通过政治体制改革和制度建设赢得反腐胜利

张玉宝

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央坚持零容忍、无禁区，强力反腐。据不完全统计，党的十八大以来已有超过160名省部级以上官员落马，极大地振奋了民心，净化了政治生态，推动了风清气正的社会氛围的形成。反腐败斗争三年多以来，出现了不少新问题新挑战。一方面，反腐败持续发力；另一方面，腐败与反腐败呈现胶着态势，党内外对于反腐败斗争出现了不同的看法。如何应对这些挑战？当前腐败状况有多严重？党的十八大以来反腐败斗争有哪些特点？我们在制度反腐方面要采取哪些举措？如何把反腐败斗争引向深入？本刊特约记者就这一系列问题专访了中国纪检监察学院原副院长、制度反腐专家李永忠教授。

反腐败刻不容缓

《领导文萃》：作为反腐专家您如何看待腐败的严重程度？其原因是什么？

李永忠：近30年，腐败愈演愈烈，达到了十分严重的程度。在我研究制度反腐30年中，认识到腐败的程度与权力的三个本质属性有关系，那就是独占性、扩张性、排他性。任何人执掌权力，权力的三个本质属性都会对他有或多或少的影响。如果一个权力结构、体制搞得好的话，这个影响就会比较小一些，就不太容易出现腐败问题，像北欧那些国家，权力结构和选人用人体制就比较好。而我们的权力结构、选人用人体制主要是沿用苏联模式。

苏联模式有两个根本性的弊端：一是集决策权、执行权、监督权为一体的权力结构，这是一个政治上高度集权的权力结构，它使掌权的人容易自以为是、唯我独尊，容易摆脱监督，同时也就容易腐败。二是等级授职制。它是从上往下、层层任命干部，而不是从下往上层层选举干部。这样的等级授职制就决定了苏共在长期执政中必然一茬儿不如一茬儿，所以，苏联1991年亡党亡国了。沿用苏联模式的东欧社会主义国家也都剧变了。这证明采用苏联模式是不可能长期执政的。而我们在革命、建设的相当一段时间内用的基本都是苏联模式。所以说我们的腐败在苏联模式的滋生、蔓延、不断地催生下，用习近平总书记的话说，愈演愈烈，这就是我们多年来腐败存在的态势。

我们之所以没有随着苏联的解体而垮台，经济总量反而跃升到全球第二，就在于我们的改革开放在经济领域摒弃了苏联模式。经济领域的所有民营企业家几乎都是市场经济用脚投票选举出来的。无论是王健林、马云还是董明珠等人，都是市场经济用脚投票选举产生的，不是等级授职制任命的。另外，我们的那些民营企业之所以能够“走出去”，走出国门、走向世界，在于它的决策权（董事会）、执行权（总经理）、监督权（监事会）是分解的，这就符合现代企业法人治理结构。目前，我国一方面是经济快速发展，成为世界第二大经济体，另一方面，腐败问题、两极分化现象十分严重，因此必须摒弃苏联模式。这就是我们目前面临的腐败形势，这就是当前党中央必须以反腐败来攻关破局的原因所在。

《领导文萃》：那么，您对腐败的存量有什么判断？

李永忠：腐败的存量可以从这几个方面来把握：

第一，根据邓小平1982年的判断，他说：“这股风来势很猛，实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部倒下去了。卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反’‘五反’那个时候能比的。那个时候，贪污一千元以上的是‘小老虎’，一万元以上是‘大老虎’，现在一抓往往是很大的‘老虎’。”1982年，改革开放才两三年的时间，总设计师就对当时的腐败做了这么一个判断。从1982年到现在，我们只满足于权力反腐，只停留在治标层面上，腐败显然比1982年要严重得多。

第二，是据北京理工大学胡星斗的研究数据，他根据一个中等发展程度国家腐败金额占GDP总量的大体比例来测算，得出腐败存量相当大的结论。

第三，是来自中国人民大学博士生导师何家弘的分析数据，他在最高人民检察院渎职侵权厅挂职过两年的副厅长，他是根据全国检察机关的数据测算的，他认为中国有腐败分子的数量绝不在少数。

关于腐败的存量，这两个人都有自己的测算方式，我并不完全同意他们的测算结论，但由于我们至今既没有设立一个廉政特区或政改特区，也没有随机抽样认真调研并剖析过几个县、市的腐败状态，所以我们对腐败的总体存量是不清楚的。但今年4月10日，中央纪委的机关报《中国纪检监察报》的文章称：“三年来，31个省区市都有省部级领导干部受到执纪审查、纪律处分，形成了有力震慑。天涯无净土，各地区各部门只有问题多与少的区别，没有没问题的。党中央对形势的判断是政治，也是警讯。”这是普遍性很大的一个问题。但没有具体剖析过一个县、市、省，所以不能准确地得出腐败的存量有多大。邓小平同志34年前的判断、胡星斗、何家弘的测算，每个省级行政单位都有高官落马，再加上军队已经倒下了47个将军，这些都说明腐败的严重性和普遍性。

反腐败取得明显成效，但腐败与反腐败仍然处于胶着状态

《领导文萃》：在党的反腐倡廉建设方面，十八大是一个重要时间节点，跟之前相比，十八大之后党中央的反腐败有什么新的特点？

李永忠：这个可以用“三大两重”来概括。与之前相比，第一是决心大，反腐败的决心是前所未有的大。第二是压力大，不是一般的压力，是强高压地反腐败，中央不断地加压。第三是震慑大，从上到下，从国内到国外，都感觉到查贪官以及高官落马的震慑力。“两重”，一个是重视异体监督。要做到“三大”，中央巡视组是一个完整意义上的异体监督。这是监督最有效的一种方式，因为我们现有的体制都是同体监督，党委权力结构不分解，纪委归其领导就是同体监督。“异体监督”是我20年前创造的一个词，再好的刀也砍不了自己的刀把，前面的“三大”主要是靠中央巡视组和各地巡视组共同完成的。第二个“重”是重视及时通报。过去处分了很长时间才会通报，现在一旦有一个双规、一个立案，中纪委网站很快就通报出来了。这种及时通报也是显示决心、增加压力、扩大震慑的一种有效方法。

十八大之前，全国每年的处分率一般在1.5‰到1.7‰之间，只有搞运动是例外，只要不搞运动就在这个范围内。十八大后的第一年，也就是2013年第一次超过了2.1‰，2014年超过了2.6‰，2015年超过了3.9‰，这是全国年均处分率。其中移送司法机关，第一年9600人，第二年1.2万人，增加了2000多人，去年1.4万人。从这些数据可以看出，十八大之后我们反腐败取得了明显成效。

《领导文萃》：目前腐败和反腐败斗争还处于胶着的状态，对于我们而言，反腐败是一场输不起的斗争，您认为有哪些因素事关反腐败的成败？

李永忠：由于腐败存量呆账太大，人民群众的主动性、积极性发挥得不够，因此目前强高压的反腐败还处于胶着的状态。胶着状态就是王岐山书记所讲的“输不起”的最好的解读。十八大以来我们采取了对腐败的反攻态势，如果反腐败总是处于胶着状态就很危险了。为什么会处于胶着状态呢？反腐败的力量和腐败的势力谁输谁赢还没定下来。为什么没有定下来？

第一，搞平推战术，全国反腐都是在平推，没有选取一个省、市、县作为突破。当年，如果包产到户采取平推战术的话，那邓小平的改革就失败了。小岗村的18户村民自发地包产到户，县委书记支持了小岗村，安徽省委书记又支持了县委书记，安徽的包产到户率先突破取得成功了。它不是平推的，首先在一个县、省取得了突破性的进展，打破了胶着状态。党的十八大以来反腐败三年了，还没有哪个县、市、省打破胶着状态，这是很可怕、很危险的情况。为改变这种状况，中纪委曾空降领导干部去，但这些重灾区仍然处于胶着状态。上面九级风浪，下面纹丝不动。不深化政治体制改革，只靠查案组只能是处于胶着状态。换的人有没有问题，换的人以后会不会出问题都是未知数。以前的权力结构和用人体制未得到根本改变，就很难保证以后不出问题。第二，从作用力和反作用力来看，我们查案用的是一种作用力，反腐败的作用力有多大，对反腐败的抵抗力、反作用力就有多大。第三，反腐败的主力不是专职机关，是人民群众，但人民群众目前还没有充分发动。所以说平推的战略、人民群众没有参战的问题、作用力和反作用力彼此抵消，再加上我们没有试点，这些都造成了胶着状态的存在。

反腐败的阻力来自哪里呢？必然是利益受损者。谁是利益的受损者，谁就是最大的阻力。我前面讲过，邓小平当年说这股风来势很猛，这股风已经刮了三十多年了，三十多年前一大批干部卷了进去，现在卷进去的干部更多了。这么大的阻力怎么化解？当年蒋介石800万军队怎么打？一枪一炮地打不知要打到何年何月。于是我们搞了《中国土地法大纲》，这被毛泽东评价为没有中国土地革命的胜利就没有中国革命的胜利。在打仗之外的土改中我们打了胜仗，在打仗之外赢了蒋介石。反腐败三年，我们还没有在共同利益方面取得突破。没有共利，就难有共识。通过政治体制改革把深藏于干部群众中的动力激活激发出来，目前这项工作还有待深入。因此利益的受损者必然会抱团、结网，开始会以不作为、慢作为、缓作为乃至怠政、懒政的现象出现，随后会发展为个体抵抗、消极抵抗，到集体抵抗、积极抵抗。所以说，这种情况最大的阻力就是利益受损者。

利益受损者相当多是领导干部，我们把最顽固的、对党和国家危害最大的打掉，其他的缴枪不杀，待条件成熟有条件赦免，就能化阻力为动力，变消极为积极。关于这一点我在17年前和湖南的二十多个专家学者、厅局级干部搞了个国家社科重点课题，其中一个子课题就叫“有条件赦免问题官员”。当时我们就研判了一旦形成反腐的高压态势就会出现不作为、缓作为、慢作为的现象，但有条件赦免就可以化解这种情况，一方面我们要坚决除掉最严重的腐败分子，另一方面则要在保持强大压力下分裂瓦解腐败阵营。查一个大案要案往往会牵出成百上千个问题官员，让他在压力下把赃款、赃物交了得到宽大处理，从成本来说也是很划算的。当年香港就是这种办法，它很快就从腐败严重地区成为亚洲仅次于新加坡的清廉地区，在全世界排第12位。而我们只注重案子，这种阻力就难排除，群众就难动员，因为成本太大而收益太小。

所以说，目前反腐败最大的问题是沿用至今的苏联模式；最大的困难是没有设立政治体制改革特区；最大的阻力是多年的腐败存量呆账太大；最大的动力是人民群众需要更加广泛积极、有序地参与，这样才能解决阻力的问题，才能解决打破胶着状态的问题。实践已经告诉我们，更大的政治勇气已经不是敢不敢反腐败了，更大的政治智慧已经是敢不敢更加深入地进行政治体制改革的问题。

在我看来，输不起的可能性和现实性有八个：一是多年治标让治本输不起，二是党不管党让党建输不起，三是苏联模式让执政输不起，四是缺乏特区让政治体制改革输不起，五是腐败的存量呆账太大让化解输不起，六是群众没有充分参与让民意输不起，七是纪检监察机关的灯下黑问题让纪检机关自身输不起，八是失之交臂让我们凝聚起来的党心、民心、军心输不起。所以，我们现在如果不能尽快设立廉政特区或者政治体制改革特区，而还是采取这种平推式的打法而不靠试点来突破的话，不从权力反腐转向制度反腐的话，我们就难以取胜。

反腐败要以共利形成共识

《领导文萃》：您能分析一下普通群众对当前反腐的态度吗？有一种观点认为，原来群众对反腐败热烈欢迎，感到大快人心，但现在看到越来越多的人落马，反而出现了围观心态。如何看待这种状况？

李永忠：总体来看，人民群众对当前风气的转变，对高官的落马反应是不错的。但是你提到的这种情况也是存在的。

前面我们讲到了苏联模式的权力结构，它其实从一个方面论证了，权力倾向于腐败，绝对的权力导致绝对地倾向于腐败。而且绝对的权力还容易导致行为的短期化，无论是苏共还是东欧国家的共产党，他们都有一种短期化的倾向，这种短期行为不会考虑以后的事，最多也只对他在台上的那个时期负责。行为的短期化，决定了它不会考虑党的长期执政，只考虑这一届、这两届执政的情况，哪怕身后洪水滔天也不会管的。行为的短期化也决定了腐败的倾向化。腐败在这种体制下是必然的。

我在十八大前写了篇文章，讲了三个“不得不”的关口：第一是政治体制到了不得不深化改革的关口。第二是两极分化到了不得不解决的关口。过去我们是绝对平均主义大锅饭，在改革过程中，出现两极分化并日益严重了，用邓小平的话说，如果我们形成了两极分化就证明我们的政策失败了。这句话是三十多年前讲的。第三是反腐困境到了不得不突破的关口。三十多年的反腐败总是在治标上用力气，在治本上下功夫不够。所以说群众开始看到打老虎很兴奋，但是打了三年，群众的积极性还未充分调动起来。如果群众参与进去了，就不会产生看客心理。

为什么会有看客心态呢？第一是有共同利益才有共识，三年的反腐败老百姓没有从其中得到更多的实际效果，缺乏共同利益。由于经济下行，老百姓的收入、就业还减少了。没有共同利益就难以形成共识，没有共识，看客心态就出现了。第二是我们面临的腐败存量大。所以虽然我们不是选择性地反腐败，但在具体的查案中我们却不得不有先有后，这样就容易造成我们是“选择性反腐”的误解。

群众想参与却没有平台，想支持又缺少渠道。十八大以来的反腐败也主要是专门机关的孤军作战，而不是人民群众的普遍发动。我们想想，我们当年解放战争打土豪分田地，老百姓得到了实际的利益，有共利，因此就有了打倒蒋介石解放全中国的共识。有了共识就有了强大的共同动力。开始我们认为要十年才能打败蒋介石，后来认为五年能打败蒋介石，结果采取了包括打土豪分田地等一系列措施，三年半就打败了蒋介石。而现在呢，反腐败进行了三年，老百姓并没有从中获得更多的共同利益，没有共同利益就难以形成共识。江苏淮安的阳光纪检在这方面进行了探索。阳光纪检依托网络、扎根群众、立足纪检，集网络监督、群众监督和纪检机关监督的优势于一体，其目的就是要实现群众参与零门槛、投诉零距离，建立一种全时空、无障碍、可持续、不可逆的有效监督，让各级党政机关和党员干部习惯在监督的环境下工作，习惯在法治的轨道上用权，习惯在透明的阳光下做事。阳光纪检使老百姓参与到监督举报当中去，淮安的党风政风开始有向好的可能。所以说，怎么赢得群众的支持？要从权力反腐转向制度反腐，通过深化改革权力结构、选人用人体制来反腐败。制度反腐还要和权利（民众的权利）反腐相结合，这样，我们就能赢得群众的支持。因此，我的结论是：制度反腐与权利反腐相结合之日就是腐败可能被遏制在最低限度之时。

积极创造条件，解决

懒政怠政问题

《领导文萃》：您刚才也提到反腐导致为官不为、懒政怠政的问题，有人提出反腐败可能会影响到经济发展，您是怎么看待这个问题的？

李永忠：我们目前的经济下行不是反腐败斗争引起的，经济下行大概有几个原因：

第一，从表象看，是受全球性的经济危机的影响。第二，从实质来看，则是我们的内需严重的不足。内需严重不足就是因为两极分化太严重。富的富可敌国，全世界也没有哪个国家在这二三十年在福布斯排行榜上有那么多富豪的名字，别人需要几十年上百年的努力才能上去，我们一年、几年、十几年就能上去。这说明两极分化越来越严重的背后是腐败愈演愈烈，是官商勾结。如北京住房房价很高，有些来北京打工的人，十几年甚至几十年都没有住房，但有的人却有十几套、几十套甚至上百套住房。一些食利阶层，他们不创造价值也不劳动，但却坐享其利。产能过剩是政治体制改革稀缺造成的，如果13亿人的消费能达到一个中等国家消费水平的话，如果我们的经济增长主要不是靠政府的投资拉动的话，我们的产能就很难过剩，目前的产品可能还不够消费的。从住房就可以看得很清楚，有的住房那么多，他消费吗？有的需要消费却买不起。如果适时推进政治体制改革，政府会去大肆卖地、大搞土地财政、大盖楼堂馆所、大搞三公消费，让地产商大发横财吗？权力过分集中的书记、市长，不仅容易被地产商左右，而且很容易与不法商人进行权钱交易，这是很现实的问题。

怎样破解不作为的现象呢？反腐败高压态势当然会引发一些官员的消极抵抗，出现不作为、慢作为、缓作为的现象，这其实是不难解决的。保持强高压反腐的压力，积极创造条件，采取有条件赦免，就能化解腐败呆账，化阻力为动力，变消极为积极。只要官员收敛收手了，努力工作，敢担当、敢创新、敢改革，即使将来他此前的问题被发现了，也可以从轻、减轻甚至免除处罚，他的动力自然就会发挥出来，老百姓也会从他们交出的赃物、赃款中得到实惠，反腐的成本就大大降低。例如，在公安部的猎狐行动中，最后几天出现了排队要求自首的场面，缉拿归案的有290人，投案自首的有390人，比缉拿归案的多100人，这个数字本身就说明公安部在最后采取了一个大的政策，让逃到国外去的犯罪嫌疑人员能主动归案。采取有条件赦免的大政策，肯定有更多的官员会匿名把赃物、赃款退出来。在实际案件中，无论是厦门的远华特大走私案还是沈阳的“慕马”案都运用了局部的有条件赦免，把问题讲清楚、把赃款退了就没事了。考虑到腐败问题涉及面广、情况复杂，不应简单从事、急于求成，当前应该积极创造条件，待时机成熟施行有条件赦免。

上述观点在我不久前出版的《论制度反腐》一书中多有涉及，这里就不具体展开了。

通过制度建设，形成整体布局，推进反腐走向胜利

《领导文萃》：十八大以来党中央在纪检监察体制改革方面有哪些特点？以后的发展方向是什么？

李永忠：十八大以来，纪检体制改革可以概括为“一二三四五”。

“一”就是一个科学定位。在十八届三中全会上有一句很重要的话，“各级纪委要加强对同级党委特别是常委会成员的监督”，这句话只在1982年胡耀邦的十二大政治报告中出现过，现在这句话在十八届三中全会中出现了，当时我就指出这是三中全会的最大亮点。一旦我们中国特色社会主义搞成功了，三中全会必然青史留名。三中全会能够青史留名，其他政策固然也重要，但没有比这句话更重要的话了，这句话在31年前说过，三中全会重新说这句话，比十二大政治报告上说得还到位。十二大报告讲的是地方纪委要加强对同级党委的监督，三中全会是各级纪委要加强对同级党委的监督；十二大报告中是对同级党委及其成员进行监督，三中全会强调加强对常委会成员的监督；十二大报告讲的是在党章规定范围内进行监督，三中全会讲的监督检查，既包括党章也包括党规党纪，都可以进行监督。

“二”就是两个支点的前移，一个是巡视——异体监督的样板，一个是派驻，我把它称之为半同体半异体。这两个支点前移就让我们整个改革看到了方向，往异体监督方向发展。现在的反腐败之所以能形成压力，能有这么大的震慑作用，主要靠巡视的威力和功效，同时也靠派驻机构的全覆盖。

“三”就是三转——转职能，转方式，转作风，聚焦办案主业。

“四”是四“两”拨千斤，这是战术上的一种打法。第一个“两”是两个责任，党委的主体责任和纪委的监督责任，这是抓定位，党委承担全面从严治党的主体责任，纪委是监督执纪问责的监督责任，定位搞好了，就能事半而功倍。第二个“两”是两为主。“两为主”指的是“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”和“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。纪委的人权——书记、副书记的提名考察权上收了，事权——查办腐败案件，也上收了。“两为主”使接受同级党委和上级纪委双重领导体制，开始向上级纪委领导为主方向偏移了，“两为主”是解决上级纪委的领导问题，是抓重点。第三个“两”叫两覆盖。巡视主要对块块——各省区市全覆盖，派驻主要对条条——各部委办全覆盖，这形成了纵横交叉的坐标体系，使监督无处不在、无时不在。最后一个“两”是两头打，一头打苍蝇，一头打老虎，压力层层传导。四“两”拨千斤，让各级纪委在很短的时间内成为史上最强大的纪委。

“五”既可以说是特点也可以称为要素。严格来说，纪检体制的改革才仅仅拉开了序幕，还没有真正地进行，只是在趋势和态势上有了变化，在人权、事权上有了调整，真正的纪检体制改革还需要通过党代会常任制来解决。从权力反腐到制度反腐需要抓住五个要素：一是纪检体制改革必须要有试点。试点才能突破，当年毛泽东邓小平都是用试点来突破的。二是必须改革权力结构，党委全委会只管决策，执委会只管执行，执委会书记让县长、市长、省长来当就可以了，纪委会或监委会只对执委会进行监督，这样决策、执行、监督三个权力就分开了。三是必须改革选人用人体制，深化干部人事制度改革，通过建立健全“广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制”，不断完善选人用人体制。四是必须积极创造条件推行有条件赦免，如果发现问题官员很少，连5%都不到，那根本不用赦免，全部查了没问题，不影响大局。如果发现一半或者百分之七八十都有程度不同的问题，就要考虑怎么办了。所以试点还可以搞不赦免或无条件赦免，都可以在试点中搞，看有多少人有问题，问题严重到什么程度，怎么解决动力问题、阻力问题。五是组织发动群众广泛有序地参与。

上述“一二三四五”就是纪检体制改革的特点，它只是拉开了序幕，还缺乏试点来真正推进制度反腐。

《领导文萃》：2016年1月召开了十八届中纪委第六次全体会议，这个会议有什么新的提法，以及今年或以后几年在反腐方面的部署和思路都有哪些？

李永忠：十八届中纪委第六次全会报告内容可以概括为“757”，即过去一年的工作回顾，包括七大项；工作体会，有五点；2016年的工作部署，共七项。如何应对反腐出现的新问题、新挑战是比较有新意的。当然，最大的亮点还是习近平总书记在中纪委三次全会和十八届三中全会的讲话，就是推进治本，要以“四个全面”来完成战略布局。习近平总书记的“四个全面”战略布局，是他从大队的支部书记、县委书记、市委书记、省委书记乃至总书记四十多年的政治生涯中对治国理政的深思熟虑。全面建成小康社会是战略目标，全面依法治国是战略纲领，全面从严治党是战略关键，全面深化是政治体制改革是战略动力。

在“四个全面”战略布局中，政治领域要摒弃苏联模式，不能只在经济领域摒弃。要在摒弃苏联模式的两个根本性弊端上用力气，形成全新攻势。苏联模式的这两个弊端一个是权力结构，另一个是选人用人体制，制度十分重要。一些人认为，制度就是写在纸上、说在嘴上、贴在墙上的条条款款。我在三十多年前就明白这种对制度的理解是浅层次含义。制度的深层次含义是保证这些条条款款得以坚决执行的组织体系，就是权力结构和用人体制。现在制度空转、制度失灵、制度失效，正是因为我们太注重这些纸上、嘴上、墙上的条条款款的制定，而没有摒弃苏联模式的权力结构和选人用人体制。把一个县的苏联模式摒弃了，这个县的活力就有了。当年农村改革把包产到户确立起来，人民公社很快就瓦解了。我们现在把一个县的领导制度（核心是权力结构）和组织制度（核心是选人用人体制）搞好了，那这个县的腐败就可以降到最低程度，两极分化、环境污染等问题都可以得到有效解决。

在执政党五大建设中，前三大建设，思想、组织、作风建设从革命党时期和运动反腐时期直至今天都存在，后两大建设——反腐倡廉建设和制度建设则才是改革开放以来我们最需要解决因而是更加强调的内容。我们沿用苏联模式造成了政治上的高度集权，经济上的高度集中，导致腐败蔓延，愈演愈烈。反腐倡廉建设针对的就是苏联模式形成的标，制度建设针对的是苏联模式核心的本。这是前三大建设与后两大建设的区别。它们的区别就在于前三大建设的载体是战争或群众运动，后两大建设的载体最早是权力，而现在必须要过渡到制度，这样我们才能打赢这场没有硝烟的战争。