长江经济带国土空间开发利用问题与对策研究

祁帆，贾克敬，王葳

中国土地勘测规划院，北京 100035



长江经济带国土空间开发利用问题与对策研究

祁帆，贾克敬，王葳

中国土地勘测规划院，北京 100035

以长江经济带国土空间开发利用问题为研究对象，采用统计分析等方法，系统分析了长江经济带国土开发利用面临的资源环境限制性约束趋紧、国土空间结构性矛盾突出、开发利用效率不高、空间功能下降等问题。提出了优化长江经济带发展国土开发利用，必须从中华民族长远利益考虑，以构建国土空间集聚开发格局和分类保护格局的国土空间蓝图为目标，以承载力为基础优化国土空间开发格局，以分类保护和综合整治增强国土功能，以节约集约提升国土利用效益，以区域统筹协调区域土地利用，实现建设集约高效、生态良好、协调发展的国土构想。

资源环境承载力；国土空间格局；利用效率；耕地保护；生态建设

长江流域是中国经济增长的重要支撑地区，改革开放以来，长江经济带已发展成为我国综合实力最强、战略支撑作用最大的区域之一。长江经济带横跨我国东中西三大区域，覆盖上海市、江苏省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重庆市、四川省、云南省、贵州省等9省2市，自然资源丰富，基础条件优越，素有“黄金水道”之称，具有独特优势和巨大发展潜力。长江经济带土地面积205.3万km2，占全国总面积的21.39%；2014年末常住人口5.8亿，占全国总人口的42.9%；经济总值28.5万亿元，占全国的41.6%。2014年9月，党中央、国务院审时度势，提出依托黄金水道推动长江经济带发展的战略要求；2016年3月，国家发布实施《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，中共中央政治局原则通过《长江经济带发展规划纲要》，都将推进长江经济带发展作为推进生态文明建设、推动区域协调发展的重要举措，对全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要现实意义和深远战略意义。从已有的长江经济带相关研究来看，主要集中于土地承载力评价[1]、土地利用变化[2-4]及对资源环境利用的影响[5-7]和资源可持续利用[8]等方面，研究多从单要素视角出发，对国土空间的全局考虑不足。基于此，笔者从长江经济带的国土空间开发基础出发，探讨空间开发存在的主要问题和发展思路，并提出相应对策，以期为促进长江经济带的健康发展提供参考。

1 主要特点与地位

1.1 土地开发历史悠久，开发强度较高

长江流域是我国古人类的发祥地和古文化的发源地之一，7 000多年以前就已开始进行农业开发，公元前250年前后修建的都江堰，是全世界迄今为止年代最久、唯一留存、以无坝引水为特征的宏大水利工程。隋唐以来，国家经济重心逐渐南移，到明清时期，长江中下游地区，特别是长江三角洲地区已成为城镇发展和赋税缴纳的重要地区[9]。新中国成立以后，尤其是改革开放以来，长江流域成为全国国土开发活动最强烈的区域之一，长江三角洲城市群、江淮城市群、长株潭城市群、环鄱阳湖经济区、武汉都市圈、成渝城市群、滇中城市群等多个城市群迅速形成。长江经济带国土开发强度较高，2014年长江经济带地区国土开发强度为7.1%，为全国平均开发强度(4.0%)的1.8倍；长江中游地区平均开发强度为8%，为全国平均水平的2倍；以上海市为引领的长江下游发达地区的开发强度遥遥领先于中上游腹地，是全国平均开发强度的3.9倍，其中上海市开发强度达36.5%[10-11](图1)。

注：来源于国家基础地理信息中心DLG境界与政区数据。图1 长江经济带国土开发强度[10-11]Fig.1 Land development intensity in the Yangtze River Economic Belt

1.2 优质耕地集中分布，是保障国家粮食安全的重点区域

长江经济带9省2市是我国优质耕地集中分布的地区，2014年沿线地区耕地面积占全国耕地总面积的13；水田占全国的23；区内优质耕地占总耕地面积的52.3%，其中，中下游地区优质耕地占耕地面积的67%，远高于上游地区(图2)[10-11]。长江经济带9省2市中有6个国家粮食主产省，占全国粮食主产省的近12，这些区域以种植水稻为主，农作物可一年两熟至三熟，粮食产量水平居全国前列，是我国最重要的粮食、棉花、油料生产基地之一，对保障国家粮食安全起着至关重要的作用。

注：来源于国家基础地理信息中心DLG境界与政区数据。图2 长江经济带耕地分布[10-11]Fig.2 The distribution of cultivated land in the Yangtze River Economic Belt

1.3 国家重要生态功能区域，对维护全国生态安全作用极其重要

长江是我国重要的水源地，占全国河流年净流量的35%，南水北调工程实施以后，长江不仅为长江流域地区提供水资源，也为华北、华东和中原地区提供水资源。长江流域林地、河流和湖泊等生态用地广泛分布，2014年林地、河流、湖泊、水库、坑塘和农田水利等水域面积，分别占全国同类土地面积的39%、44%、24%、37%、53%和38%(图3)[10-11]。长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库。长江沿线地区有川滇森林及生物多样性生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区、武陵山区生物多样性与水土保持生态功能区、大别山水土保持生态功能区等8个国家级重要生态功能区，约占全国的13。如果长江流域生态环境受到破坏，必将危及全国生态环境和经济社会发展全局。

注：来源于国家基础地理信息中心DLG境界与政区数据。图3 长江经济带生态用地分布[10-11]Fig.3 Ecological land distribution in the Yangtze River Economic Belt

2 主要问题

2.1 受资源环境承载能力限制，国土空间开发约束较大

长江经济带水土资源匹配较好，可利用土地资源较多。但受地形地貌、地质环境、耕地和生态环境等要素限制，区域内适宜进行大规模城镇化工业化开发的空间有限。其中，上游地区位于我国第一、二级阶梯过渡地带，高山深谷广泛分布，滇西地震带贯穿其中，地壳稳定性差，滑坡、崩塌、泥石流和地面塌陷等地质灾害多发，生态环境脆弱，土地石漠化问题突出；中下游地区耕地集中分布，是保障国家粮食安全的重要区域，耕地资源保护是国土开发的主要限制性因素。中下游地区河湖水系广布，湘江和太湖等局部区域水土环境质量较差，水土污染成为国土开发主导限制性因素。过去国土开发对这些限制性因素考虑不足，导致部分地区资源约束和环境风险加大，这些不合理的城乡建设布局，需要根据区域资源环境承载能力进行调整和优化(图4)。

注：来源于DEM数据和地质灾害调查数据、国家基础地理信息中心DLG境界与政区数据。图4 长江经济带建设用地限制性[10-11]Fig.4 Construction land limitation in the Yangtze River Economic Belt

2.2 农业和生态用地空间不断缩减，国土生产、生活、生态空间结构性矛盾日渐突出

长江经济带因城乡开发建设，耕地、水田逐年减少。1996—2014年，耕地减少156万hm2，减少约4%(图5)[10-11]。耕地后备资源不足，多分布在山区丘陵、河湖沿海滩涂等生态脆弱地区，开发利用的制约因素较多。河湖水域等生态用地大量减少，有研究表明，过去50年因围垦造成的湖面减少相当于五大淡水湖总面积的1.3倍，“千湖之省”湖北的湖泊从20世纪50年代的2 066个减少到现在的182个，湖泊水面减少了60%[12]。随着国家和人民对粮食安全和生态环境保护要求的不断提高，城乡建设、农业生产和生态功能的国土空间需求都在不断增加，国土空间结构矛盾将日趋尖锐。

图5 长江经济带水田、耕地面积1996—2014年每3年变化值[11]Fig.5 Paddy field, cultivated land area in 1996-2014 every 3 years in the Yangtze River Economic Belt

2.3 国土空间开发利用效率不高，传统利用方式亟待转变

长江经济带是我国城镇化、工业化发展实力最强、战略支撑作用最大的区域之一，其经济基础和发展潜力，仅次于我国东部沿海地区[13]。根据《中国统计年鉴2015》数据，当前特大城市6个，大城市20个，中等城市29个，小城市45个，初步形成长江三角洲、武汉都市圈、成渝等多个城市群，承载了全国42.9%的人口和41.6%的经济总量。但区域土地集约利用程度与经济发展水平不匹配， 2014年人均城镇用地为111 m2人，建设用地地均二、三产业产值为180元m2[10-11]，与全国平均水平持平，与东部沿海经济带还有较大差距。随着未来长江经济带吸纳中西部地区城镇化人口、开发能源矿产资源和承接产业转移加快，对建设用地的需求总量仍将保持刚性增长，以低效利用和规模扩张的土地利用方式不可持续。

2.4 国土空间生态功能下降，国土空间保护有待加强

长江中下游地区水田等优质耕地减少，1996—2014年，长江经济带灌溉水田减少123.6万hm2[10-11],优质耕地占耕地总面积比例逐年下降(图6)。区域生态重要性、脆弱性和敏感性并存，由于经济社会快速发展和不合理开发，河流、湖泊生态功能严重退化。同时，长江流域部分城市耕地遭受镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物污染，局部水域污染严重。围海造地速度过快、失序，海湾、河口及滨海湿地生态系统健康状况受到较大影响。上游地区地震地质灾害多发，中游地区仍受水患袭扰，下游地区地面沉降，国土开发利用安全受到威胁。

图6长江经济带2009—2014水田占耕地比例的变化趋势[10-11]Fig.6 The changing trend of the proportion of 2009-2014 paddy fields in the Yangtze River Economic Belt

3 总体思路

3.1 总体目标

针对国土开发中存在的突出问题，长江经济带空间开发要主动适应经济发展新常态，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持生态优先、绿色发展的战略定位，加强顶层设计和统筹谋划，以承载力为基础优化国土空间开发格局，以分类保护和综合整治增强国土功能，以节约集约提升国土利用效益，以区域统筹协调区域土地利用，实现陆海联动和沿海沿江沿边全面开放，增强国土资源环境新制度供给能力，建立国土资源共建共治共享模式，推动长江上中下游协同发展和东中西部互动合作，构建安全、和谐、开放、富有竞争力和可持续发展的长江经济带。

3.2 总体思路

3.2.1 以承载力为基础优化国土空间开发格局

流域开发要求与资源压力是影响流域发展的2个重要因素[14]，因此长江经济带国土空间开发，要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，以长江流域资源环境承载能力为前提，根据资源禀赋、生态条件和环境容量，明晰长江流域国土开发的限制性和适宜性，科学确定国土开发利用的方向、强度和时序，引导人口和产业向资源环境承载力较高的区域集聚，优化生产、生活、生态空间结构，促进人口资源环境相协调。

3.2.2 以分类保护和综合整治增强国土功能

坚持在保护中开发、在开发中保护，对资源环境承载能力相对较强的重点城市化地区实施集中布局、点轴式开发，充分提升有限开发空间的利用效率，腾出更多空间、积累更强实力，实现更大范围、更高水平的国土保护。针对不同地区国土空间开发特点，明确保护主题，对开发集聚区和辐射影响区域实行分类分级保护，促进国土全域保护。

3.2.3 以节约集约提升国土利用效益

落实节约优先战略，全面实行总量控制、供需双向调节和差别化管理，切实推进资源节约利用。充分利用价格调节、技术进步、标准管控[15]、考核评价等手段，积极优化产业结构、生产方式、生活方式和空间格局，转变资源利用方式，提高资源利用效率，增强国土可持续发展能力，实现低碳发展、绿色发展和循环发展。

3.2.4 以综合统筹协调区域资源利用

统筹配置长江流域国土资源，鼓励重点城市化地区率先发展，最大限度发挥要素集聚效益，提高对周边地区的辐射带动能力，推动城乡区域协调发展。加大对长江中上游革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区和资源型地区的扶持力度，提升自我发展能力。优先保障民生设施建设空间，促进基本公共服务均等化。以流域的综合开发为先导，通过合理利用水资源和土地资源，控制洪水、开发航运、生产电力、完善基础设施,促进流域内农业、航运和工业等社会经济的繁荣发展[16]。

3.2.5 以市场调节和政府调控配置国土资源

市场、开放是推动长江经济带发展的重要动力，通过建立湿地和水资源银行，以市场方式调节土地和水资源供需平衡，发挥市场在资源配置中的决定性作用，统筹长江流域上中下游地区土地和水资源管理，提高长流流域水资源利用整体效率[17]。更好地发挥政府作用，沿江省市政府要转变决策思维模式，提高公共服务水平，创造良好市场环境。对于保护生态环境等已经明确的方向和重点，要用快思维、做加法；对于科学利用水资源、优化产业布局、统筹港口岸线资源和安排一些重大投资项目，则要用慢思维、做减法；对那些不能做的事情，要列出负面清单。

3.3 战略格局

3.3.1 集聚开发格局

发挥长江经济带天然联接东中西部的优势，积极对接“一带一路”战略，推动沿江国土集聚开发、组团发展，促进形成以沿江城市群为主体，大中小城市和小城镇为依托，以沿江综合运输大通道为连接，培育沿江产业带和世界级产业集群，建设具有全球影响力的内河经济带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带和生态文明建设的先行示范带(图7)。

赛事组织者与传播者之间的博弈与第一个博弈的结果密切相关：赛事组织者希望通过集中行使体育赛事转播权以提高自己的议价权，而传播者则希望存在多个议价对象，以便降低自己的传播成本。这一博弈主要引发了前文所提到的垄断问题：由赛事组织者统一行使体育赛事转播权是否构成垄断；将体育赛事转播权授予一个传播者专有又是否构成垄断。

注：来源于国家基础地理信息中心DLG境界与政区数据。图7 长江经济带国土集聚开发[10-11]Fig.7 Development of economic belt in the Yangtze River Economic Belt

3.3.2 分类保护格局

以资源环境承载状况为基础，综合考虑不同地区生态功能和开发程度，区分耕地资源、水资源、自然生态和人居环境四大资源环境主题，有针对性地实施国土保护、维护和修复，进一步加强耕地资源保护，强化长江水资源保护和合理利用，提高自然生态系统功能，改善城乡人居环境，促进形成国土分类保护格局(图8)。

注：来源于国家基础地理信息中心DLG境界与政区数据。图8 长江经济带国土分类保护[10-11]Fig.8 Land classification protection in the Yangtze River Economic Belt

4 主要任务

4.1 积极推进集聚开发，优化沿江城镇和产业布局

1)完善城镇体系和空间结构，以沿江综合运输大通道为轴线，以长三角、长江中游和成渝三大跨区域城市群为主体，以黔中和滇中两大区域性城市群为补充，以沿江大中小城市和小城镇为依托，形成分工协作、集约高效、绿色低碳的新型城镇化发展格局。2)安排各类各级园区用地，依托沿江国家级、省级开发区，培育世界级产业集群和沿江绿色能源产业带，优化产业布局和促进产业转型升级，增强长江经济带产业竞争力。3)统筹铁路、公路、航空、管道各类交通基础设施用地，加强各种运输方式用地的衔接，促进多式联运发展，增强综合立体交通体系等基础设施支撑。

4.2 严守耕地保护红线，努力夯实国家粮食安全基础

1)严格耕地集中分布区耕地资源保护，重点加强江汉平原、洞庭湖平原、鄱阳湖平原、四川盆地、太湖平原等区域优质耕地保护，将其水田等优质耕地划入永久基本农田，实行特殊保护。2)加强耕地质量建设，实施土壤有机质提升、移土培肥等重大工程，提高耕地综合生产能力；优先保护农田土壤环境，严控重金属污染，保障农产品生产安全。3)大力建设旱涝保收高标准基本农田，重点抓好重大土地整治工程和示范县建设，把汉江平原等中游地区建设成为全国优质高产农副产品示范基地。4)加强管控性保护、建设性保护、激励性保护制度机制建设，严格实行耕地占一补一、先补后占、占优补优，开展耕地分级保护和有偿保护试点，鼓励有条件的地区建立耕地保护基金，严格执行政府领导干部耕地和基本农田保护离任审计制度。

4.3 大力推进土地节约集约利用，促进经济结构战略性调整

4.4 稳步实施土地综合整治，修复提升国土功能和质量

1)加快田水路林村综合整治，按照政府主导、部门合作、整合资金、维护权益的要求，推进长江中下游农村地区田、水、路、林、村综合整治，调整优化农村居民点用地布局，保护自然人文景观及生态环境，规范开展城乡建设用地增减挂钩。2)推动低效建设用地再开发，坚持统筹规划、明晰产权、利益共享、规范运作的原则，以棚户区和城中村改造为重点，积极稳妥推进低效建设用地再开发。3)实施土壤污染治理修复，以水源地周边和重金属污染耕地为重点，在长三角、长株潭城市群等地区，开展土壤污染治理修复，强化污染土壤的环境风险控制。4)聚合资金推进土地综合整治，严格农村土地整治项目资金管理，严格执行土地出让收益要优先用于农业土地开发和农村基础设施建设的规定，严格执行新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理的规定。

4.5 全面建设沿江绿色生态廊道，提升自然生态功能和人居环境质量

1)加强基础性生态用地的保护，稳定和扩大天然林地，河流、湖泊等水域和滩涂沼泽湿地等生态空间，建设沿江、沿河、环湖水资源保护带、生态隔离带，着力提高流域水土保持、水源涵养等生态功能。2)加大重点生态功能区建设和保护力度，重点保护和建设川滇森林及生物多样性生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区等重要生态功能区，构建中上游生态屏障。3)严格保护各类国家级保护区，加强长江物种及其栖息繁衍场所保护，强化自然保护区和水产种质资源保护区建设和管护，探索建立沿江国家公园。4)加强生态脆弱地区生态功能修复治理，实施中上游山地丘陵地区退耕还林还草和岩溶地区石漠化治理，实施中下游生态清洁小流域综合治理及退田还草还湖还湿。5)推进重点城市化地区人居生态环境修复治理，以水土环境治理为重点，修复长江三角洲和长株潭地区人居环境；以维持和提升城乡生态格局和功能为重点，维护长江中游城市群、成渝、滇中、黔中地区人居生态环境。

4.6 深入实施陆海江河统筹，促进区域土地协调利用

1)统筹沿江岸线土地开发利用，系统确定岸线分段功能定位，合理安排沿江城镇、工业与港口用地，统筹岸线与后方土地的开发利用与管理，有效保护岸线原始风貌，利用沿江风景名胜和其他自然人文景观资源，为居民提供便捷舒适亲水空间。2)推进区域土地利用协作和承接产业转移，统筹城际、城市群间综合交通运输用地的协调衔接，推进区域交通等基础设施共建共享。3)完善差异化产业用地政策，制定差异化产业目录，有效承接产业梯度转移，探索鼓励长三角地区与长江中上游地区共建“产业飞地”的特殊政策，推进产业分工与协作，加强上中下游地区产业链条的形成。4)建立上下游水土环境污染联防联控和补偿机制，完善长江水土地环境污染联防联控机制和预警应急体系，鼓励和支持沿江省市共同设立长江水土环境保护治理基金，探索上中下游开发地区、受益地区与生态保护地区横向生态补偿机制。

5 配套措施

5.1 完善国土空间规划体系和用途管制制度

以资源环境承载力为基础，根据长江经济带发展总体战略，编制实施长江经济带国土规划，强化规划整体管控作用。做好浙江、安徽、贵州等省级空间规划试点，总结推广市县“多规合一”试点经验，形成以主体功能区规划为基础，以土地利用总体规划为底盘，以资源环境承载力、建设用地总量强度“双控”和耕地保护红线、生态保护红线、城市开发边界“三线”为基本约束的综合性空间规划模式。实行国土空间分区管制，综合制定生产、生活、生态空间划分标准，制定不同国土空间开发管制规则，建立统一高效的国土空间管制体系。健全用途管制制度，在严格耕地保护的基础上，将长江流域重要的林地、河流、湖泊和坑塘体系都纳入保护范围，实施覆盖全部自然生态空间、严格规范的国土空间用途管制和开发许可制度。

5.2 健全统一高效的市场机制

加快建立长江经济带城乡统一的建设用地市场，在总结江苏、重庆有关实践基础上，探索建立集体经营性建设用地流转、农村宅基地有偿分配和使用权抵押融资的制度机制；深入推进国有土地有偿使用制度改革，扩大有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用，坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度、土地市场价格机制和土地价租均衡机制。在江西、重庆等“以地控税、以税节地”基础上，探索通过调整城镇土地使用税征收标准和征税土地等级范围、建立绩效评价机制合理划分企业类别档次，施行分类分档的差别化城镇土地税收政策。

5.3 完善土地节约集约利用机制

研究制定长江经济带城市开发边界划定和管理办法，探索建立城市建设用地增加规模与吸纳农村转移人口落户数量挂钩的政策机制，遏制城市用地无序扩张。完善长江经济带土地节约集约用地控制标准，制定土地复合利用、立体利用、综合利用的用地标准和管理规范。探索建立产业园区共建和多层高标准厂房建设等多种节约集约用地模式创新的激励机制，提高土地产出效益。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，营造有效落实节约集约用地的制度环境。强化建设用地节约集约利用监管与考核评价，进一步完善建设用地节约集约利用评价制度，将评价结果作为主管部门绩效管理和开发区升级、扩区、区位调整和退出的重要依据。

5.4 实施国土资源重大工程

实施国土资源调查工程，摸清长江经济带重要土地、矿产资源的家底，掌握农业生产空间和生态空间的类型、功能、质量的动态变化。实施长江经济带土地资源和地质环境综合承载能力评价、监测与预警工程，提出国土资源开发利用限制性政策措施，强化国土资源监测监管能力。持续推进长江经济带找矿突破战略行动和资源节约集约利用行动，大力提高资源保障能力和资源利用效率；实施长江经济带国土综合整治工程，修复受损国土功能，增强国土综合承载能力；实施战略性新兴能源矿产开发利用工程，拓宽能源矿产供给渠道，全面推进长江经济带建设。

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Study on Problems and Countermeasures of Land Space Development and Utilization in the Yangtze River Economic Belt

QI Fan, JIA Kejing, WANG Wei

China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China

The problems of land exploitation and utilization in the Yangtze River Economic Belt (YREB) were studied. The statistical analysis method was adopted to systematically analyze the problems of land exploitation and utilization in the YREB, such as tightening restriction of resources and environment, conspicuous structural contradiction of land space, low efficiency of development and utilization, declining spatial functions and so on. It was thus proposed that the optimization of the land development and utilization of the YREB should consider the long-term interests of the Chinese nation, with the aim of building the pattern of spatial agglomeration development and the pattern of classified protection. The national spatial development pattern should be optimized based on the carrying capacity, the land function be strengthen by classified protection and comprehensive improvement, the land use efficiency be promoted through economical and intensive utilization, and the regional land use be coordinated with regional co-ordination strategy, so as to realize the idea of building up intensive and efficient, ecological environment good and harmony development land use.

resources and environmental carrying capacity; land space pattern; land use efficiency; cultivated land protection; ecological construction

2016-04-13

国土空间承载状况评估和监测预警工程(DCPJ161208-01)

祁帆(1979—)，男，高级工程师，硕士，主要从事国土空间规划和承载力评价研究，272434175@qq.com

X37

1674-991X(2016)06-0621-08

10.3969j.issn.1674-991X.2016.06.089

祁帆，贾克敬，王葳.长江经济带国土空间开发利用问题与对策研究[J].环境工程技术学报,2016,6(6):621-628.

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