统筹层次的发展路径

■文／陈仰东

统筹层次的发展路径

■文／陈仰东

陈仰东

曾任大连市社会保险经办机构负责人、大连市社会保险学会会长，现任大连理工大学兼职教授、东北财经大学客座教授、人社部社会保障研究所客座研究员、清华大学公共管理学院特聘资深研究员。

社会保险统筹层次是长谈不衰的话题。从筹资机制到保障水平，从规范化管理到信息化建设，所有关涉制度公平、管理效率的问题几乎都与统筹层次密不可分。因此，建设更加公平更可持续的社会保障制度，不能不研究统筹层次。

一说统筹层次，第一反应是需要提高。但提高的方向和终点在哪里？认识并不一致。表现在两个方面，一是对养老保险省级统筹，不仅学界颇有微词，业界似乎也并不满意；二是社会保险法倡导的“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”的目标，至今没有明确的时间表和清晰的路线图，即将实行的基础养老金全国统筹和社会保险法的要求也并不完全一致。

笔者认为，我国社会保险统筹层次需要提高，更需要明确方向与目标，在适合国情的统筹层次上稳定下来并达到规范化管理。提高、稳定和规范显示统筹层次发展路径的不同阶段。

提高统筹层次，不仅合乎增强制度共济性、公平性的要求，也是尽快革除地区分割弊端的不二法门。与西方国家的统筹目标多在国家层面不同，我国社会保险法并没有把全国统筹作为导向性目标，而是谨慎地实行分类分层策略。这不仅因为递次推进改革的不同项目有时间差，制度成熟度不同，且省级人口规模大，更主要因为我国经济社会发展极不平衡，各险种不同，以及社保治理能力还不适应。职工基础养老金全国统筹虽然已列入日程，但也只是部分全国统筹，不是全部全国统筹。也就是说，社会保险法提出的职工基本养老保险基金全国统筹，其实现形式需要在实践中探索。至于医疗保险等其他项目，统筹提高到什么层次以及实现形式同样需要研究。换言之，全国统筹、省级统筹的目标含义不清楚，其发展路径也不会清晰。弄清统筹层次的含义，对全国统筹、省级统筹有统一认识和基本要求，这就是规范。当然，如果没有稳定，提高和规范也毫无价值可言。

稳定的统筹层次是检验制度成熟定型的必要条件。一个健全的社会保障体系不仅制度要成熟定型，管理体制、运行机制也应该稳定有绩效。从大数法则考量，覆盖范围不同，风险的程度、种类、分布不同，制度成本也不同。只有稳定，才能总结经验摸索规律，完善制度考验机制。统筹是划分政府责任，只有稳定，才能建立政府责任机制和问责机制，今天婆婆当家明天媳妇作主，出了问题难查责任。社会保障是百年大计，数据的归集和数据库的建立不可蹴而就，只有稳定，才能潜心谋发展，夯实基础，提升管理手段和能力。百年老店和街边小摊哪个更有信誉？显然，只有稳定，才能让民众有安全感，稳定就是品质和品牌。

规范就是统筹运行要有一套规则和标准。没有规则与标准，管理没有目标，评估没有依据，绩效无法考核。以职工养老保险为例，包括制度政策、费率、计发办法、业务流程、信息系统、基金管理等，核心是基金。因此可以根据基金管理体制和基金调剂程度进行分类。比如职工养老保险省级统筹，“六统一”即基金收支一体化管理的属完全省级统筹，这需要统一体制来支撑。制度基本统一但基金收支分责管理的属不完全省级统筹，这与分责体制相适应。实际情况是，各地多采取改增量、逐步消化存量的策略，增量部分收支一体化的并不多，多数是制度基本统一、基金收支分级负责加上适度调剂的不完全省级统筹。两种形态，各有利弊，应该分别规范。■