关于辽宁省农产品质量安全地方立法的思考

李晓磊

摘要：结合辽宁农产品质量安全监管的实际情况，分析农产品质量安全地方立法的必要性和可行性，针对立法工作中亟需解决的问题，探讨相关立法拟解决的重点问题和主要内容。

关键词：地方立法；农产品；质量安全；监管

中图分类号：S-01 文献标识码：A 文章编号：1674-1161（2016）07-0068-03

《中华人民共和国农产品质量安全法》的出台，填补了我国农产品质量安全监管的法律空白，标志着我国农产品由数量管理进入数量质量并重并更加注重安全的新阶段。农产品生产受地域影响较大，而该法律基于全国考虑，加之国务院机构改革职能调整后农产品质量安全监管职能变化，导致该法存在法律空白，且部分条款缺乏普适性与可操作性。特别是新《食品安全法》出台后，《农产品质量安全法》越发滞后于监管工作需要，影响“两法”的有效衔接。因此，应从加快地方立法的角度，对《农产品质量安全法》进行有效补充。

《农产品质量安全法》出台后，山东、山西等多个省份出台本省的农产品质量安全条例，对完善农产品质量安全法律体系起到了重要作用。但是多数省份尚未开展农产品质量安全地方立法，且出台的省级条例也基本2013年国务院机构改革之前，与当前农产品质量安全监管形势不相适应，不能满足执法工作需要。现以辽宁为例，对开展农产品质量安全地方立法进行思考。

1 辽宁省农产品质量安全立法必要性

1.1 国家高度重视农产品安全

农产品质量安全关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到新时期农业和农村经济的健康发展。当前，从党中央到农业部都将农产品质量安全监管工作摆在了重要位置，农产品质量安全工作受到前所未有的重视。农产品质量安全实行地方政府属地管理责任原则，立法工作受到省人大、省政府的高度重视，组织有关部门因地制宜地制定农产品质量安全地方法规。

1.2 辽宁省亟需要立法改善监管

辽宁是农业大省，全省粮食播种面积已达到312.4万hm2，总产量219.5亿kg；水果栽培面积63.6万hm2，产量740万t；设施农业面积超过73.3万hm2，设施蔬菜总产量达3 200万t。在农产品数量与规模不断发展的同时，质量与安全管理显得尤为重要。

从全省农产品质量安全工作来看，存在诸多与管理对象和形势需求不相适应的情况，突出表现为：一是农产品质量安全监管工作基础薄弱，监管体制和机制不完善，政府及有关部门在农产品质量安全工作中的职责不够具体、明确；二是农产品质量安全法制建设不健全，监管部门执法手段较弱，影响执法效果；三是农产品生产经营从业人员普遍素质较低，法律责任意识淡薄，主体责任落实困难，亟需法律支持和保障；四是农产品产地准出、质量追溯、投入品管理等制度不具体，缺乏统一性、针对性和操作性等。这些问题迫切需要具有较强针对性和可操作性的地方法规来解决。

1.3 新增监管职需法律规范

2013年国务院机构改革结束后，就农产品质量安全监管职责分工在食品药品与农业两个部门之间进行划分，明确“农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理”，即农业部门在原有的负责食用农产品生产环节的监督管理的基础上，增加食用农产品收、贮、运环节监管。但关于新增环节的监管工作，国家只出台了原则性意见，没有具体的制度或规范，导致各省在具体操作过程中存在很多问题。因此，亟需地方政府立法，通过法律手段赋予农业部门在收、贮、运环节的监管职责，明确相关主体在收、贮、运环节的法律责任。

1.4 现行规章效力不足

2011年，辽宁省出台了《辽宁省农产品质量安全管理办法》，使农产品质量安全监管工作得到了进一步加强。但随着经济社会发展及政府职能调整，该部政府规章等级低、力度小，对国家相关法律的补充、细化不足，在农产品质量安全监管职能发生变化的前提下，难以适应和满足新形势下的监管需要。结合当前实际情况看，制定农产品质量安全地方法规有利于国家相关法律、法规的遵守和执行，可有效解决改革发展和稳定中亟需规范的问题，有利于完善地方配套立法。

2 辽宁省农产品质量安全立法可行性

2.1 借鉴先进省份实践经验

目前，山东、山西、江苏、安徽、河南、甘肃、海南、广东、贵州等多个省份都出台了本省的农产品质量安全条例，且实施运行情况好、操作性很高，在保障农产品质量安全、强化违法行为处罚力度、维护广大人民群众利益等方面发挥了重大作用。

2.2 与相关法律有效衔接

辽宁省水产品、畜禽产品的质量安全地方法规均已出台，食品安全地方法规也即将出台，整个食品安全法规体系中唯独缺乏农产品质量安全法规。农产品食物总量在整个食品中所占比重最大，因此，应尽快制定农产品质量安全地方法规，与上述法规进行有效衔接，填补食品安全法制体系中的空白，实现食品安全监管无缝衔接。

2.3 立法时机成熟

自《中华人民共和国农产品质量安全法》及《辽宁省农产品质量安全管理办法》颁布实施以来，辽宁省在农产品质量安全执法监管实践中，总结、摸索了一系列行之有效的制度、措施，为制定法律奠定了坚实基础，立法时机基本成熟。

结合辽宁当前情况看，农产品正处于由量扩张到质提升的关键时期，需要一部法律在更高层面上规范和引导农产品行业发展。

3 立法拟解决的问题

3.1 新增收、贮、运环节职能监管

针对国务院机构改革后农业部门新增食用农产品收藏、贮存、运输环节的管理职能，国家及省的食品安全及农产品质量安全有关法律法规均没有做出规定，此领域法律为空白。因此，应进一步明确农业部门的收、贮、运职能及监管范围，建立收、贮、运登记备案制度、记录制度、查验制度等三项制度，确立收储运主体的法律责任，从法律层面上赋予农业部门有效的管理权利及手段，解决收、贮、运环节监管问题。

3.2 农产品生产经营单位主体责任

从国家层面来看，《食品安全法》中明确食品生产经营者是食品安全的第一责任人，但地方政府落实责任体系过程中，由于农产品生产经营主体规模小且散、组织化程度低等原因，主体责任落实问题一直是难题。因此，需要从地方立法角度，制定保障农产品生产经营主体履行第一责任人义务的具体措施，明确其责任，对可能影响农产品质量安全的生产经营做出强制性规定，建立“黑名单”、产地准出、产品质量追溯等制度，增强责任落实和责任追究的操作性。

3.3 明确各级政府及部门职责分工

应在法律中对省、市、县、乡四级人民政府及食药、卫生、公安等相关部门的农产品质量安全监管职责进行明确的分工和划分，使各级政府、各部门之间的职能更加清晰。应将农产品质量安全管理工作向村一级延伸，赋予村委会相关职责。此外，通过立法解决辽宁省农产品质量安全监管、执法机构不健全、设置不规范、人员和经费不足等问题，并将农产品质量安全执法纳入农业综合执法范畴，从法律上对执法体系建设予以保障。

3.4 补充农产品禁产区划定、补偿、修复制度

《农产品质量安全法》在第十五条提出禁止生产区划定，农业部也出台了《农产品产地安全管理办法》，但由于技术难度大、农业部门经费、人员、技术水平难以满足工作需要，禁止生产区划定会导致农民受诸多影响，操作难度很大。应结合全省实际立法，提出禁产区划定、调整、补偿、修复的具体办法，增强操作性和可行性，为各级政府、各部门开展相关工作提供法律依据和支持。

3.5 完善农业投入品经营管理制度

农业投入品是农产品生产的源头，其监管是农产品质量安全监管的关键环节。目前，从农资市场看，农资制假售价案时有发生，农资经营主体及经营行为不规范现象频发；从农资市场管理看，多部门管理职能交叉和监管空白问题短期内无法解决，行政管理部门缺乏有效措施和有力手段。为此，应强化“农业投入品经营”的法律约束，提高投入品市场准入门槛，建立投入品经营备案制度，明确投入品经营者责任及投入品批发市场职责，并赋予其法律责任。农药对农产品质量安全影响最大，根据农药监管执法经验，应建立农药经营条件审查制度和高毒农药定点经营制度，从法律层面明确农药市场经营主体资格，提高农药经营准入标准，强化农药市场监管措施。

3.6 建立产地准出及质量追溯制度

农产品产地准出及质量追溯制度是当前农产品质量安全监管的重要内容。党中央、国务院多次在重要会议和重要文件中提出，农业生产和农产品生产主体存在特殊性，各地在实施过程中存在很多困难和问题。因此，应以地方立法为契机，对产地准出制度和产地准出证明形式等作出具体规定，将食用农产品市场准入工作考虑在内，明确产地准出与市场准入制度衔接办法，推动产地准出工作。同时，建立农产品质量追溯制度，明确实施追溯主体的层次和分类管理，增强指导性和操作性。

3.7 加大违法行为处罚力度

农产品质量安全执法工作基础薄弱，职能缺、措施少、手段弱的问题一直存在。为解决这些问题，必须通过立法来强化农产品质量安全的执法力度。

一是要扩大法定农产品生产经营主体范围，在《中华人民共和国农产品质量安全法》中，只设定农产品生产企业、农民专业合作经济组织的法律责任。但就我国农业生产实际情况看，个体农民在生产者中仍占较大比重。

随着土地流转力度加大，家庭农场、种养殖大户发展速度较快，已成为新型农产品规模化生产主体，在农产品生产中占重要地位。从多年执法监管和检测情况来看，不合格农产品主要来源于农民生产，少部分来自于企业和合作社。因此，应从法律层面，赋予个体农民、家庭农场、种养殖大户农产品质量安全主体责任，细化不同主体的担责方式。

此外，还应将农产品收贮运单位和个人纳入监管主体范畴，使其履行法定的农产品质量安全责任。

二是要从法律设定的角度，提高对农产品质量安全生产经营违法行为的处罚金额，缩小自由裁量权，增加其违法成本，达到“重罚必重视”的目的。

三是增强农产品质量安全执法监管手段的操作性。为保证农产品质量安全监测工作的顺利开展，被抽样单位或个人不予配合或拒绝的，应进行相应处罚。

参考文献

[1] 涂传清，王爱虎.我国农产品质量安全追溯体系建设中存在的问题与对策[J].农机化研究，2011（3）：16-20.

[2] 陈晓华.2013年我国农产品质量安全监管的形势与任务[J].农产品质量与安全，2013（1）：5-9.

[3] 王辉.完善我国农产品质量安全立法的对策研究[J].现代商业，2015（14）：267-268.