应对气候变化行动中我国地方政府的职能及其转变——以低碳城市试点为例

操小娟

应对气候变化行动中我国地方政府的职能及其转变
——以低碳城市试点为例

操小娟

地方政府职能的分析有不同理论和视角。我国应对气候变化行动对地方政府的职能提出了更高的要求，需要处理国家目标和地方目标、各种职能目标之间、环境保护和应对气候变化行动之间的关系。目前我国低碳城市试点中普遍存在职能目标趋同、职责同构、职能履行不均衡、突出行政部门的主导地位等问题。地方政府职能应在减缓行动和适应行动中有所侧重，应从被动减排向主动控制土地利用、从被动承受到主动回应、从控制生产者排放向引导消费者行为等方面实现转变。地方政府职能的转变需要转变理念、明确职能、规范资金利用行为、建立责任体系等。

应对气候变化行动；地方政府职能；低碳试点

政府职能是指政府机关依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所应当承担的职责和所具有的功能。气候变化是全球性的问题，但是由于造成气候变化的温室气体排放源分别来自各个国家的不同地域范围，地方政府①广义上的地方政府是指由地方代议机关与行政机关组成的整体，狭义的地方政府是指地方行政机关。本文从广义的角度来予以解释。似乎可以在应对气候变化行动中发挥一定的作用。在应对气候变化行动中，地方政府应该履行什么职能？地方政府的优势在哪里？地方政府与中央政府的关系如何处理？这是目前国内外学者所共同关注的问题。

一、文献回顾

有关地方政府角色和作用的研究很多，相关的分析视角有五种：传统财政联邦主义、新公共管理、公共选择、新制度经济学以及地方治理的网络形式[1]。在气候变化研究中，一些学者也运用一些理论来分析地方政府的角色。具体来说包括以下几种：

一是环境联邦主义。环境联邦主义是在传统财政联邦主义理论的基础上展开的。在传统财政联邦主义看来，地方政府是多层体制当中的一个下属层次，次国家层面的政府代表中央政府提供具体的服务，其服务的范围由成本收益、消费者的偏好、预算支出等决定。因此，基于成本收益的考虑，地方政府在应对气候变化行动中没有任何作用。[2]

二是地方自治。地方自治分为“政治地方主义”和“法律地方主义”[3]，前者指社群成员自己处理或参与处理地方公共事务；后者指在国家领土范围之内，具有法律人格的地域团体依法处理地方公共事务。“如果较小单位的政府领域不足以考虑相互依赖事务的共同利益，那么就要诉诸次较大单位的政府，以保证适当级别的决策”[4]。因此不同层次政府在应对气候变化中有不同的实践范围，国家政府只是在低层次政府管理失灵的情况下发挥作用[5]。地方自治的理念在欧盟条约中被予以确认，并在欧盟气候政策的制定中得到体现。

三是协商民主。协商民主是一种决策形式，“当一种民主体制的决策是通过公共讨论（每个参与者能够自由表达，同样倾听并考虑相反的观点）做出的，那么这种民主体制就是协商的。这种决策不仅反映了参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后做出的判断以及应该用来解决分歧的原则和程序”；协商民主也是一种民主的治理形式，“它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的核心问题。它尤其强调对公共利益的责任，促进政治对话的相互理解，辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”[6]。在环境治理中赋予地方政府权力的原因是地方政府更接近公众，更容易实现民主，通过地方民主可以使决策更符合地方具体情况和满足地方需求。协商民主的理念在21世纪可持续发展议程中得到确认。

四是多中心治理。“大城市地区的治理模式可以看作是多中心的政治（同政府）体制。多中心意味着许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。它们相互之间通过竞争性的关系考虑对方，开展多种契约性的和合作性的事务，或者利用中央的机制来解决冲突”[7]。一些学者用这一理论解释欧盟的实践以及国际社会的气候变化行动。[8]

学者们从不同的理论出发对气候变化行动中地方政府的实践进行了分析，但是这些理论只能解释部分问题。环境联邦主义不能解释目前地方政府已经在国内和国际气候行动中所发挥的积极作用；地方自治理论不能解释中央和地方政府在气候行动上的分工；协商民主理论不能解释跨国气候变化治理实践；多中心治理无法解释气候行动中不同层面的组织之间复杂的合作方式。不过多中心理论有助于分析目前的问题和指导改革，尤其是将多中心治理理论与环境联邦主义、地方自治和协商民主等理论结合起来效果更好。[9]

从以上回顾我们可以看到，目前国外对气候变化行动中地方政府职能的研究比较多，通过研究试图更好地解释地方政府在气候变化行动中的实践，更好地解决地方政府面临的问题。相对而言，我国在这方面的研究比较欠缺。

二、我国应对气候变化行动对地方政府职能的要求

依据我国宪法和地方组织法的规定，地方人民代表大会是地方国家权力机关，要保证国家计划和预算的执行，讨论和决定本行政区域内的重大事项，保障人民的人身、财产和其他权利等。相应地，地方人民政府的职能也包括三个方面：一是执行职能，执行地方人大及人大常委会的决议和上级国家行政机关的决议；二是管理职能，即管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；三是保障职能，即保障人民人身、财产和其他权利。在应对气候变化行动中，地方政府也需要履行以上职能，不过地方政府履行职能时需要处理好几个方面的关系：

（一）国家目标和地方目标之间的关系

依据宪法和地方组织法的规定，地方既要执行上级规定的目标和任务，也要根据地方具体情况和实际需要决定和执行地方的目标和任务，地方政府需要在上级目标和地方目标之间进行平衡。在应对气候变化行动中，国家规划中能源目标、碳减排目标和非化石能源目标是结合全国经济、社会和环境总体情况做出的规定，地方目标是根据地方具体情况，在本地区范围内对国家目标的具体落实。尽管地方目标服从于国家目标，但是由于我国地区差异巨大，地方在落实国家目标的时候必须考虑地方的实际情况。

（二）经济、社会、环境等职能目标之间的关系

我国地方政府的职能范围很广，包括经济、社会和环境等多个方面。对于政府官员来说，经济增长是可见的，可以在其任期内见到成效；但是经济增长的同时，不一定能提高人民生活质量；而环境变化（包括气候变化）是长期累积的结果，事后治理的成本很高，因此地方政府不能单纯追求经济增长，需要在多个职能目标之间进行平衡，实现经济、社会、环境利益的统一。

（三）气候变化行动与环境保护的关系

生态系统是生物和各种环境介质之间相互依存、相互作用所构成的一个协调统一的整体。在生态系统中，物质和能源消耗会产生温室气体，也会产生其他的污染物。如果只针对温室气体采取单一的减排措施，效果不明显且付出的代价很高，相反，采取综合性的环境保护措施可以取得事半功倍的作用。例如，垃圾处理（垃圾的收集、运输及填埋等）都要排放很多温室气体，如果将垃圾进行分类和回收再利用，不仅减少了温室气体的排放，也减少了处理垃圾的成本。因此，从成本节约的角度看，环境保护和应对气候行动应该协调进行。

三、我国应对气候变化行动中试点城市政府职能的现状

（一）我国城市低碳试点的概况

我国地方政府的应对气候变化行动是对国家“十一五”和“十二五”节能减排目标的积极响应。早期城市的低碳实践是零散性和尝试性，尚未形成系统的框架。因地理位置、资源优势等不同，这些地方表现出不同的特点。北京、上海等大城市因其政治经济方面的特殊优势和机遇，在低碳发展的各个领域进行了比较广泛的探索；其他较小城市则主要集中在某些特定领域，如无锡、德州和日照的太阳能技术推广和应用、天津和厦门的LED技术应用和LED城建设等。

鉴于各地的工作基础和地方政府的积极申请，2010年国家发改委组织开展低碳省区和城市的低碳试点工作，积极探索我国城镇低碳发展道路，以推广低碳发展的做法和经验。第一批试点最先确定在广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定等八市开展，第二批（2012年12月）试点范围为海南省、大兴安岭地区、北京、上海、武汉等29个省区和城市。试点的具体任务包括编制低碳发展规划、制定支持低碳绿色发展的配套政策、建立以低碳排放为特征的产业体系、建立温室气体排放数据统计和管理体系、积极倡导低碳绿色生活方式和消费模式等多方面[10]。至此，我国低碳省区和城市的建设开始走向全面化和系统化。

（二）我国低碳试点城市政府职能问题分析

从第二批低碳城市试点到现在，已经过去了三年，既取得了比较明显的成绩，也有很多问题。总体来看，“逐年下降的单位GDP能耗成为从全国到地方宣传低碳发展取得成效的最有力的的证据。但单位GDP能耗下降的同时，大气污染等环境问题并未得到本质好转，也是一个不争的事实。”[11]

1.职能目标趋同

目标是要达到某种结果的量化指标，能源消耗、碳减排和非化石能源指标是应对气候变化行动中需要关注的目标。虽然低碳试点省区和城市的地理位置、经济发展水平、三产业和重工业比重、能源结构和碳排放情况都不一样，但是这些地方低碳实施方案中的目标基本趋向一致。尽管“十二五”规划考虑了地方差别，但是这些差别并不明显。

低碳城市的试点是国家落实2020年控制温室气体排放行动目标的重要措施。面对减排的压力，中央政府将能耗、碳排放、非化石能源等目标分解到各省、自治区、直辖市，再由省、自治区、直辖市向下进一步分解，并将节能减排目标完成情况纳入各级地方政府考核评价体系。地方政府往往选择执行上级的目标甚至略高于上级目标，而无法顾及地方的实际情况。姑且不考虑这一目标能否得到实现，是否能持续下去，从执行的情况看，一些地方感到压力很大，一些地方则显得比较轻松[12]。虽然责任制对地方政府起到了很大的促进作用，但是这种自上而下的执行机制不仅监督成本很高，而且需要严格的、与努力程度相对应的奖惩措施作保障。从实践来看，“现有的节能减排责任制只是传递了中央政府的决心和态度，并没有真正落实目标考核和相应的责任追究”[13]，无助于下一阶段目标的实现。

2.职责同构

我国试点城市主要分布于东、中、西三个区域，每个地区（除湖南、宁夏、西藏和青海外）至少有一个试点城市，试点城市的选择不仅考虑各地方的工作基础，更考虑试点布局的代表性。但是这些有代表性的城市，从上下级地方政府到同级别地方政府，它们的实施方案和行动都表现出相当程度的一致性[15]。这些城市的低碳重点行动都包括产业优化升级、节能减碳、新能源发展、绿色交通、绿色建筑、提高碳汇潜力、创建低碳示范区等。实施措施上也表现出相似性，如产业优化方面的措施包括发展新能源产业和服务业、加强重点用能单位的管理、淘汰落后产能等；实现低碳交通的主要措施包括建设公共交通网络、推广新能源汽车、加强现有机动车的管理、规划建设慢行交通网络等；低碳建筑发展的措施包括加强新建建筑节能管理、既有建筑的节能改造、绿色建筑的推广等。

3.职能履行不均衡

相对而言，各地方政府在新能源开发方面较为积极主动，通常将新能源产业发展作为经济的支撑点或重点发展的领域，致力于新能源产业的发展及其在公共工程和公共交通方面的应用和推广。相反，由于节能和碳减排影响到企业的用能和利润，进而影响到工业产值和经济增长，地方政府表现得比较消极。所采用的措施主要有：新建项目的准入、落后产能的淘汰、重点用能单位的监督管理和升级改造、市场手段的逐步调控等。

在这个过程中，政策制定者（政府官员）往往处于一种主动的位置，代替市场进行资源配置，过多地参与微观经济社会活动。例如，地方政府出台一系列措施支持新能源开发和应用的新项目、新技术和新产品；在新能源产业发展和装备制造业上，鼓励技术创新、引进高端人才、建立产业基地；对企业设立、融资、关键装备生产、技术研发、对外合作、产品推广等进行全过程参与[16]。由于政府目前在预算和资源方面所受到的约束有限，政府主导的项目投资有时候会远远超过市场需求，造成低效率的重复建设和大批形象工程。

4.突出行政部门的主导地位

在地方的试点中，突出强调行政部门的作用和责任。如产业低碳化发展的责任部门包括发改委、经信委、科委、商务委、农委、规划局、环保局、旅游局、金融办、民政局；交通低碳的责任部门是发改委、交通局、交管局、经信委、商务局、环保局；建筑低碳的责任部门是建委、经信委、农委、科委；碳汇产业发展的责任部门是农业部门、市政园林部门、环保局等；能源结构调整的责任部门是各级政府、发改委、经信委、建设交通委、农委、市政、环保局等；提高能源效率的责任部门是建委、发改委、经信委等。由于涉及的部门众多，需要不同层级的政府及其部门之间开展有效合作，为此，各试点省区和城市专门成立由市人民政府市长任组长、分管副市长任副组长，市各有关部门负责人为成员的市低碳城市试点工作领导小组，负责研究制定低碳城市建设的重大战略、方针和政策，协调解决低碳城市建设工作中的重大问题[17]，并在保障措施中进一步强调要加强组织领导，建立多部门参与的协调机制。

不过，从实际运行情况来看，在政治晋升和行政问责压力下，各部门合作是一种被动合作，缺乏主动性。最突出的例子是能源管理部门和环保部门。虽然两个部门有明确的权限分工，但是碳减排涉及企业能源生产和利用的整个过程，环境污染的治理也需要介入到企业生产的全过程，因此无论是应对气候行动还是环保行动，要取得好的效果，都需要两个部门的协调和配合。但是，当环保部门需要与一些在能源、经济和发展事项上权力更大的机构协调和配合的时候，其结果往往是环保部门只能关注一些不需要协调的事项。[18]

二是为什么将2449点作为周线级别反弹的C4浪起点？而非2019年元旦前后的这个空间落点？从笔者的周期预测系统，确认的角度来看，确实只能定义为2449点就开始了这轮周线级别的反弹。同时，反向推导的话，春节后或者2019年第一季度的涨跌方向及节奏看，也只能把2449点定义为周线级别反弹的开始；

四、我国应对气候变化行动中地方政府职能的转变

（一）职能转变的方向

在气候变化行动中，地方政府能发挥什么作用？地方政府应该怎样做？地方政府如何优化行动？需要我们结合发达国家的理论和实践，对我国的具体情况，做出具体分析。

1.地方政府能发挥什么作用

气候行动是全球性的行动，需要全球的共同努力。传统的国际法理论和实践忽视了地方政府的作用，将地方政府视为一国内部管辖权的范畴；现在的国际法已经认识到地方政府的作用，正逐步将其视为一个利益相关者[19]。从国内法来看，在世界各国的气候行动中，地方政府的结构和作用各有不同，不仅反映了各国政治和经济条件的不同，也反映了各国在处理行政效率、政治民主、地方责任等方面面临的挑战[20]。政治过程和决策的参与可以使地方决策更好地适应地方的需求和条件，如美国、加拿大和澳大利亚等国家的地方政府职责主要表现在三个方面[21]：在国家政策的形成中代表地方的利益；以与地方需求一致的方式执行政策；评估任何发展政策时考虑地方的环境需求。

虽然《中国应对气候行动国家方案》中对地方政府没有明确的授权，但是依据宪法和组织的规定，我国的地方政府有管理本辖区环境和资源工作的职能，因此，地方政府应当在应对气候变化行动中发挥作用。不过，地方政府在不同应对行动中的作用有所区别。气候行动包括减缓行动和适应行动。在减缓行动方面，为了避免“碳泄露”和“搭便车”的现象，地方政府应执行中央政府的统一政策和标准；而在适应行动方面，由于气候变化的影响对每个地方都有所不同，适应行动的收益由各个地方享用，地方政府可以有更多的决策权。[22]

2.地方政府应该怎么做

气候行动涉及能源生产和消费的各个领域，范围广、花费大，如建筑能效的提高要求新能源使用和有效的制冷制热设施，公共交通的建设需要提供基础设施和公共交通工具等，这些工作的前期都需要大量的固定资产投入和设备维护支出；另一方面，地方政府应对气候变化行动的财政资金普遍紧缺，通过税费和上级政府转移支付获得的资金非常有限。如何以有限的资金实现最大的产出，是地方政府在气候行动中首先需要考虑的问题。

我国目前低碳省区和城市试点中，地方政府对工业减排普遍采用的方法是新建项目准入、重点企业的减排、落后产能的淘汰，并开始试行碳交易的总量控制。各省区和城市为发展绿色交通也推出了许多举措，包括建设低碳交通运输体系，全面推进交通运输结构性、技术性、管理性节能减排工作，优化用能结构，提高交通运输用能效率，完善组织管理，引导社会低碳交通出行等。但是，这些措施只是减排的必要条件，并非充分条件。如北京发展公共交通，在2003年—2008年实现二氧化碳减排1344万吨，年均减排268.8万吨，但是交通领域的能源消耗和碳排放仍然持续增加[23]。交通领域减排，需要控制城市蔓延、提供基础设施（公共交通基础设施、自行车道）和公共交通，更需要控制交通里程总数，通过减少交通里程总数而减少排放[24]。同样的道理，在低碳建筑方面，“新建建筑节能监管，加快既有建筑节能改造，积极推广绿色建筑和可再生能源建筑”等措施只是控制单个建筑的排放，不能解决因建筑总量增加而带来的排放总量增加的问题。因此，无论是工业减排、交通减排，还是建筑减排，最终都需要地方控制区域内的土地利用行为，对能源利用的类型和方式形成长期的影响，地方政府产业减排的重点要从被动减排向主动控制转变。

产业减排需要从被动减排向主动控制转变，适应气候变化更需要从被动承受向主动回应转变。气候变化是人类自身活动所产生的风险，产生的危害大，发生的时间和结果具有不确定性。在面对不确定性问题时，往往需要运用风险管理的方法对决策做出选择，对气候变化采取风险消减、风险监测和危机处置等全过程的行动。从风险管理的手段可以看出，适应气候变化行动，不仅是指出现气候变化造成灾害之后采取应对和补救措施，减少损害，更要提前做好风险预防措施，防止任何可能造成气候变化的决策和行动，防患于未然。我国地方政府适应气候变化的主要任务是增强适应气候变化的能力，包括“加强农业基础设施的建设、加强林业和其他自然生态系统的保护、提高水资源管理水平、加强海岸带管理”[25]，本质上是对可能产生的危害的被动承受。面对不断增加的气候变化风险，地方政府必须广泛关注经济、贸易、农业和资源等政策领域，以及自然灾害的应对、水资源保护、农业与粮食安全、人类健康维护、生态建设等职能，通过计划来协调不同政策和不同部门之间的关系，主动消减风险。主动回应不仅需要地方政府在气候行动中采取风险管理的方法，更需要地方政府将“气候变化包含在地方政府的危机或风险管理计划中，并成为其日常运行的一个部分”[26]。

3.地方政府如何优化行动

面对已有的排放源，减排是关键。温室气体的排放不只来源于生产者的排放，生活方式和消费方式同样可以对温室气体排放产生重大的影响。因此控制温室气体的方法有两种，一种是地域视角，一种是消费者视角。前者控制地方排放源，由生产者对排放负最终责任；后者将排放与实际消费的物品和服务联系起来，由消费者对排放承担责任。两者的效果也不同，从地域角度控制排放可以刺激管理的革新和清洁技术的投资，从消费者角度控制排放有助于培养消费者的低碳意识和责任[27]。

我国地方政府减排行动的重点应该从控制地域内生产者减排转向引导本地居民消费者减排。当前的低碳试点中，地方政府的指导思想和主要任务是产业减排，即便强调了要“倡导低碳消费，推广低碳生活方式”，其主要的方法仍然是创造低碳消费条件，推动公共型低碳消费，推行低碳商业模式，从而引导消费行为[28]。因此从本质上说，地方政府仍然是以生产引导消费，着重对生产者的控制。但是，对生产者的控制不仅投入成本高、收益难确定，也会影响本地经济发展和投资就业，实践中地方政府普遍动力不足、行动意愿不强。另一方面，在当前电商和物流快速发展的情况下，外来物品和服务产生的隐性碳转移问题越来越突出。以本地居民消费者的角度来控制排放，地方政府可以通过消费者需求市场引导企业产品和服务的供给，促进企业向低碳发展。另外，地方政府更接近自己管辖范围内的居民，可以制定直接影响居民消费的规则，控制外来物品和服务的碳排放。

（二）促进我国气候行动中地方政府职能转变的对策

1.加快气候变化行动立法，明确地方政府的职能范围

地方政府行为的规范化和法制化是有效发挥地方政府作用的前提。在气候行动中，立法应该规定以下内容：一是界定地方政府的职能范围。政府干预是对市场的补充，不是替代。在气候行动中，哪些是地方政府应该做的，哪些是市场应该做的，应该由法律做出明确规定。明确各级政府的职能范围，才能减少地方政府对节能和新能源市场的干预，强化气候行动中公共物品的供给。二是界定地方政府的权力，使地方政府的气候行动有法可依。地方政府不仅要依据法定的权限和程序执行气候政策，更要依据法定要求决策；三是理顺中央和地方政府之间的关系。有效的气候变化行动应对地方实际情况及时回应，并采取灵活的措施，但是地方政府的气候行动又不能偏离上级政府和国家的行动目标，法律需要明确各级地方政府职权行使的标准和条件，限制地方政府的自由裁量权，使地方政府在灵活性和一致性之间保持平衡。

2.建立气候变化行动的资金规则，规范地方政府的行为

发挥地方政府在气候行动中的作用，资金保障和规范是关键。气候变化行动需要花费巨额资金用于减排和适应行动，而地方政府可用的财政资金有限。为了提高资金的使用效率，各级地方政府应将气候行动资金纳入公共预算，对气候行动资金进行法制化管理。一方面通过法律明确地方政府的资金来源，保证资金的持续供给和增长；另一方面规范资金的分配、申请和使用，实现资金利用的公平和效率。通过法制化管理，不仅可以减少地方政府违法利用资金的行为，还可以解决资金利用中的不当问题。

3.强化地方政府的责任，建立地方政府对公众的责任体系

在气候变化行动中，责任是地方政府履行职责的主要动力[29]。现有的下级对上级的“目标责任”和相应的惩罚机制，不能激发地方政府的积极性和主动性，也使得地方政府在地方目标和国家目标之间失去了平衡。强化责任，还需要建立地方政府对公众的责任制度，迫使地方政府对本地居民的需求做出回应，根据地方实际采取具体的措施，从而更好地提高行动效果。地方政府对公众的责任体系包括两个方面：一是地方行政机关对地方人大的责任。地方人大作为民意的代表，选举能反映需求的地方政府官员，并对不能反映需求的政府官员行使否决权。二是地方人民政府对公众的责任。通过法律明确公众参与气候行动的实体和程序权利，规定气候行动的信息公开和年度报告公开制度，保证公众的知情权和参与权。相应地，地方政府违反法定义务，需要承担法律责任。

4.转变地方政府理念，促进形成伙伴关系

管理是“保证大量的活动得以进行，以完成预定任务的执行过程或活动，特别是创造和维持各种条件，以便通过一群人的共同努力来完成既定目标的执行过程和活动”[30]，关注获得结果和管理者对结果的获得负个人责任，治理是“各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程”[31]，强调权力分散、伙伴关系和目标的实现。气候变化行动中，引起温室效应的气体是由无数排放源的排放累积而成的。从碳减排的角度看，地方不仅需要和内部企业及个人合作，减少本土范围内生产和服务的能源消耗和温室气体排放，而且需要控制外来物品和服务所产生的能源消耗和碳排放，和可能影响地方碳排放的其他机构和人员合作。因此，在国内市场统一和经济全球化的情况下，气候变化行动中不仅需要不同层级政府之间的合作，还需要同一层级不同地域政府、非政府组织、行业协会和社区组织、公众的合作。所以，地方政府需要从地方管理转向地方治理，发展伙伴关系。这种伙伴关系的建立不仅需要消除传统体制和制度中存在的制度障碍，完善合作制度，还需要加强政府合作能力的建设。[32]

［1］沙安文、沙莎娜：《地方治理新视角和地方角色转化》，刘亚平译，《公共行政评论》2009年第3期。

［2］Richardson,B.J..Local Climate Change Law. Edward Elgar Publishing Inc.,2012：6-7.

［3］[瑞典]埃里克·阿姆纳、斯蒂格·蒙丁：《趋向地方自治的新理念——比较视角下的新近地方政府立法》，杨立华、张菡等译，北京大学出版社2005年版，第4页。

［4］[美]文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政思想危机》，毛寿龙译，三联书店1999年版，第94页。

［5］Vischer,Robert.Subsidiarity as a Principal of Governance：Beyond Devolution.Indiana Law Review,2001,(35)：103-110.

［6］陈家刚：《协商民主论》，三联书店，2004年版,第4页。

［7］[美]文森特·奥斯特罗姆等：《大城市地区的政府组织》，[美]迈克尔·麦金尼斯，《多中心体制与地方公共经济》，三联书店，2000年版，第42页。

［8］Betsill,Micheleand Bulkeley,Harriet.Cities and the Multi-level Governance of Global Climate Change,Governance,2006,(1)：141-142.

［9］Richardson,B.J.Local Climate Change Law．Edward Elgar PublishingInc.,2012：6-7．

［10］国家发展改革委员会：《国家发改委关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，中华人民共和国发展和改革委员会www.sdpc.gov. cn2010年7月9日。

［11］徐燕燕：《国家低碳试点城市三年考,负责官员称没啥亮点》，新浪网www.sina.com.cn2014年12月8日。

［12］贾献培：《国家低碳省区和低碳城市试点工作现场交流会在昆召开》，云南省人民政府网www.yn.gov.cn 2013年12月23日。

［13］齐晔：《中国低碳发展报告2013政策执行和制度创新》，社会科学文献出版社2013年版，第34页。

［14］齐晔：《中国低碳发展报告2013政策执行和制度创新》，社会科学文献出版社2013年版，第32页。

［15］武汉市政府：《武汉市低碳城市试点工作实施方案》，武汉市政府网www.wuhan.gov.cn2013年9月15日。

［16］上海市政府：《关于促进上海新能源产业发展的若干规定》，上海市发展和改革委员会www. shdrc.gov.cn2009年12月18日。

［17］天津市人民政府办公厅：《天津市低碳城市试点工作实施方案》，天津政务网www.tj.gov. cn2012年3月19日。

［18］Committee on Energy Futures and Air Pollution in Urban China and the United States.Energy Futures and Urban Air Pollution：Challenge for Chi-na and the United States．The National Academic Press,2007：145-149．

［19］Schreuer,Christoph.The Waning of the Sovereign State：Towards a New Paradigm for International Law.European Journal of International Law,1993,(4)：4-5.

［20］Pickwance,C.and Preteceillo,E..State Restructuring and Local power：A Comparative Perspective．Pinter Publishers,1991：35-46.

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［22］Richardson,B.J..Local Climate Change Law．Edward Elgar Publishing.Inc,2012:6-17.

［23］低碳交通发展研究中心：《北京低碳交通发展的现状、问题和政策措施建议》，低碳交通发展研究中心网jiaotong.chd.edu.cn2012年10月20日。

［24］Powers,Melissa.US Municipal Climate Plans: What Role will Cities Play in Climate Change Mitigation?Local Climate Change Law.Edward Elgar Publishing.Inc,2012：145-146.

［25］天津市人民政府公报：《天津市应对气候变化方案》，天津市人民政府公报网www.tjzb.gov. cn2010年3月19日。

［26］Godden,Lee.Legal Frameworks for Local Adaption in Australia：the Role of Local Governance in a Climate Change Era.Local Climate Change Law.Edward ElgarPublishing Inc.,2012：336-337.

［27］Moore,Jennie.Measuring Climate Action in Vancouver：Compare a City’s Greenhouse Gas Emission Inventory Protocol to the Inventory of Consumption.Local Climate Change Law.Edward Elgar Publishing Inc.,2012：226-227.

［28］湖北省政府办公厅：《湖北省人民政府关于印发湖北省低碳发展规划（2011—2015年）的通知》，湖北省政府信息公开联网平台gkml.hubei.gov.cn 2013年8月1日。

［29］Godden,Lee.Legal Frameworks for Local Adaption in Australia：The Role of Local Governance in a Climate Change Era.Local Climate Change Law.Edward Elgar Publishing Inc.,2012：334-336.

［30］陈振明：《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，中国人民大学出版社2003年版，第2页。

［31］全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页。

［32］操小娟：《美国联邦土地管理中合作保护的发展及其动因》，《武汉大学学报》2011年第4期。

责任编辑：赵春燕

The Functions and Changes of Local Governments in China‘s Response to Climate Change-Using Pilot of Low-carbon City as an Example

CAO Xiaojuan

There are different theories and perspectives to analysis the responsibilities and roles of local government.Climate change action put forward more requirements on local government of dealing with the relationship between national and local goals,different functions,environmental protection and climate change action,climate change mitigation and adaptation.At present,there are some problems in low carbon tries,such as similar goals, same responsibilities,functions not being balanced,outstanding administrative departments and other issues.The local focus should be from mitigation to adaptation,from industrial emissions to the land use control,from industrial emission reduction to consumer action,from passive emission mitigation to active responses.This transformation should change local’s conceptions,clearly indicate functions,regulate local actions of using funds,and establish responsibility.

climate change;function of local government;pilot of low-carbon

P467；D625

A

2095-5103（2016）03-0044-（10）

操小娟，武汉大学政治与公共管理学院；湖北武汉430072；Email:cxiaojuan2011@163.com