流动人口参选人大代表的尴尬

李伯钧

1983年3月全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》规定：“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。”“选民实际上已经迁出外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”随着我国流动人口中选民（以下通称为流动人口）数量的不断增加和相关情况的变化，这条沿用至今的规定及其做法在实践中越来越显得尴尬。

尴尬之一：流动人口回户籍所在地参加选举，但现实的各种因素使其越来越不现实。在最近两次中央转发的中共全国人大常委会党组关于做好全国县乡两级人大换届选举工作的意见中，都明确流动人口原则上在户籍所在地参加选举。2016年的文件规定，流动人口在户籍所在地参加选举的，经选举委员会同意，可以通过信函、传真或者其他方式委托其他选民代为投票。现实中流动人口直接回户籍所在地投票的是少数，委托别人在户籍所在地代为投票的普遍，一些地方甚至超过三分之二，而且书面委托的甚少，其中不乏违规行为。据吉林省某市辖区人大常委会负责代表选举的同志讲，该区在上次选举时，流动人口选民数是5万多人，直接回来参选的只有200人左右，委托投票的则有2万人之多。这也在实际上造成留守农村的选民有了比城市居民更多的选举权，影响了城乡选举的人口平等。出于参选热情、成本和利益等多重因素考虑，流动人口中的多数不会因为一张选票而回户籍所在地参加选举。特别是已经在外地有居住证的流动人口，更多的是关注现居住地的经济与社会发展状况，户籍所在地的选举对其而言已经越来越遥远。从另一个角度来说，流动人口在户籍所在地参选，也不便于对自己选出的人大代表的联系和监督。现实中不少流动人口放弃了选举。

尴尬之二：流动人口在现居住地参加选举，但代表名额的确定和分配以及选举经费等保障没考虑在内。最近两次的相关中央文件，都规定适当放宽流动人口在现居住地参选的条件，支持流动人口在现居住地参加选举。但根据法律规定，我国现行的人大代表名额，是按照所在行政区域户籍人口的数量进行确定和分配的。流进的人口一般并没有计算在代表名额确定和分配的人口数量内，如果这些人在其现居住地参加选举实现其被选举权，就会影响代表名额确定和分配的公平性。有的地方在选举时给外来人口留出少量代表名额的做法，一直为人诟病。因为当地人有意见，这是我的名额，凭什么让外地人用；流动人口也有意见，我这么多人就给这几个名额，不是应付我们吗？广东省某市2015年常住人口数是1138万（含户籍354万），2016年9月刚刚结束的这次换届选举，选出的各区代表名额总数为1370个，其中外来人口当选代表的才80个，仅占总数的近6%。根据法律规定，人大代表的选举经费，列入财政预算，由国库开支。选举经费的测算和确定，一般都是根据户籍人口作出的，如果流入人口过多，势必造成有关费用的紧张。而且流入人口过多地参加现居住地选举，必然带来工作量和组织难度的增大，甚至引发一些人担心“瓜分当地经济与政治资源”的忧虑。这也是多数地方不希望流动人口在本地参选的一个重要原因，一些地方针对流动人口流出流入倒挂的现象，明确提出对流动人口在本地参选“不鼓励、不拒绝”。

按照宪法和选举法的规定，我国选民参选人大代表的选举权和被选举权是一致的，这是我国选举法律制度规定的选举普遍性、平等性原则的重要体现。但现行法律规定流动人口在户籍所在地和现居住地都可以参加选举，在现实中越来越凸显出选民选举权和被选举权的分离。从实际情况看，流动人口仍以在户籍所在地参选为主，但在现居住地参选的有增加的趋势。上一次全国县乡两级人大换届选举，我国流动人口达2.21亿多人，其中有选民资格的约1.85亿人。统计数据表明，在现居住地参加县级人大代表选举的选民为711万多人，比上届增加135万多人；参加乡级人大代表选举的选民为311万多人，比上届增加97万多人。

根据这些年的实际情况和有关文件精神，破解流动人口参选人大代表的尴尬，还是要完善法律和相关政策。

一是推动户籍制度改革，以户籍人口数作为代表名额确定和分配的主要依据。最近，贯彻落实中央全面深化改革领导小组《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，全国各地普遍取消了农业与非农业户口性质区分，部分地区放宽落户条件，存在半个多世纪的二元户籍制度正在退出历史舞台。按照2016年初发布的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》的精神，国家正在加快制定实施推动1亿非户籍人口在城市落户方案，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。这将为现在近一半的流动人口选举权利的实现创造根本的条件。

二是完善居住证制度，以现居住地一定时限及其他条件的人口数作为代表名额确定和分配的参考依据。现在流动人口的居留稳定性增强，居住长期化趋势愈加明显，融入城市愿望强烈。一份报告表明，2014年我国流动人口在现居住地居住平均时间超过3年以上的占55%，居住5年及以上的占37%，半数以上流动人口有今后在现居住地长期居留的意愿。2016年开始施行的国务院《居住证暂行条例》，一个重要目的就是推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口，保障居住证持有人在居住地享有的基本公共服务、便利和其他合法权益，促进社会公平正义。这应当包括这部分常住人口能够尽可能多地参选人大代表，保证其参与管理当地经济与社会发展事务的权利。在代表名额确定和分配时，要考虑流动人口中较为稳定的这部分人口的现实情况，实行加权平均。这在外来人口流入量较多的地方，尤其有意义。也要在程序上方便这部分人的参选。根据2016年中央文件的规定，流动人口在现居住地参加选举的，户籍所在地要及时为其开具选民资格证明；现居住地主持选举的机构也可以主动联系流动人口户籍所在地，确认其选民资格。已在现居住地参加过上一届选举的流动人口，经核对选民资格后可以继续在现居住地参加选举。

三是对其他流动人口，则还是动员其回其户籍所在地参加选举。因为流动人口最大的特点是流动，如果流动不稳定，那回其户籍所在地参加选举不仅必要也是现实的。

在国外，选民名册编制方式大体有两种：一种是继续名册制，一次登记长期有效，每次选举根据实际情况作必要增减；另一种是临时名册制，即每次选举都要进行一次新的选民普查和登记。美国宪法规定，众议院席位的分配以各州人口数作基础，以每十年举行一次的人口普查为依据，议员选举实行的是“落地选举”。考虑到我国流动人口不断增长的趋势，从长远来看，在我国先根据一定时限内户籍与常住这两个因素进行选民登记，然后据此考虑代表名额的确定和分配、考虑选举经费和选举组织等安排，才是真正科学、合理的，能够保证选民选举权和被选举权的一致。随着我国区域经济一体化的推进，全国联网的选民登记系统的建立，这应当在技术上没有障碍。

1983年3月，全国人大常委会法制委员会副主任王汉斌同志在《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定（草案）》的说明中，指出人与户口不在一地的公民参加选举的问题是关系保障公民充分行使选举权利的问题，具有选民资格的人参加选举是行使宪法规定的公民的民主权利，而户口迁移则是户籍管理问题，这是两个性质不同的问题，不能混为一谈。流动人口参选人大代表是改革开放后出现的新现象，需要在法律和政策上完善有关规定，治标更要治本，不能老是现在“双轨制”的样子。我们要从有利于实现人民当家作主，保障流动人口的选举权利、保障公民选举权和被选举权的统一，有利于减轻选举工作量和提高选举工作实效出发，采取切实有力的措施，从法律和工作制度上破解流动人口参选人大代表的尴尬。

（作者系原全国人大常委会代表资格审查委员会办公室主任、办公厅联络局巡视员，现就职于中国人民代表大会制度理论研究会）