兵团社区自治模式研究

高岗仓，张小苹

（石河子大学政法学院，新疆 石河子 832003）

兵团社区自治模式研究

高岗仓，张小苹

（石河子大学政法学院，新疆 石河子 832003）

社区建设是兵团突破体制局限，促进社会发展和更好履行职能的重要举措。社区自治是社区的基本特征，在兵团“党政军企合一”体制下，兵团社区承担的社会职能更为复杂，不仅要完成一般社区的服务功能，还要承担维护新疆稳定和发展的职能。该文认为，兵团应根据职能要求和发展特点，在顶层设计上构建符合兵团实际的社区自治模式，并通过加强制度建设，提升参与意识，发展中介组织，拓展资金来源等措施，促进兵团社区自治模式建设。

兵团社区；自治模式；组织架构；运作机制

URI：http：//www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20161019.0131.026.html

伴随着新疆生产建设兵团（以下简称“兵团”）城市化进程的加快和兵团团场体制改革的不断深入，社区已经成为了兵团基层社会的基本组织方式。在已有实践的基础上，总结兵团各师局社区建设的经验和不足，发挥兵团体制所具有的高度组织性优势，提出兵团社区自治模式的基本架构，是促进兵团社区健康发展的迫切要求。

一、兵团社区自治的必然性

（一）自治是社区的基本特征。“社区”最早是由德国社会学家斐迪南·滕尼斯提出来的。他认为社区是指具有共同价值取向的同质人口组成的，关系密切，出入相友，守望相助，疾病相扶，富有人情味的社区团体［1］2。虽然此后人们对社区的认识不断深入，但是社区作为人口聚落的承载体，居民共同的社区意识是一切社区界定的基础。受西方国家社会自治传统影响，建立在这一基础上的自治特性也就成为了社区的一个基本特征。如美国的社区以“政府行为与社区行为相对分离”为基本特征，各种非营利性组织是社区发展的主力军，政府通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内部各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障［2］67。

国内的传统社区一般是建立在一定人群长期共同聚集生活基础上的，随着20世纪90年代以来城镇化大发展带来的人口流动而出现的新型城市社区，虽然人口的同质性出现了一定分化，但是从具体实践角度来看，由于聚集居住带来的利益共同性和社会治理模式变化带来的服务社会化趋势，城市社区在组织架构和运行机制上，无一不采用了自治形式。对于城市社区的自治性界定，学者们提出了权利说、权力说、过程说等多种看法，但是以“强调城市社区自治是一种居民实施自我管理的实践过程”的过程说，被更多学者所认可［3］9-10。

（二）社区自治是兵团体制改革的基本要求

目前，兵团推动了以“政事分开、政社分开、政企分开、政资分开”为基本要求的团场改革，这是适应社会治理体制改革和社会治理能力提升的要求，通过多元化治理主体建设，充分发挥社会和市场在关系协调、资源配置上的积极作用，一定程度上将技术性、服务性、社会性事务从兵团管理中剥离出来，消除体制困境，强化体制在职能发挥、经济建设和社会发展中的宏观管理功能，使兵团管理走向规范化和科学化。这一改革在基层社会的落脚点是兵团社区，因而加强社区建设，强化社区的自治功能，是兵团体制改革的要求。

（三）社区自治是兵团基层民主政治建设的必要条件

基层民主政治建设是社会主义民主政治建设的重要组成部分，是保障人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公共事业，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，实现人民当家作主最有效、最广泛的途径。在城市社区自治的发展实践中，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，逐步培养公民的民主技能、熟悉民主规则、积累民主经验、提高民主意识，形成民主生活习惯，能够为整个社会的民主政治建设提供合格的公民［4］147。由传统上兵、师、团、连的组织架构决定，兵团在基层政权建设上具有十分强大的优势，并由于兵团普遍建立了工会制度，因而基层民主政治建设效果明显。但是随着近年来城镇化的加快，人口流动加剧，特别是随着原连队居民区向“作业点”转化进程的加快，原有的组织体系出现了分化和裂变，在团场试点改革过程中，这一特点尤为明显，这不仅影响到了兵团组织体系的完整性，削弱了兵团的社会控制能力，而且严重制约了兵团职能的发挥，影响到了兵团生存发展的基础。通过发挥社区在基层民主政治建设方面的积极作用，有利于保持和增强兵团原有组织和动员优势，更好地发挥稳定器、大熔炉、示范区作用。

（四）社区自治是促进兵团社会和谐的重要途径

社区是居民生活的基本场所和取得社会服务的第一单位，居民的各种利益诉求都会在社区中表现出来，这使社区在掌握民情，调和社会利益，缓解社会矛盾等方面具有得天独厚的优势。社区自治是各种利益相关者通过社区决策机制来合作治理社区公共事务的过程，其根本是通过组织和协商，实现居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。兵团城镇发展的特点是基层人口的向上运动，具体表现为连队人口向团场流动，团场人口向城镇流动，小城镇人口向城市流动。伴随着这一过程的是以农业为中心的生产生活方式向城市生产生活方式的改变，是从连队管理向社区管理的转变，由此带来的生活不适应、组织协调不适应、服务不适应等时有发生。如一些地方社区管理中出现的将农业机械停放在居民楼区，在住宅楼前后草坪里种植蔬菜，在社区活动中心不服从管理等等问题，这些都有待于通过社区自治建设，在发挥社区居民自治功能的基础上得以解决。

二、兵团社区自治模式的基本架构

社区建设是兵团突破体制局限，促进社会发展和更好履行职能的重要举措。由兵团体制特点决定，兵团的社区建设道路不能简单地模仿其他地区先试行、后总结提升的路子。另外，近年来兵团体制改革的推动，特别是试点团场改革力度的加大，要求尽快总结已有发展经验，从顶层设计上，为兵团社区自治建设搭好框架。根据这一状况，兵团社区自治模式应该坚持三个方面的基本原则：一是社区组织架构的高度组织化，以利于承接原有组织优势；二是社区建设框架的开放性，以便于兵团多种职能的充分展开；三是社区工作机制的适应性，以满足兵团多种社会形式运行的需要。

（一）兵团社区自治的组织架构

1.社区党组织

社区党组织是社区自治的管理核心，主要负责社区内党建等应由党组织负责的事务。社区党组织向上一级党组织负责，协助社区居民委员会工作。

2.社区居民代表大会

社区居民代表大会是社区的最高权力机构。在有完全政府权限的城镇社区，居民代表根据选举法产生；在没有完全政府权限的团场社区，居民代表由社区内职工选举产生，并在一定程度上吸收其他驻地单位代表和群众代表。居民代表大会设立常设机构，负责处理居民代表大会休会期间的事务。居民代表大会的常设机构，应该注意吸收各种社会利益群体的参与。

3.社区居民委员会

社区居民委员会是社区群众自治管理的执行机构。社区居民委员会由社区居民代表大会选举产生，居民委员会对社区内的各项事务负有完全责任，向社区居民代表大会负责。

4.社区工作站

社区工作站是社区承接政府职能转移，为社区居民提供各项必要服务的机构。社区工作站受社区居民委员会的领导。

5.社区社会组织服务中心

社区社会组织服务中心是社区内各种社会组织活动的服务机构，在社区居委会的领导下工作。

6.社区志愿者服务中心

社区志愿者服务中心受社区居民委员会的领导，负责社区内招募、组织各种志愿活动，为社区志愿者活动提供帮助。兵团社区自治的这一组织架构，如图1所示。

图1 兵团社区自治的组织架构

（二）兵团社区自治的运作机制

1.社区居民委员会与社区工作站的关系

社区居民委员会将承接的上一级政府组织转移的行政性事务，以二次购买服务的形式转由社区工作站执行。社区工作站在执行过程中，可以通过授权等形式获得部分行政执法权的事务，由工作站自主负责；对于不能通过授权获得行政权力，通过提供服务场地等形式承接。

2.社区居民委员会与社区社会组织服务中心的关系

社区社会组织服务中心在社区居民委员会的领导下工作，承接由社区居民委员会安排的工作，并以服务分包等形式，由社会组织购买相关社区服务。目前，在一些社区出现的由相应协会负责社区相关活动室管理服务就是这一形式的具体表现。

3.社区居民委员会与社区志愿者服务中心的关系

社区志愿者服务中心在社区居民委员会的领导下工作，承接由社区居民委员会安排的工作，为志愿者提供帮助，并以必要的形式向志愿者购买相关社区服务。

三、兵团社区自治模式的实现途径

兵团社区承担的社会职能复杂，不仅要完成一般社区的服务功能，还要承担兵团维护新疆稳定和发展的职能，因而促进兵团社区自治模式建设，要面临更多的困难。

（一）加强社区自治的制度建设

为了促进社区建设，兵团先后下发了《关于加强新疆兵团屯垦戍边新型团场社区建设的意见》（新兵发〔2006〕44号）、《新疆兵团社区管理办法（实行）》（新兵发〔2007〕40号）等文件，构成了早期兵团社区建设的指导性文件，极大地促进了兵团社区的发展。第二次中央新疆工作座谈会后，国家提出了在新疆建设“嵌入式社区”的号召。兵团虽然在这一方面进行了多种有益的探索，但是最终并没有形成可供执行的基本制度。近年来，城镇化建设进程加速带来的城镇社区大发展，兵团体制改革带来的职能分化，迫使兵团基层加快了社区建设的创新探索，这对进一步出台符合兵团实际，能够有效指导兵团社区建设的制度设计提出了迫切要求。在此情况下，建立和完善兵团社区自治的制度体系，显得尤为重要。

（二）提升居民的参与意识

居民参与不足是国内社区建设的一个通病。就兵团来看，居民参与不足。一是表现为广大范围内的城镇社区，尤其是团场社区还处于初建时期，人们对原有团、连的管理体制具有路径依赖性；二是传统的社会保障由职工所属单位提供，虽然改变居住地后职工到了城镇，但组织关系、社会福利和社会保障等仍然由原单位提供；三是团场社区虽然已经形成，但是职工生产方式并没有随着生活方式的改变而改变，职工的生活来源以及生产组织，仍然在原连队。改变这一状况，有待于兵团体制改革的深化和加快兵团社会保障社会化进程，需要一个较长的时期。从目前来看，短期内可以通过提供社会服务等方式引导鼓励居民参与社会发展，提高社区居民参与的积极性，培养社区居民对社区的归属感、认同感为城市社区自治打下坚实的群众基础。

（三）大力发展社区中介组织

社区中介组织是指以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的、由居民自主成立或参加、介于社区主体组织（社区党组织和社区居民委员会）和居民个体之间的组织［5］21。社区中介组织的存在对社区自治有着重要意义，但是当前兵团社区中介组织类型较为单一，发展速度较为缓慢，发展层次较低。调研发现，目前兵团社区中存在的中介组织主要是各种不同形式的书画协会、手工协会、体育爱好者协会，他们一般参与人群较小，活动内容较为单一，长期发展的持续性保障不足。另外，与社区老龄化密切相关的老年服务中介组织，与学龄期儿童密切相关的教育服务中介组织缺乏，与人民群众生活密切相关的生活性中介服务组织缺乏。促进兵团社区中介组织建设，一是要大力培养社区活动的骨干分子；二是要积极拓展社区活动和服务内容，使具有不同利益诉求的人群能够得到满足；三是要积极组织、扶持和引导具有共同爱好和需求的人们组成各种形式的中介组织。

（四）提高社区工作者素质

建立一支职业化、高素质的社区工作者队伍是实现社区良性发展、可持续发展的人才条件。目前兵团社区的工作者呈现两极分化的现象，一是中老年人居多，他们比较稳定，但是学历层次普遍不高，专业化水平较低；二是近年来通过各种途径招录的新进人才，他们普遍年轻、具有较高学历，有一些人也受到过相应的社区工作训练，但是工作不稳定，人员流动大。解决这一问题，一是要加强对现有社区工作人员的培训，培养他们从事社区工作的专业素质，提高他们的工作能力；二是要严把社区工作者入口关，即使从事社区工作成为团场体制改革过程中干部的分流点，也要从严审核，不能使社区成为干部分流的出口；三是要继续发扬兵团传统优势，思想教育留人，工作业绩留人、干部成长留人；四是要形成互帮互学，相互借鉴，共同进步的社区工作氛围。

（五）推展社区资金来源

资金困难是处于发展成长期的兵团社区面临的巨大难题。兵团本级财务困难，非建制镇没有政府资金供给，社区建设的费用不足，社区工作者收入较低，社区条件得不到改善，成为了兵团团场的通病。破解这一难题，一是要求团场继续深化改革，坚持“权随责走、费随责转”的原则，将从团场原有管理体制中剥离出来进入社区的社会服务经费足额划拨社区使用；二是完善购买服务制度，建立团场和社区之间的购买服务运作机制和监督考核机制，使社区有事可做，有钱做事，服务与绩效收入挂钩；三是积极吸引民间投资，充分利用市场机制，将适合于市场化运营的服务内容和项目交给市场；四是积极培育社区志愿者工作队伍，将社会闲散的劳动力资源和智力资源调动起来，为社区建设提供新的活力。

［1］朱新林，田旭.西藏城镇社区治理［M］.西安：陕西师范大学出版社，2014.

［2］娄成武，孙萍.社区管理学［M］.北京：高等教育出版社，2006.

［3］张平.中国城市居民社区自治行为研究［M］.沈阳：东北大学出版社，2013.

［4］董欢.和谐社会视野中的我国城市社区建设研究［D］.北京：中共中央党校，2009.

［5］王时浩，杨巧赞.探析社区中介组织［J］.中国民政，2003，（3）.

（责任编辑：李平）

Study onCommunity Autonomy Mode ofXPCC

GAO Gang-cang，ZHANG Xiao-ping

（Institute of Politics and Law，Shihezi University，Shihezi832003，Xinjiang，China）

Community building is an important measure of the Xinjiang Production and Construction Corps（XPCC）to break through the limitations of the system，promote social development and better carry out their functions.Community autonomy is the basic characteristics of the community in Xinjiang Corps military and political level-one system，Corps Community undertake social function is more complex，not only to complete the community service functions in general，but also bear Xinjiang Corps to maintain stability and development in Xinjiang functions.Xinjiang Corps how to combine functional requirements and development characteristics，in line with the top-level design level Construction Corps in Xinjiang actual Community Self，Xinjiang Corps is to promote community health development must first solve the problem.This paper demonstrates the inevitability of Xinjiang Corps community autonomy，puts forward a way to achieve the basic framework and Community Self Xinjiang Corps community autonomy.

Community of XPCC；autonomous mode；organizational structure；operation mechanism

D669.3

A

1671-0304（2016）05-0095-04

2015-04-19

时间］2016-10-19 1：31

兵团社科基金项目“兵团社会管理的实践与创新研究”（13TB11）。

高岗仓，男，陕西渭南人，石河子大学政法学院副教授，主要从事边疆治理与社会发展研究。