PPP通关

PPP通关

从顶层设计到基层实践，PPP落地难出现积极信号。

为全球最大的PPP（政府与社会资本合作）市场，PPP的中国盛宴正全面开启。

财政部PPP中心近日发布的《全国PPP综合信息平台项目库第四期季报》显示，截至2016年9月末，全部入库项目10471个，总投资额12.46万亿元，其中已进入执行阶段项目946个，总投资额1.56万亿元，落地率达58.2%，均较6月末有大幅增加。

今年以来，为应对经济增速下行压力，作为撬动民间投资的利器，PPP被寄予厚望，推进速度明显加快，尤其在下半年，PPP在政策层面利好频出，显示了中央加大PPP推广的决心，落地等问题的解决思路日渐明朗。

在顶层设计方面，立法工作有了突破性进展，由财政部主导的PPP立法和国家发改委力推的特许经营法工作，在国务院统一协调下，交由国务院法制办牵头负责。

9月底和10月底，财政部和国家发改委分别印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》和《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》，分别对公共服务领域和基础设施领域PPP项目的操作流程进行规范。而在基层实践方面，试点创新也进一步扩大了可推广可复制的PPP模式。10月13日，财政部联合教育部等部门公布了第三批PPP示范项目，南京溧水产业新城等516个项目入选，计划总投资额达11708亿元。与前两批相比，第三批的示范项目无论是在项目数量还是计划投资额上都有大幅增长。国家发改委也于近期下达2016年PPP项目前期工作专项补助5亿元，用于支持重点区域或行业的PPP项目规划编制等。

PPP推广加速度的背景下，如何引导、帮助民营企业更好地参与PPP项目，成为当前要解决的重要问题。能否点燃民间资本的热情，决定着这场PPP闯关的成败。

叫好还要叫座

“58.2%”。10月28日，财政部PPP中心发布的《全国PPP综合信息平台项目库第四期季报》，公布了这个最新的落地率数字。

接受《财经国家周刊》记者采访的多位PPP专家认为，这是一个很不错的成绩。不过，仍有专家谨慎地表示，数字背后喜中有忧。

该期季报显示，截至2016年9月末，财政部两批示范项目232个，总投资额7866.3亿元，其中执行阶段项目128个，总投资额3456亿元，落地率达58.2%。与6月末相比，第一批示范项目落地率没有变化，第二批示范项目落地呈加速趋势。

按照财政部于2014年发布的PPP操作指南，PPP操作程序分为5个阶段：识别、准备、采购、执行和移交。在2016年7月公布的第三期季报中，规范了项目落地率口径，将落地率定义为执行和移交两个阶段项目数之和，与准备、采购、执行、移交4个阶段项目数总和的比值。这种算法将识别阶段的项目，从分母中排除出去了，但实际上相当多的项目仍处于“识别”阶段。这就意味着，落地率可能有因此“被提高”的情况。

此前，根据财政部PPP中心数据，截至2016年4月13日，纳入全国PPP综合信息平台的PPP项目的落地率约为21.7%。在一些研究机构看来，这个较低比例仍有水分。民生证券副总裁管清友就分析，如果将大部分处于识别阶段的项目纳入计算基数，执行阶段的项目数与入库项目总量相比，实际的签约率仅为4.8%。

今年3月底，财政部PPP综合信息平台公开发布的一份“热点问题问答”中就曾提到，因地方政府规划调整、项目的物有所值评价或财政承受能力论证未获通过、项目对社会资本吸引力不够等原因，占已入库总数78%的识别阶段项目中，会有一些项目未来有可能不再采用PPP模式甚至不再实施，从而退出项目库。

中国财政科学研究院院长刘尚希表示，尽管目前财政部、发改委等都在力挺PPP，各地政府也都积极推动，但PPP项目的实际落地情况还不乐观，出现了“叫好不叫座”的现象。

中国华融资产管理股份有限公司董事长赖小民在接受媒体采访时表示，当前PPP项目存在管理难和落地难的问题，与政府部门推动力度不均，项目管理错位、参与主体热度不均，社会资本参与程度不高、项目分布不均，PPP项目的区域和领域分布失衡、缺乏系统配套支撑，造成长短期目标冲突等有关。

“刚过去的这半年时间，落地率改善是很有限的，但改善的趋势还是能看得到的。”有专家对《财经国家周刊》记者说。

靠什么点燃民间投资

一个得到广泛认同的观点是：民间投资跟不上导致PPP项目落地难，而落地难又反过来打击民间投资。

全国工商联经济部部长谭林表示，今年上半年，国务院和有关部门采取了一系列措施，加大了对已出台政策措施落地、落细、落实的推进力度，在这些重大举措的激励下，民间投资出现了一些积极的信号。

财政部PPP中心第三期季报显示，105个落地示范项目中，82个已录入签约社会资本信息，签约社会资本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、国企（国有独资和控股企业，含海外上市国企）65家，民企占比36%，前三类非国企合计占比45%。

虽然民企占比有了明显提升，但依然处于劣势，项目投资额更是偏少。54个单家社会资本参与项目中，民企参与项目17个，占比32%，对应的项目投资额为224.5亿元，占比仅12%。

“民营企业是否有意愿参与PPP投资，是否能深度参与其中，是衡量PPP项目成功与否的重要标志。”清华大学PPP研究中心共同主任杨斌公开表示。

按照刘尚希的说法，民企进入PPP项目信心不足的原因可以归结为四点：一是PPP项目从立项签约到投资取得回报，存在一定的滞后期，相较于高企的融资成本，投资收益吸引力不够；二是不少地方政府把收益高的项目自己留着做，好项目民企不容易进入；三是政府与社会资本的风险分担机制不完善；四是企业担心PPP项目执行会受到换届影响。

而在财政部条法司副司长赖永添看来，民资参与少、项目落地难的一个重要原因，与PPP相关法律基础较为薄弱有关。面对“特许经营法”与“PPP法”的交叉，不少民企为避免在两部门间左右为难，望而却步。

“PPP的社会资本往往变成了国有资本，国有资本往往变成了央企。重大的基础设施项目都是中央企业在做，这就对社会资本、对地方企业产生了一种挤出效应。”财政部相关人士表示。

项目“打假”

还有一个值得警惕的现象是，随着PPP受到追捧，“伪PPP”项目的数量也开始增加。

2016年6月，中国财政科学研究院发布的《以共治理念推进PPP立法》中提到，由于PPP相关法律缺位、适用性不足和冲突，PPP项目实践中已陆续出现变相融资等问题。

一位东部地级市财政部门人士对记者谈到，2015年他们曾接到一个PPP项目的申报，是园林局发起的一个绿地景观PPP项目，属于改善城市环境的纯公益性项目。

项目的申报逻辑是：政府资金不够，于是寻找社会资本合作。社会资本在绿地景观的建设期间先行垫资。市政府计划未来对绿地景观周边做一些商业开发，而这片景观的建设方也将在未来的土地招拍挂中获得优先权。

“这就是过去BT模式的变形，现在用PPP术语做一些包装，就转为了PPP项目。实际上就是给地方政府做融资。”上述人士说。BT模式曾在前几年土地财政年代盛行，但当土地财政难以为继的情况下，一来会加剧地方债务，二来可能会导致这些公益性项目烂尾或建成后缺乏维护。

也正基于此，无论是财政部还是国家发改委，对于PPP都多次强调其合作的长期性，而非只是做笔融资的“一锤子买卖”。

“PPP项目是政府和社会资本的婚姻。融资问题只解决一个环节的问题，后续的运营、维护，还有十几年、几十年公共产品的提供，都被抛至脑后了。这是很突出的问题。”赖永添说。

变相融资工具

民间资本参与程度低，PPP项目转变为地方融资工具，加剧了地方财政风险的累积。

湖北某地级市财政局一位人士对记者表示，民营企业无法得到优质的PPP项目，同时造成资源的最优化配置无法达成，风险依然集中于公共部门，国家和地方政府的债务压力仍居高不下，致使系统性的财政风险加剧。

在融资模式方面，社会资本以股权参与的模式和政府方一同共建项目，是双方“婚姻”一说指向的核心。

然而从全国范围来看，较为成熟的依市场化方式运作的BOT项目仅在污水处理、地铁等少数几个领域有所涉及。现实中，大量PPP项目以明股实债的模式进行融资。

目前，银行、保险、信托、基金等金融机构依然需要承担大多数的PPP融资份额。“这些金融机构基本还是走短平快的操作思路，明股实债比较普遍，有的地方政府为了先拿到融资，也同意这一模式。”上述人士说。

以银行为例，目前商业银行参与PPP的方式主要有两类：一是给项目提供信贷融资支持；二是地方政府成立PPP产业投资基金，银行通过投资基金的渠道入股。

由于投资基金可以投入表外资金例如理财资金，撬动的杠杆也不像贷款那样受到较多监管，并且投资基金一般有政府启动资金做“安全垫”，所以银行对这一模式都青睐有加。

“但实际上政府给银行的是固定回报，一段时间后银行也会分批把前期资金拿回来。名义上是股权投资，其实还是政府负债。”上述人士表示。

没有社会资本以股权参与的模式和政府共建项目，自然也就没有切实的风险共担。在这一模式下，PPP项目启动得越多，对金融机构的资金吸收量也就越大，系统性风险发生的可能性也越大。

谁是主导

“一方面是两套政策全面交叉，大量政策重复冲突，另一方面是政策针对性不强，效力有限，对于PPP发展的很多实际问题，比如打掉民间资本投资的玻璃门、弹簧门、旋转门等无能为力。”财政部相关人士表示。

两套政策，是指财政部和发改委针对PPP不同的政策体系。

据《财经国家周刊》记者了解，2013年底，财政部在全国财政工作会议上专门召开PPP专题会议。而早在2013年10月，全国人大已将特许经营法列入立法计划，并由国家发改委牵头起草。

从那时起，两个部门两条线就已初现端倪。过去三年来，发改委和财政部两个部门都从各自职能出发，一个主攻“特许经营法”，一个推进“PPP法”，打造出了目前的两套体系。部门之间的立足点各有差异，却对规范PPP发展有利，但与此同时，大到理念原则、小到操作细节的差异，又可能让地方与企业难以把握。

“PPP重点在于政府和社会资本的合作，要把它可持续顺利地做好，需要一套规范的法律制度。”山东省财政厅金融与国际合作处处长李学春对《财经国家周刊》记者表示。

据知情人士介绍，今年7月，发改委和财政部分别向国务院提出“特许经营立法”和“PPP立法”意见，“其中有不少内容重复交叉，还有一些意见相左”。为此，国务院明确由国务院法制办牵头，为推广PPP模式提供根本的法律保障。自此，争论了数年的PPP立法工作由财政部和发改委两部门移交给法制办主导。

“这是今年的一档件，原则上年内必须完成，除特殊情况外，基本都要出台。”10月中旬，一位国务院法制办人士对《财经国家周刊》记者表示。

新阶段

在顶层设计归并“两条线”的同时，在基层实践中寻求PPP样本，快速进行有效的项目复制，以此形成规模优势，也被提上日程。

财政部日前公布第三批PPP示范项目，引发社会普遍关注。根据公告，南京溧水产业新城等516个项目上入选，计划总投资额达11708亿元。与前两批相比，第三批的示范项目无论是在项目数量还是计划投资额上都有大幅增长。

财政部PPP中心副主任莫小龙表示，此次财政部联合二十个部委发布的第三批示范项目，旨在推出一批可复制、可推广的示范案例，助推更多PPP项目落地。相比于前两批，第三批示范项目存在多方面的特殊之处：

一是组织方式新颖，此次示范项目的申报、评审和发布都由财政部联合二十个部委共同实施；二是评审的规范性高；三是项目数量多、覆盖领域广，共计516个项目，覆盖19个领域；四是示范导向性强，重视行业引领、区域带动和创新示范效应。

财政部相关人士表示，在基础设施及公共服务领域推广运用PPP模式，是中央交办的一项重大改革任务。“这三批的项目数量和投资总额呈明显递增趋势，除示范意义外，这些项目还将发挥稳增长和规范PPP市场的作用，也标志着我国PPP的发展进入新阶段。”