城市发展赶超型战略的刚性秩序“陷阱”——对城管冲突的一种解释

文/张良 王寅申

城市发展赶超型战略的刚性秩序“陷阱”
——对城管冲突的一种解释

文/张良 王寅申

问题提出

20世纪90年代后，在我国城市管理执法实践中提出了“综合执法”的概念，近年来围绕“城管”发生的各种争论，其焦点主要集中在对城市管理综合执法的不同认识上。就实际运行状况而言，城市管理综合执法的核心内容是相对集中行政处罚权，即将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使原行政处罚权。

从广义上说，“城管”一词可用于政府城市管理职能的简称。但在城市管理综合执法的框架下，城管这一概念被赋予了特定的和多重的涵义。所谓“特定的”，城管主要是指城市管理综合执法职能，这是政府整个城市管理链中的一个特定职能或环节，并被概括为“相对集中行政处罚权”；所谓“多重的”，城管被用来指在城市管理综合执法职能基础上形成的系统、机构和人员等不同涵义。当下一般而言的城管，即此意义上的理解。

在2013年底，中国社会科学院发布的《中国社会发展年度报告（2013年）》，指出城市居民对政府各职能部门的信任评价中，对城管部门的信任比率最低，仅为24%。在2014年，中国社会科学院蓝皮书发布的《形象危机应对研究报告（2013-2014）》调查结果显示，群众认为形象最差的官员群体中，城管位列首位。城管的形象危机源自客观事实、认知基模、刻板印象、原型沉淀效应、妖魔化与标签化下的共振，作为拥有行政执法权的“强势群体”，城管群体正在遭受污名待遇。

关于城管形象污名化的原因学界存有不同的解释，比较有代表性的是两个维度的解释：第一个维度是从法律的角度质疑城管执法权的合法性；第二个维度是针对城管队员素质参差不齐质疑城管执法的规范性。

城管制度作为政府整个城市管理的一项具体的制度安排，被“嵌入”在城市管理制度结构之中。所谓制度结构被认为是一个社会中正式的和非正式的制度总和，一项具体制度安排的形成及可能取得的绩效必然要受到其所处环境条件及其他制度运行状况的影响。因此，要把制度演变及绩效放到具体的历史环境中加以考量，挖掘其何以如此的深层原因。新中国成立后，在我国城市发展的赶超型战略驱动下，构建起计划经济体制的“强政府”，以便于集中力量实现赶超目标。“强政府”的特点就是由政府包办一切，追求整齐划一、高度一致，因而天然有着对“秩序”的强烈偏好，加之规则至上的官僚体制的强大作用，更是把对城市“秩序”的追求变成了一种刚性“崇拜”，千方百计对不符合“秩序”要求的人员及行为进行排斥和挤压。正是这种刚性“崇拜”下的排斥和挤压导致社会内部处于某种“紧张”状态，这是造成城管冲突的深层原因。

秩序“偏好”：城市现代化发展赶超型战略下的行为选择

中国共产党人在接管城市后，其工作重心从农村“进入”城市，面临着相互关联的双重任务：一方面，以“革命”的逻辑着手新的国家政权建设。“建国初期中国共产党的国家政权建设的最大特点，就在于它对新国家的性质有充分的认识。它清楚地认识到，必须彻底清除旧的社会结构及其社会性基础，并在清除旧的过程中，以底层民众为核心重构社会，重塑国家理念，构建新国家自己的社会结构与人民基础。”另一方面，以“赶超”的思维集中力量发展现代化工业。我国近代以来落后就要挨打的惨痛教训，使得赶上和超过发达国家成为实现民族自强目标的必然选择。因此，迅速改变国家的经济面貌，摆脱贫穷走向富强成为新时代的主题，党和国家确定了国防优先和重工业优先的战略。毛泽东最初的设想是用大约10到15年的时间，进行工业化的建设，完成从农业国向工业国的转变。经过3年的恢复时期，又进一步把工业化的目标与社会主义的前途结合起来，提出了“一化三改”的过渡时期总路线，即把实现工业化与进行农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造同时并举，并把工业化看作是总路线的主体和整个国家经济建设的主要任务。也就是说，在新中国初期形成的现代化战略思想中，把工业化等同于现代化，或者说，工业化是现代化最为重要和最为核心的内容。这一思想的形成有其历史合理性：一方面，已经实现现代化的西方国家展现出来的是烟囱林立、机器轰鸣的“现代化”场景；另一方面为了抗击西方国家对新中国的威胁和封锁，必须壮大我国的国防力量，而强大的国防则依赖强大的工业，特别是重化工业。“超英赶美”口号的提出就是赶超型战略的具体化。

赶超型战略的重要特点在于，潜在地认为在相关发展领域存在着领先者的经验形成的参照系，有着比较明确的目标及比较清晰的突破方向和路径，因而只要集中力量全力突破就能够取得有效的发展。在计划经济体制下构建起来的“强政府”具有强大的政治动员能力和行政调控能力，可以非常有序、高效地集中所有力量全力实施突破，在较短时期内有效地达成目标。此时，凡是不利于实现既定目标的因素都被视作“无序”而遭到压制或抛弃。即使进入改革开放时期，这种“强政府”的思维方式和行为习惯仍然延续。

秩序“崇拜”：城市现代化发展赶超型战略下秩序偏好的刚性化

在总体性社会，我国建立起集中统一的计划经济体制，国家对所有的企业、事业单位进行直接管理，整个社会由一个个“单位”所构成，国家则通过“单位”覆盖社会、管理社会。绝大部分社会成员都归属于某一“单位”而成为“单位人”，其生产、生活、福利等都处于“单位”全封闭式的统一管理之中。事实上，与集中统一的计划经济体制相匹配的是高度组织化的管理体制，德国社会学家韦伯提出的官僚体制就是具有高度组织化特征的管理体制。韦伯所描绘的官僚体制，是一种以职能和职位为基本标准对权力进行分工和分层、并以规则为主要管理方式的组织体系。在官僚体制下，整个社会成为一部“非人格化”的庞大机器，所有的社会行动都建立在功能-效率关系上，以保证组织能够最有效地实现其目标。也就是说，在韦伯关于官僚体制的经典论述中，内含着对一致性、统一性、严格服从等“秩序”的赞美和追求，官僚体制在所谓“理性”思维的支配下就像一部运转良好的行政机器，每个成员作为个体在其中已经被物质化和原子化，只要按照职责、规则和程序做事就“能达到最佳的效果”。即使这部行政机器在实际运行中由于过分讲究规则化和程序化，有可能出现办事效率低下的情况，也被看成是带有偶然性的小概率事件而无需去改变既有的规则或尝试某种形式的程序变通。因此，在官僚体制下遵从一致性、统一性、严格服从等“秩序”似乎是天经地义的，乃至逐步形成对这种“秩序”的崇拜情结。

官僚体制下对“秩序”的崇拜追求自然也发生在城市管理领域。诚然，城市需要秩序，这本身无可厚非，但官僚体制天生的对“秩序”的追求有时也表现为一种“管理癖好”，政府对城市运行状态和管理结果的假设似乎是一种“秩序追求”。在我国现代化的进程中，受到赶超型战略的深刻影响，对城市管理“秩序”的追求上升为一种所谓的“现代化文明”，无论是对工业文明的追求，还是对世界城市的憧憬，政府的城市管理者都是站在赶超发达国家现代化文明的高度，或者依据先进的理念、或者出于权力的自负、或者基于专业的优越，为全社会设计和描绘理想的城市现代化文明蓝图。全社会所有成员似乎就应该遵从这一理想蓝图：做到认识高度一致、行动整齐划一。庞然大物般的官僚体制以内在的强大力量，无声无息地挤压城市中不适合理想蓝图行为的存在空间，此时类似于城市设摊、城市涂鸦等就被列入了“禁止和排斥”的范围，遭到行政之手的严厉排斥而“销声匿迹”，从而制造出城市运行严丝合缝、城市街道井然有序的景象。

当现代化经济中心城市或世界城市被确定为城市发展战略定位和目标时，摩天大楼、霓虹闪烁、高架横跨、流光溢彩就自然被视为城市发展的理所当然的“秩序”，成为官僚体制下“政治正确”的集体选择。当这种集体选择传递到官僚体制最基层时，作为执行者的第一线执法人员自然选择“服从”这种秩序的要求，这也是官僚体制下各层级官僚的“自觉”行为方式。在对待城市设摊问题时，其本身就基于这样一种假设，即现代化经济中心城市或世界城市不应有设摊者特别是无证摊点出现。在这种假设下，城管执法人员以执行上级政府的决定和要求为其行为依据，在具体的综合执法过程中，一切扰乱其目标达成的设摊者都应被取缔。当这种“取缔”性质的执法和管理遭遇抵抗时，城管执法人员自然就选择其认为“合理”的行政强制力去达成目标。

“放大”效应：城管体制的刚性秩序特征与城市社会多元化发展的矛盾

官僚体制下的行政体系规定了各个行政单元行政级别的高低和管辖权力的大小。在我国层级政府之间，上级政府往往采用行政手段而非法律手段对下级政府进行管理和控制，“压力型体制”这一概念就是对层级政府之间运行关系特点的准确概括。压力型体制是一种在现代化压力下以利用行政垂直权力、以责任制为网络并以政治经济奖惩为动力杠杆将压力层层向下渗透、扩散的行政决策和执行模式。压力型体制的核心在于“政治化激励”，即上级政府为了完成某些重要任务，就会将它们确认为“政治任务”，要求下级政府全力以赴，并在政治上与经济上给予相应的激励与惩罚。

对于政府官员而言，政治激励就是政策执行中通过忠实执行上级的政策所换取的政治层面上的奖励，如仕途升迁、直接的奖励等。在我国的政治体系中，上级的竞争性选拔和任命是产生地方基层官员的主要方式，因此，基层政府官员往往会投入更多的人力、物力、财力去完成明确的、可量化的、带有“一票否决”性质的“硬指标”，这直接导致了一级政府官员必然是对上负责而不是对下负责。在这种压力层层向下传递体制下的城市管理自然展现的是“管控”的特质，而城管作为城市基层政府能够直接指挥的一支力量往往处于压力型体制的第一线，在更多情况下城管执法只能是完成任务的“硬性”管理方式。事实上，在目前城市管理过程中，由于上级政府对于众多具有执法权力的部门（如公安、安监、食药监等）实现垂直管理，城管已经成为各级政府特别是基层政府十分倚重的部门或队伍，城管的职能迅速扩展，从驱逐小贩到发放广告牌，从查处违章建筑到城市动拆迁，城管几乎无所不包、无所不能。作为政府特别是基层政府城市管理的“一线执行者”，城管的行动逻辑和行为方式有着很深的行政性烙印，在行使职权过程中依旧带着“管控”的传统思维。

但是，进入到20世纪80年代后，城市管理的“管控”思维和方式遭遇到巨大的挑战。20世纪70年代末80年代初的改革开放进程，在推动我国经济持续快速发展的同时，也给我国社会结构带来重大改变。在整个社会生活激烈变迁过程中，利益分化和利益多元化的趋势不可逆转，社会公众对于城市管理的诉求表达也呈现多元化、差异化和个性化的新特点，整齐划一式的统一要求不复存在，使得刚性秩序下传统“管控”思维和方式根本难以适应。城管恰恰处在整个城市管理体制的末端环节，是城市管理体制“暴露”在公众视野的部分，成为社会转型背景下因社会利益分化而引发的利益矛盾的“放大镜”及传统城市管理体制不适应的“显示器”。

在当下的城市运行和管理中，城市的管理者经常会面对社会公益权与低收入群体生存权的矛盾，其中对设摊者管理最为典型。虽然改革开放以来，我国城市化发展水平不断提高，但总体而言我国城市化过程还处于城市化的中期阶段，城市人口的分化过程还会持续，低收入人口群体还将长期保持在较为庞大的规模。这既与大量农村人口涌入城市有关，也与城市内部存在较大数量的低收入人口有关。城市设摊者群体和消费人群主要就是来自城市的低收入群体。

事实上，不管社会发展到何种程度，总是存在对低端经济活动所提供的就业机会以及廉价消费品的合理需求。但是，设摊者尤其是无证经营流动设摊的经营活动对市容环境及城市秩序带来一定的负面效应，对设摊者进行管理是城市运行的秩序要求，也自然是城管部门的重要职责。由此，在维护城市公共利益的口号和政府追求秩序的动机下，城管部门必然会对设摊者的经营行为进行严格管理。问题在于城管行政执法断绝了上述低收入群体的生活来源，直接威胁到他们的生存权，设摊者为了维护自己的收入利益必然想方设法、软硬兼施地逃避甚至抵抗城管的管理，进而可能引发城管与设摊者尤其是无证流动设摊者之间的冲突。

换言之，城管与设摊者冲突的根源是双方背后不同的目标追求，城管追求的目标是实现整齐划一的秩序要求，设摊者追求的目标是维持家庭的生存需求。在赶超型战略长期影响下，政府对城市刚性秩序近乎苛刻的追求，如同陷入一个巨大的“陷阱”而难以自拔，习惯于用“管控”的思维和方式进行强力管理，城管与设摊者之间难以形成良性互动。在这种惯性定势下，当城管的各种软性管理方式（诸如微笑执法等）收效甚微时，城管执法的暴力倾向就难以避免。

结语

在社会转型期，如果继续坚持赶超型战略下的刚性秩序要求，固守“管控”的思维和方式，必然使政府的城市管理难以摆脱刚性秩序的“陷阱”，难以适应利益多元化的社会现实。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的目标，使城管转型不仅具有更强的紧迫性，也具有全新的时代意蕴。在国家治理体系和治理能力现代化的视角下，城市发展必须回归“以人为本”的价值取向，突出城市治理空间中城管转型的人本特质，跳出传统城市管理刚性秩序的“陷阱”，把城管转型视为构建不同治理主体合作共治格局的生动实践，把城市合作共治作为基层民主生长和公共治理行动的活力空间，在公众参与和社会自治的实践中成长起推进城市合作共治的“行动者”、培育出城市合作共治的契约精神和合作精神，达到城管发展的“善治”境界。

【张良系华东理工大学社会与公共管理学院副教授，王寅申单位：华东理工大学社会与公共管理学院；摘自《华东理工大学学报》（社会科学版）2016年第2期】