供给侧结构性改革——适应和引领中国经济新常态

文/胡鞍钢 周绍杰 任皓

供给侧结构性改革
——适应和引领中国经济新常态

文/胡鞍钢 周绍杰 任皓

什么是供给侧结构性改革

要理解供给侧结构性改革，就必须找到供给侧改革的经济学理论来源。19世纪初法国经济学家萨伊（1767-1832）所倡导的古典自由主义经济学思想是供给学派的最为重要的思想源泉。特别是他所提出的“萨伊定理”（Say's Law），即供给自动创造需求的理论，是古典经济学关于供需关系的最为重要的表述。萨伊定理所倡导的经济政策基本上以放任自由与不干预为特征，强调市场的绝对主体地位，这也是20世纪初的主要资本主义国家所奉行的经济政策。

然而，1929-1933年爆发的资本主义世界经济大萧条，使基于古典自由主义理念的经济政策受到严重挑战。不同于萨伊所强调的市场自动出清，以“有效需求不足”理论为基础的凯恩斯主义逐步成为资本主义国家主要宏观经济政策。凯恩斯主义以需求管理为核心，强调国家对经济的干预与控制。在实践上，1933年开始的“罗斯福新政”通过一系列的以需求管理为特征的经济政策，有效地应对了美国经济危机。二战后，凯恩斯主义经济政策逐渐成为资本主义国家普遍采用的宏观经济管理手段。

到了20世纪70年代，高失业率与高通货膨胀率并存的“滞涨”现象，使凯恩斯主义广受质疑，以“需求管理”为核心的凯恩斯主义经济政策被认为是造成“滞涨”的主要原因，自由主义经济学派认为国家干预经济抑制了市场经济的活力，是造成“滞涨”的重要原因。由此，以蒙代尔和拉弗等经济学家为代表的供给学派（supply-side economics）的观点重新得到重视，并成为英国撒切尔政府和美国里根政府的经济政策的理论依据。尤其是被冠以“里根经济学”的里根政府的经济政策包括支持市场自由竞争，放松政府对企业的管制等；降低税收和公共开支，主张预算平衡；强调控制货币供应量应对通货膨胀一时间被广为讨论。总体而言，“里根经济学”的政策主张取得了成功。但是，美国的财政赤字在里根政府时代持续恶化，财政赤字问题也成为里根任期内美国经济的常态，并一直延续到20世纪90年代中期。与此同时，收入分配状况也明显走向恶化。

特别需要指出的是，尽管“里根经济学”所依据的供给学派理论和我国当前强调的“供给侧结构性改革”有类似的政策目标，即激发经济活力、促进经济增长。但是，我国的“供给侧结构性改革”与“里根经济学”在政策目标与发展环境等诸多方面存在明显差别。

“里根经济学”的政策目标首要是抑制通货膨胀。美国经济20世纪70年代末出现的“滞涨”问题，在很大程度上与石油供给冲击导致的能源价格上升以及美国军事支出的膨胀有关，导致经济增长停滞和通货膨胀并存的现象。而我国目前的通货膨胀压力很小，但是结构性产能过剩比较严重，由此造成了资源配置的扭曲。此外，尽管我国当前经济增长放缓，但是仍旧保持了7%左右的中高速增长。这与美国在1980年陷入负增长有很大不同。保持一个中高速增长为我国供给侧结构性调整创造了客观条件。

从发展阶段来看，我国当前的经济结构与里根时代的美国经济也有很大的差异。1980年，美国城镇化率为73.74%，服务业增加值达到63.57%，服务业就业比重为65.70%，这些指标都是发达经济体的典型标志。相比之下，我国2014年城镇化率为54.41%，服务业增加值占GDP的比重为48.2%，就业比重为40.6%，收入水平仍旧处于中等收入阶段。

以上两点差别，决定了我国的供给侧结构性改革的政策手段，也必然不能照搬里根在20世纪80年代初实施的经济政策。“里根经济学”的政策手段突出的表现为减税（特别是针对富人阶层的减税）和放松管制，进而解决“滞涨”问题。而我国的供给侧结构性改革的核心是经济结构的调整和经济发展方式的转变，通过提高供给结构的适应性和灵活性，提高全要素生产率。

从这个意义上讲，我国的供给侧结构性改革既有短期任务，也必须具有长期战略；既要做好打持久战的准备，又要组织好重点领域的歼灭战。从短期来看，要抓好以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”为核心的五大战术任务；从长期来看，供给侧结构性改革要以转变经济增长方式为目标，特别是要转变发展理念，落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。

我国推进供给侧结构性改革的意义

第一，供给侧结构性改革是适应和引领经济新常态的必然要求。现阶段，以结构性产能过剩为特征的“供给失灵”是经济新常态的典型特征。“十二五”以来，经济增速显著下降，表面上的原因是“需求不足”，实际上是供给结构与市场需求脱节造成的“供给失灵”。一方面，以钢铁为代表的部分行业，产能严重过剩，资源配置效率低下；另一方面，居民的有效需求受供给侧制约不能得到满足，国内消费和国内生产之间的脱节现象日益明显。如果不能有效解决“供给失灵”的问题，单纯的“扩大内需”政策必然会加剧长期的结构性调整难度。

事实上，“十二五”时期供给侧的结构性变化表现比较突出，第三产业占GDP的比重从2010年的44.2%上升到2015年前三季度的51.6%，这也为经济新常态下供给侧结构性改革创造了有利条件，而如何做好供给侧结构性改革，也就成了主动适应经济新常态。积极引领经济新常态的必然要求与重要手段。

第二，供给侧结构性改革是助力需求端结构调整的必然要求。供给侧结构性改革的目标是化解过剩产能，提升有效供给能力，这都是相对于需求端而言的。因此，供给侧结构性改革不能脱离对需求端的认识，既不能忽视需求侧的现实需求，还要满足需求端的变化，更要通过创新引领主动调整供给端达到引领需求端的目标，形成“供需平衡”的理想状态。

总体来看，“十二五”时期，需求端的结构性变化远不及供给侧的变化。其中，资本形成总额占GDP的比重从2010年的47.2%仅仅微弱地下降到2014年的46.1%；居民消费需求占GDP的比重有所提高，从2010年的35.9%上升到2014年的37.7%；货物和服务净出口对经济增长的总体拉动作用非常有限。如果供给侧的改革不彻底，必然降低需求侧的结构性变化。当前突出存在的企业成本过高、库存过多的状况，正是“供需不平衡”造成的。如果不能有效清除，不仅会成为经济增长的制约因素，也必然影响就业增长和居民收入提高，进而影响居民消费对经济增长的贡献，制约了长期的需求端的结构性转型。

第三，供给侧结构性改革顺应了我国推进城镇化发展的客观要求。2014年，我国的城镇化率已达到54.77%，预计到2030年达到70%左右，这是我国经济结构性变化的根本推动力，也必将从供给侧和需求侧两个方面影响中国未来的经济增长。从供给侧来讲，城镇化的过程就是劳动供给结构发生转变的过程，伴随着劳动力在不同产业部门之间的重新配置；从需求端来看，快速的城镇化发展不仅在客观上产生规模巨大的投资需求，同时也因为城镇人口规模的持续扩大而推动居民消费对经济增长的拉动作用。

在城镇化的推动下，我国经济结构变化将突出地体现为两个方面的长期变化：从需求端来看，居民消费占GDP的比重将不断上升，有望在2030年达到60%左右的水平（2014年为37.7%），形成以消费为主要驱动力的增长模式；从供给侧来看，第三产业比重继续上升，预计在2030年达到65%-70%的水平，基本形成以服务业为主体的经济形态。如何在推进城镇化发展的过程中，形成以产业发展促人口转移。以需求提升促产业发展的良性互动，这不仅是一个人口学的问题，同时也将成为我国供给侧结构性改革的重中之重。

第四，大力推行供给侧结构性改革是转变经济增长方式的必然要求。从经济增长核算来讲，经济增长是资本积累（受储蓄率水平影响）、劳动力投入（包括劳动力的数量和质量）及全要素生产率增长共同作用的结果。从资本积累来看，我国从2007年以来长期维持了近50%的储蓄率，是世界上储蓄率最高的国家之一。可以预期，随着未来经济结构调整和人口老龄化趋势，储蓄率将会下降。然而，中国的总体储蓄率到2030年以前维持在35%以上仍旧是大概率事件，从国际比较来看，仍旧是高储蓄率水平。因此，中国的资本形成占GDP的比重仍旧可以维持在较高的水平。从这个意义上讲，投资仍旧是未来中国经济增长的重要推动力。持续的高投资率必然提高资本产出比率（资本存量/GDP）。根据我们的估算，目前我国的资本产出比率从2000年的2.0上升到2013年的3.8左右，反映了中国经济在这一时期发展过程中出现的走向资本密集的特征。此外，该比率也反映了资本的效率，比率值越高，反映了资本的效率越低。因此，如何把高储蓄率转化为高增长率，关键在于投资的效率。尽管投资在短期内看属于需求端，但是它对经济增长的长期影响属于供给侧，决定了一个国家经济增长的可持续性。从这个意义上讲，资本市场的效率决定了储蓄是否能够转化为有效投资，进而促进有效供给。

从劳动力投入来看，人口老龄化也必将导致劳动力数量增长率的下降，甚至为负。从2010年起，中国进入人口红利下降期，“人口红利”已经消失。但是，从劳动力质量来看，我国的教育发展大大提高了劳动力的质量。2010-2014年期间，大专以上文化程度人口占总人口的比例从8.75%提高至11.01%，提高了2.26个百分点，高中（含中专）文化程度人口占总人口比重从13.72%提高至16.35%，提高了2.63个百分点，均明显超过了劳动年龄人口比例下降的幅度，显示了我国的劳动力市场正进入了“教育红利期”，“教育红利”大大抵消了“人口红利”下降的影响。然而，“教育红利”转化为“人力资本红利”是有条件的，这在很大程度上取决于提高新增资本的配置效率以及能否实现创新驱动型的增长模式，否则也将导致“教育红利”的浪费。此外，劳动就业从第一产业向第二产业和第三产业的部门转移也会带来劳动生产率的提升。

因此，从储蓄率水平和劳动力数量在未来的变动趋势来看，单纯的依靠资本投入规模和劳动力数量增加的增长模式无法维持目前的中高速增长态势，而在未来要维持中高速经济增长速度，必须立足于全要素生产率提高对经济增长的贡献率。一方面，它取决于要素的配置效率的提高，充分发挥“教育红利”的潜在优势，提升资本投入的效率；另一方面取决于技术进步和创新水平的不断提升，这两方面均属于供给侧范畴。从这个意义上讲，供给侧改革的核心是提高资本市场的效率，为释放“教育红利”和劳动力配置效率提供有利条件，进而提升全要素生产率对经济增长的贡献率，维持经济增长保持中高速的增长水平。

如何推进供给侧结构性改革

首先，要做好“加减乘除”四则运算

1.核心目标是做“加法”。供给侧结构性改革，其核心目标就是转变以往以投资需求为核心的经济增长方式。所谓“加法”，即优化供给结构、提高有效供给能力，同时增加有效投资，积极探索各种类型的PPP（Public-Private-Partnership）模式，做好重大基础设施的高效投资，加快提高户籍人口城镇化率，扩大消费需求。做到更为动态的“供需平衡”。

2.首要目标是做“减法”。结构性产能过剩是我国经济的新常态，如何解决好产能的结构性过剩问题，就成为首要目标。所谓“减法”，即通过资源合理配置，积极解决产能结构性过剩，淘汰落后产能；帮助企业降低成本，进一步减少阻碍经济主体活力的制度性因素以及政府对企业的不合理干预，发挥企业微观主体的能动性。以“减”促“加”，以淘汰落后产能，促进有效供给。

3.创新目标是做“乘法”。供给侧结构性改革，离不开创新的重要作用。长期来看，要构筑创新驱动增长模式。所谓“乘法”，即通过发挥创新对拉动发展的乘数效应。创造创业、创新、创智的良好环境，实施“互联网+”行动计划，发展物联网技术和应用，提高教育支出密度、研发支出密度、人力资本投资密度、环保投资密度、经济地理密度、基础设施密度等。此外，通过对外开放增强全球配置资源能力，深度融入全球产业链、价值链、物流链，放大乘数效应。构筑以创新为核心的新的经济发展模式，做到经济总量与经济质量的双重增长。

4.保底目标是做“除法”。供给侧结构性改革，要以提高经济发展质量为指导思想，这就需要避免各类发展风险。所谓“除法”，即通过以“十三五”规划为核心的宏观调控体系，有计划、多维度地避免金融风险、生态风险、环境风险、能源风险、资源风险等一系列发展过程中的风险。一方面避免走上资本主义经济危机的“老路”；另一方面避免走上资本主义“黑色”发展的“旧路”。

其次，实施“五大政策支柱”

1.稳定的宏观政策，为结构性改革营造稳定的货币金融环境。进一步实施减税政策，减少企业负担，构建新的地方财税体系，适当扩大地方财税来源。进一步推进稳健货币政策的同时，加入更多灵活性。一方面适应人民币加入SDR之后新的国际货币体系；另一方面有效面对美元升值带来的汇率挑战，完善汇率形成机制，为结构性改革构建良好的货币金融环境。

2.精准的产业政策，准确定位结构性改革方向。从供给侧出发，精确的产业政策进一步优化供给结构。推动农业现代化，加强以现代农业为核心的新农村建设；进一步推行以技术进步与创新为主的高端制造业的发展，发挥我国资本积累与人才积累的双重优势，淘汰落后产能，完善产业结构，加快制造强国建设；推动服务业，特别是以金融服务业与制造服务业为代表的高端服务业发展，做到与工业体系的有机融合。

3.灵活的微观政策，完善市场环境、激发企业活力和消费者潜力。进一步深化改革，消除阻碍经济发展的制度性因素，发挥市场的主导作用，为市场主体营造更为宽松的经营环境与投资环境，提高市场与企业的信心。对于国有企业，进一步加快体制改革，提高国有企业资源配置效率，发挥主导作用；对于民营经济来说，进一步消除制度性壁垒，发挥民营经济在技术与资金方面的优势，创造有效供给，提高供给质量，扩大消费需求。

4.落实改革政策，加大力度推动改革落地。在做好全国统筹的基础上，充分调动地方积极性，在不同的地区出台适宜本地区发展的政策，充分考虑地方差异性。重点要强调政策的实施效果，在改革中不断做出调整，敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，从政策层面与落实层面不断完善供给侧结构性改革。引入第三方评价监督机制，以更为科学的方法评价改革实施情况。

5.服务质量托底社会政策，守住民生底线。提高供给质量，一方面，继续提高人力资本水平，这就要求提高各级各类教育素质；另一方面，扩大消费需求，这就需要提高包括减贫制度在内的社会保障机制。总体而言，必须要做好社会政策的托底工作，保障居民基本公共服务，从民生建设出发，进一步发挥供给侧结构性改革的效果。

【胡鞍钢系清华大学公共管理学院教授、清华大学国情研究院院长，周绍杰系清华大学公共管理学院、清华大学国情研究院副教授，任皓系清华大学公共管理学院博士研究生；摘自《清华大学学报》（哲学社会科学版）2016年第2期】