公安管理学视角下社会管理创新

摘 要 公安社会管理创新是社会管理创新的一个重要组成部分，改革开放以来取得了巨大成绩，但是原有管理制度不适应社会发展的方面也逐渐显现。新公共管理理论对于解决我国目前公安社会管理出现的不足有着理论和实践的可行性。根据新公共管理理论现阶段应该从完善更新管理理念，转变管理思路；拓展管理主体，实现单一管理向多元合作管理转型；转变管理和控制方式；丰富管理方式，积极应对多元化社会等四个方面入手改进目前公安社会管理创新面临的不足。

关键词 公安机关 新公共管理理论 公安社会管理

作者简介：陈睿，湖南省株洲市公安局，初级、助理工程师。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.397

所谓公安管理是指通过对公安机关的管理以促使其适当的履行职责和行使权力，从而保证基本职能的实现，公安管理是国家公共行政管理体系密不可分的组成部分。公安管理学研究的是运用现代社会管理理论，结合社会的实际，提升公安管理水平，进而实现保障国家安全稳定，维护社会和谐有序的职能。党的十八大报告明确要求：“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理”。社会管理创新要从维护好保障好人民群众的根本利益出发，以做好服务人民群众为中心，不断改善人民群众的生活质量。从这个意义上讲，创新社会服务方式，提高社会服务水平是社会管理创新的关键所在。公安机关是国家机关的重要组成部分，是法律法规得以落地生根的重要力量，具有司法和执法的双重职能，肩负着管理社会的重要职责。在全社会进行社会管理创新过程中，公安机关要积极行动起来，既要加强理论学习，也要敢于创新勇于实践，走在前面争当先锋，积累经验。在党的十八届四中全会上，习近平总书记对公安机关在社会管理中作用做出重要指示，要求“公安机关要主动响应，积极作为，以新的贡献和自身管理水平的提升推动社会管理工作的不断良性发展。”

一、公安机关进行社会管理创新现状

随着改革开放的不断深入，原有的社会管理制度渐渐显示不适应的地方，对其进行创新以适应社会主义市场经济体制具有现实意义。公安机关积极探讨运用更好的方式进行社会管理，取得了巨大的进步，但中国社会目前仍处于转型期，经济处于快速发展过程中，社会结构也处于深刻变动中，思想观念发生着快速更新，各种矛盾仍然存在甚至比较突出，新情况新问题不断出现，这些都给公安机关在进行社会管理时带来巨大挑战。尽管公安机关积极应对，进行了及时有效的工作，但仍存在诸多不足，主要有以下四个方面问题：

（一）管理理念仍较为陈旧，不能适应经济社会发展

公安机关在进行社会管理时仍未能完全跳出计划经济时代的思维方式，管理方式粗放单一，多以管理者的身份出现在具体事务中，缺乏服务意识，模糊了本身作为公共服务提供者的身份；习惯性以管为主，通过行政命令管理，“要求限制多，支持援助少，管‘死的办法多、管‘活的办法少”， 存在控制管理的倾向，试图通过对民众和事件的强力控制达到管理的目的，这些一方面不能适应多元化的市场经济发展要求，严重制约了经济社会的发展进步，另一方面与现代社会的民主法治相悖，极容易导致滥用职权的出现。

（二）管理体制有待完善，存在责任不明确的情况

公安机关系统内不同警种之间既存在职能交叉，也存在责任空白地带。尤其是在关键案件中，对于关键人员，关键场所的控制，在制度设计上国保、治安、经济犯罪侦查警察等警种各有职责范围，各有侧重点，但是在基层办案过程，往往出现责任不清，要么都管要么都不管的情形，这些都导致最终管理效果十分不理想。

（三）管理模式较为僵化，基础十分薄弱

公安机关现阶段社会管理模式仍然以直接微观为主，管理的范围几乎涵盖社会的方方面面，内容繁杂，而目前警力仍然缺乏，管理水平有限，这些都导致公安管理的难度极大，这中管理模式一方面让民众感觉公安无处不在无处不管，极大影响了公众的正常生活；另一方面公安机关工作人员工作量极大，超负荷运转的情况屡见不鲜，这些都导致了公安管理效果大打折扣，该管的没有管好，不该管的又频频出手。在具体案件中，基本以“事后处理、案后补救、坐等服务” 为主，主动性积极性不够。基层收集的大量基本资料尚未完全的互联互通，利用程度比较低，没有发挥应有的作用。

（四）管理方式较少，缺乏应对多元社会的手段

现有的公安管理体系中，管理方式较少，创新能力不足，没有实现管理方式的多元化现代化，导致在管理中应对能力有限。现有的警务制度相对落后，对于社会的引导掌控能力不够。在社会管理中没有与党委政府建立积极顺畅的沟通协同管理机制，尚未建立党委、政府统一领导，公安机关为主，其他政府机关积极参与的社会管理创新模式，这导致了公安机关在社会管理过程中难以发挥最大的效果，在实际工作中不同部门各自为战的情形并不少见，彼此缺乏积极有效的协调沟通。

二、公安社会管理创新的可能路径

如前文所述，我国经济社会取得了巨大的进步，现有的公安管理存在改进的空间，我们应当积极发现发展新的理论，为现有管理模式升级完善提供理论支撑，从而更好的实现社会管理创新。近三十年在西方发达国家盛行的新公共管理理论，或许可以为我国公安社会管理创新提供借鉴。

（一）新公共管理理论概述

上世纪80年代，由于信息技术快速发展，传统的社会管理体制已经难以适应经济社会发展需求，一些西方国家政府管理出现了严重危机，为了解决彼时的困境，各路仁人志士都提出自己的解决之道，在此背景下新公共管理理论诞生了。需要说明的是，所谓新公共管理理论并不像其他的概念有着明确的指向，其只是松散的概念，简单的说它是试图替代传统公共管理理论的理论集合。新公共管理理论有着大致相同的主张，比如，强调公共服务效率和质量，政府只能的简化等等。笔者在参考相关文献后，总结了新公共管理理论的几个主要观点如下：

1.重新梳理确定政府与社会的关系，打破了以往政府作为高高在上的管理者的形象，将政府与社会二者关系定位成提供产品服务的“企业”和消费产品服务的“顾客”关系，政府是企业，政府办事人员是企业员工，社会民众是支付报酬（缴纳税费）而享受服务的顾客，政府应该根据顾客需求提供产品，而不是单方面根据自己臆想生产产品。建立企业式政府，加强政府与社会民众之间的互动，提供社会民众真正需要的服务。

2.在政府职能定位方面，新公共管理理论明确提出在整个国家大船上，政府工作角色应该是舵手而不是水手，新公共管理理论主张，政府应主要从事公共管理政策的制定。在新公共管理理论中一个好的政府既不是擅于“实干”的政府，也不是擅于“执行”的政府，而是一个能够有效“管理”并且专长于“管理”的政府。

3.在管理模式方面，新公共管理理论认为政府应该利用私人企业的成功管理方法和经验，并采取将管理权限适当下放的方式进行社会管理，同时应根据内容和性质的不同，采用不同管理方式。政府一方面可以充分利用私人企业常用的管理方式，比如进行绩效奖励，推行服务承诺等提升服务质量；另一方面应加大对于社会非盈利组织的培养，增加社会公共产品的数量，从而弥补政府在提供公共服务方面的不足。

4.在管理机制方面，新公共管理理论认为在社会管理过程中应该参照市场经济，充分引入竞争机制。要逐步放开政府对于公共服务供给的垄断，让不同行业和部门都有为社会民众提供公共服务的机会，让国有资本和民营资本在公平的环境中竞争，让民众自己进行选择，实行优胜劣汰，从而保证公共服务的质量。

5.在组织运作方面，新公共管理理论认为政府应该取消事无巨细的行政干预，实行总目标管理，进行绩效考核。如果制定了合理的绩效考核制度并严格执行，就能促进社会管理创新不断进行。

（二）新公共管理理论对于公安社会管理创新的意义

1.公安社会管理创新需要科学理论的指导，理论对于实践具有积极的指导意义。基于公安管理的历史沿革，以某一理论作为指导是公安改革得以进行的前提。现阶段，中国政府敏锐指出要进一步进行完善社会建设，公安机关要进行社会管理创新，探索公安社会管理的新方式方法，这是进行公安管理体制改革的关键举措。但是，目前这种有益探索并没有理论支撑，而新公共管理理论在理论上的成熟和以往实践成功的经验，以及其主张与中国改革的高度契合，这些都证明其可以作为公安管理创新的理论支持。

2.公安社会管理与政府公共管理活动有着共同的特征属性。如前文所述，公安机关是国家机关的重要组成部分，具有管理社会的职责，其管理范围十分广泛，包括户籍管理，国籍管理，边防国境，道路交通，公共安全管理，危险品管理，违法犯罪处理等等很多方面。公安社会管理是政府公共管理的一部分，与一般公共管理存在很多相似性，而新公共管理理论就是为了解决公共管理活动中的问题提出的，因此对于公安社会管理应该具有很好的适应性，是方案的具体化。

3.新公共管理理论在西方公安系统进行了适用并且获得了成功，具有良好的示范效应。以英国为例，上世纪80年代新公共管理理论兴起以后，就运用于英国的警务改革，取得了很好的效果，警务工作效率得到极大提升，工作的质量也取得了稳步提高。其具体做法大致有三个方面：其一，采用市场的方式进行运作。通过招投标，工程外包等等市场的方式，将原本属于警察局的只能转移给私人企业经营，由警察局进行监督管理，发现问题进行整改；其二，进行必要的分权，将一些非警察所必须的职能分离出来，交由非警察机构管理，比如：停车管理交由停车场；其三，增加管理的主体。比如将社区纳入管理主体范围，对社区进行授权，实现警察与社区的互动，共同完成相应的工作，比如基层人口的登记管理。

三、新公共管理引导下创新公安社会管理的具体措施

公安社会管理创新是一项系统的工作，需要长期的坚持；是作为整个国家公共管理创新不可分割的一个重要组成部分，需要党委、政府以及其他社会组织的协作，不是单靠公安机关就可以完成的；如前文所述，现阶段公安社会管理仍存在需要进一步改进空间，笔者试图结合新公共管理理论提出改进对策。

（一）对管理理念进行完善更新，转变思路，由“控制管理”变为“服务管理一体”

这是在公安管理创新的重中之重，如果没有管理理念的更新，实践中也难有新的方式方法出现。只有持续关注经济社会发展变化，不断完善更新管理理念，公安社会管理创新才能取得成效。传统管理理念存在控制管理的倾向，社会民众成为控制管理的对象，由此导致滥用职权，无视法治的情形屡见不鲜。新公共管理理论将政府与社会民众定位成企业和顾客的关系，企业为了让产品服务更好销售出去，必须要考虑顾客的需求，根据顾客的需要提供产品服务。以此为理论依据，根据当前经济社会发展水平和社会民众的素质，公安社会管理应该建立“服务管理一体”的理念。明确公安机关在社会管理中既是管理社会，也是服务社会，二者是相互统一的，“在管理中服务，在服务中实现管理”。公安机关要积极倾听人民群众的呼声，坚持走群众路线，努力满足人民群众发展需求。为了让公安机关尽快树立起“服务管理一体”的理念，应该从两个方面入手：首先，组织公安机关进行新的理念学习，特别是要抓住领导干部的“关键少数”，充分利用日常训练，警衔晋升等等方式，引导公安机关工作人员树立服务意识，完善法治观念，提升法律素养，严格依法履职，法律面前人人平等，坚持执法为民，实现服务和管理的统一，打击犯罪和保护人权的统一。其次，进一步完善对公安社会管理工作的监督制约机制。积极推行警务公开，让权力在阳光下运转，阳光是最好的防腐剂，自觉接受社会公众对警务的监督；进一步规范警务，制定相应的制度将公安社会管理工作放进制度的笼子，实现公安社会管理的制度化、规范化，实现对公安社会管理工作全程无死角监督，一旦发现存在违法或者违反相关规定的行为要及时对所在机关及个人进行必要的处罚，保证公安社会管理活动在规定的方向开展。

（二）拓展管理主体，实现单一管理向多元合作管理转型

当前以及今后相当长一段时间公安社会管理创新的一个关键点在于实现管理主体的多元化，要摒弃以往仅靠公安一家的模式。传统公安社会管理主体只是以公安机关为唯一的主体，并且通过行政或者法律的方式进行管理，以强力来实现控制，以控制来实现稳定，这样就将自身与社会民众对立起来，这种情况下警民关系很难实现和谐相处，长此以往也无助于社会的有序稳定。新公共管理理论强调竞争机制在社会管理中的重要性，让不同部门不同行业都有机会成为提供社会服务的主体，主张政府可以通过分权或者权力下放的方式进行管理。我们在进行公安社会管理创新时可以考虑应用，应该创造更多的机会，打造更多的平台，让更多的社会组织都能平等的参与到公安社会管理之中。逐渐实现公安社会管理主体由公安机关为唯一主体向由公安、其他政府部门、企业以及社会组织等多元主体合作的模式转变。具体来说可以从以下三个方面着手准备。

1.将部分业务进行转移。除了保留公安机关必要的业务以外，其他业务都可以进行转移。例如，在安保方面，对于大部分营业性体育比赛、演唱会、展览会、博览会等活动的安保工作公安机关应逐步退出，交由主办方通过市场的方式寻找专业保安公司，公安机关负责监督，对于人数较少的公益性活动安保也可以交由专业保安公司经营。

2.实现外包，可以将部分业务进行外包，交由市场主体负责。例如，在车辆管理方面，公安机关制定相应的标准和规则，具体检测交由市场主体进行，公安机关只要对市场主体进行监督管理，保证市场主体按照规定的标准和规则进行了车辆安全检测即可。

3.将部分权力下放到基层，要简政放权，将事务决定权授权给基层组织。比如，可以通过授权的方式扩大基层治安保卫委员会的管理范围，公安机关对其进行必要的指导监督，保证其在合法合规的范围内开展工作。

（三）转变管理和控制方式，“由直接微观式管理转变为直接间接相结合，宏观微观相统一式管理管控模式创新” ，实现管理模式的灵活多样

传统社会管理涵盖社会的方方面面，管理内容繁杂，管理难度极大。公安社会管理创新应该着力改变这种被动的管理模式，让公安机关从繁杂的事务性工作中解脱出来，集中优势抓重点，在关键领域工作要直接微观且细致，在其他可以由其他主体管理的领域，公安机关要进行间接宏观的管理，发挥指导监督的作用。维护社会安全稳定是公安社会管理的一个重要目标，为了实现这一目标，需要努力建设多元化的社会治安防控体系，要在共产党的统一领导下，以公安机关为主，国家其他机关和社会组织大力配合，整合一切有效的防控资源实现对警力资源的合理安排，形成统一指挥，信息共享的公安社会管理系统。具体可以从以下两个方面入手：

1.建设一体化管理体系。要根据经济社会发展的实际情况，厘清不同警种的职责定位，丰富社会管理主体，调动一切可能的力量进行管理创新，从而形成整个社会一体化的管理体系。

2.打造开放式的管理平台。如前文所述，在公安社会管理中公安机关是主要力量，但是不能忽视其他主体的力量，不能固步自封，我们要以开放的心态，欢迎其他不同主体加入管理，真正实现市场化、专业化。

（四）丰富管理方式，积极应对多元化社会

要实现管理方式的多样化，在控制机制上，传统的管理模式往往关注执行过程而忽视了最终结果，现在我们既要关注执行过程是否合法规范也要关注结果是否合理公平。特别要注重实现绩效考核目标的管理，先确定具体的目标，在根据考核指标对最终完成情况进行评估，考核指标既包括对实现目标的方式方法的考核，也包括对结果的考核。公安社会管理创新非常重要的目的是实现管理工作的效率和效益，从这个意义上我们可以说，不讲效率和效益的公安改革对于社会而言是没有实际意义的。判断一个国家公安社会管理是否合理，一个很重要的指标就是看公安工作效率和效益是否最大化。随着效益意识的落地生根，公安管理工作自然就会更讲究效率，更注重科学性。公安社会管理创新其本质就是提升社会的整体利益。因此，有必要针对公安社会管理工作的实际情况，经过科学严谨的论证基础上构建一个完整考核机制，在根据考核结果进行必要奖惩，有好的反馈的积极保持，存在缺陷的要积极改进完善，进而让公安社会管理创新在科学规范的道路上前进。

注释：

陈素华.新公共管理视角下公安社会管理创新.经营管理者.2015，3（中）.283.

曹通.公安管理学视角下社会管理创新初探.商情.2013（27）.211.

参考文献：

[1]张航、张志华.新公共服务视野下公安机关社会管理创新的价值取向.湖北警官学院学报.2014（12）.

[2]董昕.浅谈社会管理创新视角下公安群众工作的三重转变.公安研究.2013（1）.