.php/ Index/article/id/5713

(作者单位:北京警察学院治安系)

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.12.019 ■ 编辑:田佳奇

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