管理学视角下高校治理能力现代化实现路径探析

朱 欣，徐远火



管理学视角下高校治理能力现代化实现路径探析

朱 欣1，徐远火2

高校治理能力现代化是实现高等教育现代化的必然要求，实现高校治理能力现代化是目前我国教育亟须改革的重要任务。然而，当前我国高校内部存在行政色彩浓厚、管理机构繁杂、封闭式管理等问题，阻碍其治理能力现代化的实现。提升高校治理能力必须采取坚持“去行政化”，规范内部管理机构，社会合作治理，第三方参与治理等措施。

管理学；高校；治理能力；现代化；实现路径

国家治理能力现代化是建设社会主义现代化国家的必然要求。良好的治理能力能够推进现代国家和社会的稳定发展。教育部部长袁贵仁在2015年全国教育工作会议上说过：“在国家现代化建设战略布局中，教育现代化之所以要走在前面，是因为教育具有基础性、先导性、全局性作用。如果教育不能率先实现现代化，就会影响国家社会主义现代化的进程。”高等教育是教育体系重要的一部分，因此，推进高等教育现代化迫在眉睫，意义重大。而高校治理能力现代化是实现高等教育现代化的必然要求，实现高校治理能力现代化是目前我国教育亟须改革的重要任务。

一、高校治理能力实现现代化的瓶颈

我国的高等教育一直在深化改革，其成效是前所未有的。突破传统，符合国情，锐意创新等成果是让人感到欣慰的。但是，当前高校的治理能力还不甚理想，直接影响高等教育强国的建设。

1.行政色彩浓厚

高校行政化现象并非一朝一夕形成的。高校受计划经济体制的影响颇深，长期形成的学校与政府的关系深入人心，因此，尽管扩大和落实高校办学自主权正在改变这种关系，但是效果甚微。政府主导高校的行政化特性深深地影响着高校，并渗入了高校的内部，“大学中的官僚主义作风日盛，对权力的追求代替了对学术价值的追求，从而使大学产生了与学术文化疏离的现象”①。换句话说，由于传统“官本位”思想的侵蚀，政府过度干预高校的管理，导致高校的内部管理带有浓厚的行政色彩，高校失去了自身的特性。近年来，这种行政化现象不但没有得到抑制，反而日益膨胀，愈演愈烈。行政级别优于学术身份。在高校中，行政味越来越浓，官有级别的现象越来越普遍。行政权力的膨胀，必然导致学术权力的弱化，最终导致“学术腐败”“学术形式化”“学术无创新”。

其实早在2010年，复旦大学就试着摒弃行政权力。“学术委员会和教学指导委员会可以就他们认为重要的问题，单独召开会议，形成独立决议。如果他们觉得对校内有些情况或某个问题有疑问，可以向校领导询问，甚至问责。”②然而，“去行政化”的口号喊着容易，落到实处却不易。学校全体员工对上述提法保持缄默，因为行政人员觉得影响其前途，教师觉得不太靠谱。其实，复旦大学的“去行政化”治标不治本。这也是为何“去行政化”一直流于形式，却不能在根本上“治愈”的原因。

2.管理机构繁杂

大多高校的内部管理机构设置呈现“臃肿”现状，并且党政机构职能交叉重复，职责不明。以A、B两所大学为例，如表1所示。

表1 A、B两所大学机构设置情况

两所大学的党政机构都包含有党委办公室、团委、纪委办公室、宣传部、组织部、监察处，等等。由此可见，A大学和B大学的党政机构数目相差无几，其职能也有较大的共性。党政机构的设置反映了中国特色：党委领导下的校长负责制。

两所大学教辅部门的数量相差太多。一般来说，教辅部门包括人事部、学工部、保卫部、资产处、基建处、财务处、发展规划处、综合治理处、对外合作办等。而B大学的教辅部门多于A大学，究其缘由，竟是与党政机构的设置重复。例如，B大学的党政机构中有后勤处，而其教辅部门中亦有。并且后勤处竟与保卫处的部分职能交叉重合。这种现象既“劳民伤财”，又达不到应有的效果，更主要的是权责不分，出了事故，很难断定“谁是谁非”。

目前大部分高校的管理机构都是采用锥形结构模型，管理层级过多，管理幅度偏小。但是这种模式需要的管理人员颇多，容易造成“官多兵少”的窘境，这不但会增加协调工作量而且有可能出现职能交叉推卸责任的情况，甚至还会影响基层管理人员的积极性。

3.封闭式管理

李志伟认为利益相关者对企业具有各种法定的利益或权力要求，对企业具有不可忽视的影响③。我们觉得大学同样也有一群利益相关者(政府、投资人、管理者、教师、学生、家长等)，不同于企业的是大学没有真正意义上的股东，没有人可以获得大学的剩余利润，单独控制大学。大学离开利益相关者，就无法顺利开展工作。高校不能离开政府的拨款、社会的投资，同样社会亟须高校提供高素质人才。高校与社会的互动越来越频繁，两者相互依存，共同发展。因此，针对社会的相关诉求，高校是无法拒绝的。然而，中国的现实是社会参与高校治理的权利空置，多数高校将利益相关者“拒之门外”，不予理会，“闭门造车”。高校虽然与社会有一定的接触，但由于参与主体的缺失，薄弱的社会力量无法捍卫参与高校治理的权力，更无法影响学校的任何决策。在功利主义的驱使下，学校将排名作为目标，自动屏蔽与此无关的声音，更不会特别关注社会及师生的声音。当毕业生就业出现问题时，学校会象征性的征求用人单位的意见。但是当意见与目标或政策不一致时，学校会选择性的忘记意见。功利性心理使学校蒙蔽了双眼，遗忘了教育的本质，对利益相关者的权力置之不理。当然，公民参与意识薄弱，社会参与机制不健全，相应的法律保障欠缺等问题也是造成这种现象的原因。

二、推进高校治理能力现代化的路径探析

2016年教育部工作要点明确了加强教育管理干部队伍建设、加强教育系统政风行风学风建设、着力提高管理水平等任务。教育部部长袁贵仁在2016年全国教育工作会议上也提出：“转变教育治理方式：系统谋划管办评分离路径，加快形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督评价的教育公共治理新格局。”④推进高校治理能力现代化必须全面深化综合改革，而现代化是赋有中国特色的概念。因此，提升高校治理能力必须从中国的基本国情出发，依据高校自身的特点，探寻适合自己的路径。

1.坚持“去行政化”

高校行政化不利于中国特色现代大学制度的建设，不利于高校自身的健康发展，不利于高等教育质量的提高。如若高校行政化倾向得不到克服，大学的创新能力就无法得到发挥，治理能力也得不到提升，建设世界一流大学和一流学科更不可能实现。《国家中长期规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)中要求：“克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”2012年，温家宝同志也指出：“要改变学校行政化管理模式，取消学校的行政级别。”2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出：“推动公共事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，逐步取消学校等单位的行政级别。”“去行政化”被提上日程，备受关注。

行政化现象若要从本质上抑制，前提是理清高校与政府的关系并改变这种关系。高校受制于政府就像脚受到束缚，任何时候都无法行动自如。《纲要》中明确提出：“政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。”《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理机构的意见》也提出：“积极简政放权，进一步落实和扩大高校办学自主权。”只是规定不照办，不出台相应的法律保障，一切意见都是枉然。

其次，《高等学校学术委员会规程》已于2014年通过，并要求实行。目前来看，真正履行规程要求，设立学术委员会，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构的高校寥寥无几，那么行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权的高校更是少之又少。学术委员会不发挥其在学科建设、学术发展、学风建设和学术评价等事项上的重要作用，就无法保证学术权力的真正回归，更无法完善高校治理体系和提升高校的治理能力。

学校应重视学校教职工代表大会(以下简称教代会)和学生代表大会(以下简称学代会)。一直以来，高校的教代会和学代会都是摆设，并未发挥其真正的作用。教师代表和学生代表迫于上级的压力，提出的问题不痛不痒，不能一针见血，提出的意见和建议总是附和学校领导。因此，高校应建立和完善教代会制度和学代会制度，并给予教代会和学代会单独行使权利的机会，独立决议，促使它们真正发挥民主管理和监督的作用。

2.规范内部管理机构

由表1可以看出，学校的院系设置数量远没有管理机构的数量多，并且中国大多高校的管理机构都是这种情况。因此，高校行政管理机构必须将服务宗旨牢记于心。内部管理机构必须大规模精简，并设置多个职能办公室，借助管理学中企业组织机构框架拟定高校管理机构框架，如图1所示。

图1 高校管理机构框架

高校管理机构设置类似于图1所示，机构和职能一目了然，职责分明。扁平化结构能够缩短上下级的距离，纵向传递信息迅速，失真少，能够反映问题的实质；便于校长了解基层的实际情况；节省管理费用。当然，高校采取这样的机构设置，其对校长及副校长的素质要求较高，当管理幅度越大时，要求就更严格、全面，适当时可配备助手从旁协作，综合管理。与企业不同的一点是校长的根本职责不在领导而在协调。而院系可根据自身的实际情况，规划学科专业的发展、制定教学计划、分配科研经费,等等。

规范的内部管理机构若要高效率的完成工作，必然离不开科学、合理的规章制度。尽快完善内部治理体系和学校章程是推进高校治理能力现代化的保障。学校必须做到依法治校、有章必依，以管理制度为基准，不以任何人的意志为转移，这样才能达到事半功倍的效果。

3.社会共同治理

贾西津认为，我国凡是影响公共决策和公共生活的行为，都属于公民参与范畴，公民最主要的

参与是国家的政治生活和决策，但是公民参与不能等同于政治参与，因为公民除了参与政治生活，还参与公共文化生活、社会生活和经济生活⑤。公民通过参与政治，可及时清晰地了解政府的决策，增加政府监管的透明度，政府的决策也能够更加符合公民的实际需要，得到公民更多的支持，从而提高管理的效率及政府决策的科学化水平⑥。该理论同样适用于学校，公民通过参与高校治理，可以及时了解学校的决策及发展目标和方向，其决策也能与社会需求吻合，从而提升学校管理的效率，推进教育现代化，轻松应对经济震荡带来的冲击，提高高等教育质量。

社会合作治理是针对高校治理问题，合作由高校发起，治理主体包括利益相关的高校管理部门及企业、行业，这些主体直接参与学校的决策并共同参与学校的管理工作。探索合作共治的模式，能够尽快认识并完善目前学校管理中的不足；企业的管理人员以不同于高校以往的视角看待教育问题，能够提升高校的治理能力；企业参与高校的人才培养，能够产出高素质符合社会需求的人才。

《纲要》中明确提出：“规范决策程序，重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见”。而我国是人员大国，让教育部听取每个人的意见是不现实的，这就需要成立第三方教育机构—教育咨询委员会。该委员会应由教育界、科技界、企业界、议政机构等社会各界的资深人士组成，具有广泛代表性，其价值在于打破教育部门的内部决策，提高教育决策的科学性、参与性、公开性⑦。而信息公开是教育咨询委员会发挥真正作用的前提，是高校治理能力现代化的必然要求。“没有信息公开透明和问责，就不可能有现代治理”⑧。教育部明确了高等学校信息公开事项清单(共10大类50条)。高校应建立信息公开透明制度，严

格按照清单公开自身信息。只有这样，教育咨询委员会才能有效地监督和评价并及时做出回应。

第三方中介机构的设置也不应被忽视。政府应支持和扶持该类机构的发展，并确保机构在高校治理中具有相应的专业性、中介性、合理性和科学性。政府应鼓励中介机构积极参与高校治理，引导中介机构主动参与高校教学质量的评估。由于社会机构的介入，高校会高度重视管理质量和教学质量，心里不会懈怠，其治理能力和教育质量的提高指日可待。

高校不是与世隔绝的“象牙塔”而是社会的一部分。高校治理能力现代化是中国特色现代大学制度构建的必然要求，亦是国家治理体系和治理能力现代化建设的必然选择。

注 释：

① 王洪才.中国大学模式探索—中国特色的现代大学制度建构[M].北京：教育科学出版社，2013，第121页.

②中 和.复旦立宪治校，去行政化明了[N].羊城晚报，2011-01-17.

③李志伟.政府绩效评价的主体选择及体制构建[D].浙江大学,2005.

④袁贵仁.以新的发展理念为引领全面提高教育质量加快推进教育现代化[EB/OL].教育部网站：www.jyb.cn.2016-02-04.

⑤贾西津.中国公民参与：案例与模式[M].北京：社会科学文献出版社,2008，第9页.

⑥张珊珊.基于利益相关者角度的政府绩效评估多元主体研究[D].南京航空航天大学,2012.

⑦郭海玉.中国大学管理制度的反思[D].西安工业大学，2011.

⑧江 波.现代大学治理的变与不变[J].国家教育行政学院学报，2014,(11):9-15.

10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-1199.2016.05.016

西华师范大学 教育学院)

(责任编校：马小军，田 旭)