我国档案职业立法体系问题及对策研究

文/北京工商大学档案馆　彭插三

我国档案职业立法体系问题及对策研究

文/北京工商大学档案馆彭插三

本文在对我国目前档案职业立法体系现状及问题进行分析的基础上，论述了构建我国档案职业立法体系的四个层面及其保障措施。

职业制度；档案职业；立法体系

围绕收集、整理、保存乃至传播档案的管理活动的需求，形成相应的从业人员结构和相对稳定的社会形态，从而产生了档案职业。我国目前存在档案职业声望偏低现象。根本原因还在于我国立法体系未能构建档案职业资格认证制度，对档案从业人员专业水平和职业素养、继续教育等缺乏明确和详细的要求，对法律责任的规定也缺乏操作性。档案职业主体权力的合法性便成为该职业存在和运行的基础，也是档案职业主体权威建立的基础。有必要对档案职业的立法体系进行系统性研究，探寻对档案职业的资格、职责、继续教育、法律责任等方面的全方位立法规范，以促进我国档案职业在信息化时代的发展。

一、现行档案职业立法体系的四个层次

根据国家档案局2011年发布的《国家档案法规体系方案》，国家档案法规体系是以《中华人民共和国档案法》为核心，由符合《中华人民共和国立法法》规定的若干有关档案工作的法律、行政法规、地方性法规和规章所构成的相互联系、相互协调的统一体。这四个立法层次中，分别涉及对档案职业资格、职责、继续教育、法律责任四个方面的规范性调整。其中地方性法规和地方政府规章以北京地区为例。

（一）法律层面。主要有《劳动法》《职业教育法》对国家推行职业资格证书制度和开展职业技能鉴定的一般性法律规定，以及《档案法》第9条对档案工作人员具体要求的规定和：“档案工作人员应当忠于职守，遵守纪律，具备专业知识。”第5章对档案违法行为的法律责任的规定。

（二）行政法规层面。主要有1999年修订的《档案法实施办法》第7、8条对国家档案局和县级以上地方各级人民政府档案行政部门组织档案教育、档案工作人员培训职责进行的规定，以及对档案违法行为法律责任的进一步规定。国务院发布的《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》，对专业技术职务聘任制度的基本内容、设置、任职基本条件、结构比例均作了规定。

（三）地方性法规层面。北京、上海等地均依据《档案法》，结合本地具体情况，对档案职业资格认证、职责、继续教育、法律责任作出详细规定。

（四）部门规章层面。国务院部门规章方面，主要有1986年《档案专业人员职务试行条例》、1995年《全国专业技术人员继续教育暂行规定》（该规定已为人力资源和社会保障部2015年发布《专业技术人员继续教育规定》所修订）、1997年《档案专业技术人员继续教育暂行规定》以及2000年颁布的《档案行政处罚程序暂行规定》等。地方政府规章方面，各地政府根据本地档案行业具体情况，就档案职业资格认证、职责、继续教育、法律责任均作出具体规定。

二、我国档案职业立法体系所存在的问题

（一）尚未建立档案职业证书制度。《档案法》尚未根据《劳动法》《职业教育法》建立明确的档案职业制度。国家档案局发布的《档案专业人员职务试行条例》对档案专业职务及其任职条件、评审和聘任做出初步规定，与目前通行的职称制度并无实质性区别，这并非严格意义上的“档案职业资格证书制度”。各地档案局开展的档案职业资格认证或评审活动，一是涉嫌违法行政许可被叫停，如2004年上海市开展的档案职业资格评定实践因为与国家颁布实施的《行政许可法》冲突，而被相关部门叫停；二是与实际档案部门所在机构的职称评审的实质性要求并无多大区别，很容易在工作实践中被忽视，因为用人单位采用自己的职务晋升和职称评审规定更为简便易行，而档案工作人员直接受聘于自己所在的机构，更关注本机构的各项要求而忽略并未做出硬性要求的社会化评审的相关规定。

（二）尚未建立健全完整的档案职业法律制度。从上面对我国目前四个层次的法规梳理来看，就档案职业所涉及的职业资格认证、任职职责、继续教育、法律责任的调整，尚不完整。职业资格认证制度尚未建立，此不赘述。任职基本职责内容方面，《档案法》仅作出原则性的规定，《档案法实施办法》并未加以细化规定。法律层面均未对档案从业人员的继续教育问题进行详细规范，实践多依据地方档案局文件进行继续教育。法律责任方面，《档案法》仅做出原则性规定，设定的行政处罚可操作性不强，随着《行政处罚法》《档案法实施办法》的出台，档案管理的法律责任的规定及处罚变得更加复杂，法律适用冲突日益凸显，档案违法行为的法律责任及处罚需要做出立法修改、技术性调整，与《行政处罚法》《刑法》相互衔接，使档案违法行为的法律责任规定在立法体系和结构上更加合理。

（三）档案职业规范及实践多依赖于地方档案局文件。以北京市为例，其1997年制定2001年修订的《北京市实施<档案法>办法》对档案工作人员基本职责和要求作出规定，并对档案工作人员取得岗位资格证书、接受档案专业继续教育以及档案违法行为的法律责任作出规定。北京市档案局发布了一系列文件，对档案系列专业技术资格制度，专业继续教育培训，高级专业技术资格评审等等做出详细规定。实践中，大多档案机构往往按照用人需求自行设定岗位，自主招聘工作人员，并不强制要求档案工作人员参与资格评审。以高校为例，档案部门工作人员大多并未受过档案专业教育，与其他部门岗位具有岗位调整和人员流动的可能性，对于档案专业技术职称晋升，原则上虽要求通过档案专业的社会化评审，但实际并未严格执行。

三、我国档案职业立法体系的构建及保障措施

（一）确立档案职业立法体系的主要框架。首先，法律层面建立明确的档案职业制度。应当根据《劳动法》《职业教育法》建立明确的档案职业制度法律规定。一是要制定完善的《职业资格证书条例》，规范目前我国混乱的职业资格认证局面；二是通过修订《档案法》建立档案行业职业资格认证制度，以法律形式明确档案职业资格认证工作，确保档案职业资格认证工作的正常开展，并对档案工作人员基本职责和继续教育、培训做出明确要求，同时增强法律责任规定的可操作性及与其他法律规定的相互衔接。

其次，行政法规层面，应当分别发布法规，细化法律层面对档案职业资格认证、档案从业人员基本职责、继续教育、法律责任的规定。

再次，地方性法规层面，根据档案法律的基本规定，结合本地档案行业基本情况，就档案职业认证、基本职责、继续教育培训、法律责任作出原则性规定。

最后，部门规章层面，国务院部门规章统一对全国性的档案职业具体内容做出规定，地方政府规章则结合本地实际情况对档案职业认证在认证主体、资格标准、认证方式、认证程序和制度管理等五个方面做出详细规定；对档案从业人员基本职责、继续教育、法律责任也应做出符合本地实情的具体规定。

（二）档案职业立法体系构建的保障措施。

1.深化宣传和服务职能，扩大档案行业影响力。各级档案管理部门、档案学协会、各档案机构要构建宣传平台，形成档案宣传工作的长效机制，通过开展各种档案宣传和档案法规知识普及工作，提高全社会档案意识，扩大档案行业的社会影响力；档案管理部门和档案学协会要深化服务职能，开展各层面的档案继续教育和业务培训服务，提高档案从业者的业务素质和服务意识，扩大档案认证活动在基层档案部门和档案工作中的影响力，提高全行业、全社会对档案认证活动的支持度。

2.档案管理部门和档案学协会应加强改革力度。作为群众性社会团体，档案学协会在推动档案职业立法体系构建方面，可以利用其专业机构所集聚的专业力量，发挥很大的作用。首先，档案管理部门要主动放权，提高档案学协会的自主性，加强独立建设，在推动立法方面，以市场、社会需求为出发点，提供专家意见，而非以行政管理需要为主导。其次，档案学协会要创新机制，增强创新力。这需要破除旧的行政管理方法，增强不同会员之间、不同层级协会之间的平等性，形成有效的会员管理机制和联络机制，如此可以集思广益，促进档案职业立法体系的构建和完善。

3.档案职业认证体系要适应社会、市场需要。我国档案立法体系的构建，最为重要的是构建档案职业资格认证法律制度。从认证标准、等级、考试机制等考核体系，到档案职业资格认证机构、教育培训体系、认证激励、再认证等各个方面，都需要立法体系四个层面的保障。而脱离社会、市场需求的认证体系，即使法律作出规定，也很难获得实际应用，因此，要在对我国档案行业功能和职责现状及发展趋势准确定位的基础上，构建符合我国国情的档案职业认证体系。

4.大力推动档案学高等教育的改革。档案职业立法体系构建强调理论和实践相结合，更要注重与档案学高等教育相结合，推动档案高等教育的改革；反之，档案高度教育的发展也能推动档案职业法律制度的建立和切实实施。职业资格认证制度，对档案工作人员提出了更高的职业标准，我国既有的档案教育很难满足适应这些要求。因此，要通过高校档案学课程改革，注重实践课程和工作方法的指导与训练，加强与具体档案部门的联系等方式，为学生提供更多的实践机会，使学生树立档案职业意识，为档案行业储备高素质的专业人才。

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