多中心治理视角下湖北省全民健身服务绩效评估指标体系研究

栾丽霞，邓先紫

多中心治理视角下湖北省全民健身服务绩效评估指标体系研究

栾丽霞，邓先紫

以多中心治理理论为视角，分析多中心治理理论与全民健身服务绩效评估的关系，在此基础上构建湖北省全民健身服务绩效评估的理论依据。在查阅相关文献资料的前提下，运用问卷调研法、专家访谈法等构建湖北省全民健身服务的三级评估指标体系，并运用层次分析法确定各指标体系的权重。

全民健身服务；多中心治理；评估指标；湖北省

1　研究背景与意义

全民健身服务绩效评估是通过设计一套科学而合理的评估指标体系对全民健身服务的运行过程及其结果进行检测，以反映全民健身服务的绩效水平。它是全民健身服务体系不可或缺的部分，不仅是落实政府问责机制，推动政府治理创新，提高政府执政效能的一个有效工具，也是为了响应党的十八届三中全会中所强调的，“要更好的保障和改善民生，深化社会体制改革”的号召，更是公众实现自身权益和参与政府工作的重要途径和方法，要达成这一目标，必须转变传统的以政府为主导的绩效评估模式，提高公民对全民健身服务的参与度和满意度，形成全民健身服务多中心治理机制，进而提升政府全民健身服务的供给水平［1］。

全民健身事业日益被提上重要的社会地位，其发展机遇极为难得，但在具体实践中，也出现了诸多问题。例如，全民健身体育设施的分布不均匀，使用不当以及维护管理工作不到位；全民健身服务体系的专项资金投入相对不平衡，“重竞技体育，轻大众体育”的倾向仍比较严重等问题，以及全民健身服务绩效评估研究的缺失［2］，这些都在一定程度上导致了政府供求错位，阻碍了广大公民对全民健身服务的有效参与，而且全民健身服务体系涉及面广，任务重，如何科学合理的对其总体绩效进行评估极为困难，然而其所承担的重要使命和不可或缺的作用使得我们必须对其进行绩效评价，因此，建立湖北省全民健身服务绩效评估指标体系显得尤为重要，通过绩效评估有助于我们客观地监测湖北省全民健身服务管理和服务质量，使公民参与到全民健身服务的建设中，从而对湖北省全民健身服务的现状有一个条理化、精确化的认识，对其发展状况作出客观评价，检测其在运行过程中所存在的问题，通过对各项指标的分析比较，找出问题产生的原因，进而给出解决问题的方向和途径，以满足人民群众日益增长的多元化健身需求。

2　全民健身服务绩效评估现状

我国全民健身服务绩效评估还处于初级状态，离建立科学的评估指标体系还有距离，且当前我国全民健身服务方面的实证研究缺乏理论模型，研究视角较为狭隘，理论研究居多，缺乏定量化的描述。

3　多中心治理理论的梳理

“多中心”（Polycentrity）的概念由英国学者迈克尔博兰尼于1951年首次提出，后经由美国经济学家文森特奥斯特罗姆和埃得诺奥斯特罗姆夫妇的进一步研究，提出了“多中心治理”理论。该理论强调政府、企业、非盈利组织、社会组织、公民等多重主体共同参与社会治理，允许多个权利中心或服务中心并存，多个主体之间既有竞争又有合作，实现公民利益最大化和选择多样化的需求，克服了传统的单中心治理模式所存在的天然弊端，在治理过程中，各个层次、不同类型的公众都能够参与到公共事务的决策与管理之中，考虑公众的诉求，避免了“自上而下”的研究脱离人民群众，提高了政府治理的公共性和民主性［7-8］。

改革开放30年，随着建设服务型政府的呼声越来越高，各种民间社会组织、新闻媒体等第三方力量的蓬勃兴起，公民越来越有话语权，相应的法律规章制度也在不断的建立和完善，这些都为多中心治理理论融入我国提供了良好了外部条件和现实依据，多中心治理理论被学者广泛的运用于各类研究中，诸如政府治理、社区治理、危机治理等研究领域中，同时也为建立相关政府绩效评估提供了理论借鉴，但是该理论运用于体育领域的研究还比较缺乏。

鉴于此，本文以多中心治理理论为研究视角，构建“政府、社会组织、公民”共同参与的多元全民健身服务绩效评估指标体系，主要从保障体系、供给体系与效能体系3个维度进行评估，力图建立起全新的多元社会主体参与全民健身服务绩效评估的新范式。

全民健身服务绩效评估是一项涉及指标多而复杂的运作体系，若仅仅依靠以政府为主体的单中心治理力量，显然力不从心。因此要吸入社会组织、公民等多股力量共同治理，这也意味着政府要重新定位自己身份，接受第三方力量的监督评估，公民也不再只是传统意义上的公共服务的消费者，更是政府公共服务绩效的评估者和监督者，积极参与公共事务，献计献策，采取正当的渠道和途径去表达自己的需求，因此，同时作为评估主体的政府、社会组织和公民，他们三者之间的关系是合作——竞争——合作的模式，都属于全民健身服务绩效评估的重要组成部分，共同致力于湖北省全民健身服务的建设和发展［9-10］。

4　湖北省全民健身服务绩效评估指标体系的构建

4.1评估指标体系的确定

对湖北省全民健身服务的现状作出系统、科学、客观、公正的评价的前提是要构建一个评估指标体系，并将各指标进行定量处理，以便于操作，评估指标体系的科学与否直接决定了评估结果的科学、客观与否。而这又取决于评价指标体系设计过程和原则是否科学合理。

为了保证湖北省全民健身服务体系设计的科学性、有效性与可行性，在设计指标体系时：首先通过文献资料法、专家咨询等方法，初步确立了三级评估指标框架，为湖北省全民健身服务体系的评估更具可操作性和可信性，又通过两轮的专家咨询，对各指标的筛选结果进行了统计，对部分无意义、难以统计以及针对性差、不能反映湖北省全民健身服务体系实质内容的指标进行了删除，对于有些指标的隶属关系不明确的，根据大多数专家的意见进行了调整，同时还根据专家所提出来的建议新增了一些指标，最终确定了湖北省全民健身服务的三级评估指标体系，包括3个一级指标，10个二级指标以及35个三级指标。其中既包括定量的指标也包括定性的指标，具体指标见表1。

表1　湖北省全民健身服务评估指标体系

一级指标分别是保障体系、供给体系和效能体系。保障体系包括政府的政策法规和规章制度，主要是从宏观角度来评估湖北省全民健身服务体系的现状。供给体系包括了人力资源、资金投入、场地设施、信息供给4个方面，这个维度主要是从人、财、物、信息4个方面进行评估。效能体系包括政府服务效率、社会组织协同、公众参与度和公众满意度4个方面。指标体系的设计遵循了政府作为全民健身服务供给者的主导地位，充分发挥政府作为执政者的优势，简化评估程序，节约评估成本，对政府全民健身服务绩效评估这一块选取了能直观反映政府工作绩效的指标，主要是供给体系和保障体系，而对于效能体系，这个维度更多的是基于公众需求和满意度进行评估指标设计，公众作为政府全民健身服务的主要受众，他们对全民健身服务的满意度具有绝对的话语权，而独立于政府和公众的社会组织等第三方力量，他们与政府部门无直接的利益相关性，这也决定了他们对全民健身服务的参与以及绩效的评估将更加客观、公正。对于政府、社会组织、公民3个评估主体而言，由于各自的利益需求不同，不同的价值诉求，以及所拥有的资源也不同，这必然使得他们在评估过程中产生偏差，因此要做到科学合理的评估，就不能仅仅只对某一主体进行评估，以偏概全，基于多中心治理理论的多元评估主体很好的规避了这一偏差，根据不同的评价主体设计与之相适应的评价指标，将对政府的评价与对公众满意度评价以及社会组织三者的评价结合起来，对政府的评价更多的倾向于全民健身服务政策法规制度、基础设施和场所以及专项资金等方面的评价，而对于公众的评价则更多的是涉及全民健身服务质量以及公众满意度方面的评价，同时还引入了第三方社会组织的评价，从社会体育指导员，体育组织、协会等方面进行评估，使评估结果更具全面性、科学性、可信性。

为了确保所确立的评估指标的有效性，采用了内容效度比公式（content validity ration，以下简称CVR）对指标进行效度检验。

注：Ne--评价时认为某项指标很好反映了测量内容的专家人数；N--专家总人数；-1≦CVR≦1，CVR值越大效度越高，当CVR=-1时，表明邀请的所有专家都认为所选指标无代表性，而当CVR=1时，则表明所邀请的专家都认为所选指标具有很好的代表性。

在本次指标设计过程中，共咨询了25位熟悉该领域专家的意见，其中有19位专家认为所建立的指标体系可以很有效率的对湖北省全民健身服务进行评价，则CVR=0.52，说明所构建的指标体系具有较好的代表性。

4.2评估指标权重的确定

4.2.1AHP简介

AHP是由美国运筹学家匹兹堡大学Saaty教授所提出，是当前评估指标研究中采用较多的一种赋权方法，它是一种将定性定量结合的多属性决策分析方法，根据系统论的观点，由上而下将指标层分为目标层、准则层和方案层，建立层次分析模型，将指标间两两进行对比，确定他们对于上一层指标的重要程度，根据萨蒂的1-9标度评分法（见表2）并赋予一定的评分值，优点是可以在指标结构复杂且定性描述居多的情况下，将定性的描述转化为定量，特点是将决策者的经验判断给予量化，且层次分析方法是当前评价指标研究中采用较多的一种赋权方法［11-12］。

表2　相对重要性的比例标度

4.2.2判断矩阵的确立

由此来鉴定所建立的判断矩阵是否有可以接受的一致性，从而判断我们所建立的指标体系是否具有科学性，同时也可以说明所邀请的专家打分是否是有依据的，从分析的结果得知我们所建立的指标体系是可信的。详细的结果如下:

1）湖北省全民健身服务体系判断矩阵一致性比例：0.000 0；对总目标的权重：1.000 0；lambda_{max｝：3.000 0

2）A1判断矩阵一致性比例：0.000 0；对总目标的权重：0.400 0；lambda_{max｝：2.000 0

3）A2判断矩阵一致性比例：0.036 2；对总目标的权重：0.400 0；lambda_{max｝：4.096 8

4）A3判断矩阵一致性比例：0.092 3；对总目标的权重：0.200 0；lambda_{max｝：4.246 3

5）B11判断矩阵一致性比例：0.007 7；对总目标的权重：0.300 0；lambda_{max｝：4.020 6

6）B12判断矩阵一致性比例：0.051 6；对总目标的权重：0.100 0；lambda_{max｝：3.053 6

7）B21判断矩阵一致性比例：0.081 5；对总目标的权重：0.071 1；lambda_{max｝：6.513 2

8）B22判断矩阵一致性比例：0.043 9；对总目标的权重：0.228 4；lambda_{max｝：4.117 1

9）B23判断矩阵一致性比例：0.008 8；对总目标的权重：0.071 1；lambda_{max｝：3.009 2

10）B24判断矩阵一致性比例：0.000 0；对总目标的权重：0.029 5；lambda_{max｝：3.000 0

11）B31判断矩阵一致性比例：0.051 6；对总目标的权重：0.058 6；lambda_{max｝：3.053 6

12）B32判断矩阵一致性比例：0.000 0；对总目标的权重：0.058 6；lambda_{max｝：3.000 0

13）B33判断矩阵一致性比例：0.092 7；对总目标的权重：0.041 4；lambda_{max｝：4.247 5

14）B34判断矩阵一致性比例：0.022 6；对总目标的权重：0.041 4；lambda_{max｝：4.060 4

4.2.3各级指标权重以及三级指标综合权重的确立和排序

综合权重的计算是为了计算出每个三级指标对目标层的贡献率，即所占权重，综合权重的计算方式为C=A*B*Ci（i= 1，2，3...37），例如三级指标C1对目标层的权重为C= A1*B11*C1，具体见表3。

4.3结论

由表3可以得出，排在前5位的指标从高到低依次为“C13人均全民健身经费（元/年）”、“C4是否建有全民健身服务体系政策法规的评估机制”、“C2健身标准与体质监测法规是否健全、C3是否建有全民健身服务体系物质法规保障”、“C12人均专项体育事业经费（元/年）”，详细见表4。

从上表可以看出人均全民健身经费、政府的政策法规这几项指标在全民健身服务的发展中占有重要地位，对全民健身的发展具有举足轻重的作用。

因此政府要从公众的需求出发，首先要建立全民健身专项资金，通过财政拨款吸纳公益体育彩票资金，以保障专款专用。同时还要开创多元化的全民健身经费筹集渠道，大力发展各种民间社会体育组织和基金会，发展专门为全民健身提供支持和服务的公益机构，同时还要改进政府的融资手段，拓展新的融资渠道，另外还可以寻求政府与企业的合作契机，争取吸纳更多的资金投入到全民健身事业。对于体育专项经费的管理也要精确，协调好各方利益。

另一方面，还要加强全民健身法律法规制度的建设，加强全民健身法律的监督制度和评估制度，同时还要强化执法手段，严格执法程序，将全民健身事业的发展纳入法制化轨道，政府应该通过制定和实施各种政策法规来实现全面健身的健康发展，这也直接决定着全民健身计划是否能落到实处［13］。

表3　各级指标单权重和综合权重

表4　排名前5位的指标

［1］郭欢，商勇.构建我国社区体育评价指标体系研究［J］，体育文化导刊，2015（12）.

［2］余君萍.公共治理视野下我国农村公共文化服务绩效评估研究［D］.兰州:兰州大学，2010.

［3］刘亮.我国体育公共服务均等化的评价模型及指标体系构建研究［J］.武汉体育学院学报，2015（5）.

［4］刘亮.新公共管理视角下体育公共服务绩效评估研究——基于武汉“1+8”城市圈的调查与分析［J］.武汉体育学院学报，2011（6）.

［5］赵聂.基于DEA模型的体育公共服务绩效评价研究［J］.成都体育学院学报，2008（6）.

［6］王景波，赵顺来，魏丕来，等.地方政府体育公共服务绩效评估指标体系的研究［J］.沈阳体育学院学报，2011（2）.

［7］王志刚.多中心治理理论的起源、发展与演变［J］.东南大学学报，2009（12）.

［8］埃莉诺·奥斯特罗姆.多中心体制与地方公共经济［M］.上海:三联书店，2000.

［9］刘峰，孔新峰.多中心治理理论的启迪与警示［J］.行政管理改革，2010（1）.

［10］刘菲.多中心治理视角下H省雾霾治理问题研究［D］.沈阳:辽宁大学，2014.

［11］叶义成，柯丽华，黄德育.系统综合评价技术及其应用［M］.北京:冶金工业出版社，2006.

［12］袁春梅.我国体育公共服务效率评价与影响因素实证研究［J］.体育科学，2014（4）.

［13］郑丽.社会体育组织参与体育公共服务的路径选择［J］.体育文化导刊，2011（7）.

Research on the Evaluation Index System of the National Fitness Service in Hubei Based on the Perspective of Polycentric Self-Governing

LUAN Lixia，DENG Xianzi

This paper bases on the perspective of the polycentric self-governing，analyzing the relationship between the theory and the evaluation of the National Fitness Service，on the basis of this relationship，constructing the theoretical basis of the performance evaluation.Based on literature review，using questionnaire survey method and expert interview method which constructing the three level evaluation index system of the National Fitness Service in Hubei Province，and used AHP to determine the weight of each index system

national fitness service；polycentric self-governing；evaluation index；Hubei province

G80-05

A

1003-983X（2016）10-0847-06

2016-07-14

2015年度湖北省体育社会科学研究课题（2015B003）

栾丽霞（1963-），女，河北石家庄人，教授，研究方向:体育公共服务、健康促进.

华中科技大学体育部，湖北武汉430074 Department of Physical Education，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan Hubei，430074

在指标体系理论研究层面，学者们以不同的理论视角，构建了各种各样的体育绩效评估指标体系，为本研究提供了有益的借鉴，同时也丰富和扩展了该领域的研究。

其中有代表性的有:政府部门对各市、县体育评估大都是根据自身机构设置，从竞技体育、群众体育、青少年体育和体育产业等多个组成部分来进行指标设定；刘亮基于新公共管理理论视角，对武汉市城市圈体育绩效评估中构建了5个维度，分别是：政府责任、资源投入、价值目标、社会回应和服务效能［3-4］；赵聂基于因子分析与模型的组合方法确立了包括服务体系产出、体育资源保障、体育组织管理、体育科技服务和体育法制服务的指标体系［5］；在对上海市体育公共服务满意度绩效评估中，王梦阳设立了四维指标体系，一级指标分别是：公共体育场地设施、体育活动、体育组织和服务效果。

通过对这些指标体系的梳理与考察，为下一步的研究提供了很好的参考价值，但也可以发现其中的不足，指标体系的设立和筛选基本上采用的是头脑风暴法和专家咨询法，存在着很强的主观性，有失客观性；另外，评估结果会随着评估主体、评估指标和评估方法的不同而发生差异，因此，评估指标体系的设立必须基于相应的理论模型。

在工作实践层面，有针对性的全民健身绩效评估考核体系大多都由体育行政部门根据各地全民健身服务发展的具体情况而确立，代表性的有江苏省建设体育强省主要指标体系，还有比较权威的公开报告中，有诸如上海市体育局发布的《2012年上海市全民健身发展公告》、由国家体育总局、北京体育大学联合编撰的《中国群众体育发展报告（2014）》等［6］。

依此标准，主要以上级部门对下级部门的评估为主，政府自评为辅，这种绩效评估方式使得各部门为了完成上级部门的考核，评估考核工作必将毫无疑问的以上级的评估指标为中心，而公众的利益与需求将退居其次，这种单中心的自上而下的绩效评估方式，强调政府在绩效评估中的主体地位，政府既是绩效评估的发起者，也是考核标准的制定者，更是对各考核结果进行归纳总结的权威机构，而本应作为主要考核对象的政府，在这种环境下，居然免于考核，且居于拥有至高无上权力的特殊地位，在这种体制下，导致全民健身服务绩效管理不但缺乏社会公众的参与、媒体和社会组织等第三方的监督，这意味着公众无法真正参与到政府的绩效评估工作中，使得公众缺少表达全民健身需求的机制和渠道，这也导致了政府全民健身服务供给与公民的需求脱节，影响了政府服务社会的职能实现，也无法满足人民群众日益增长的全民健身需求，从而进一步影响了政府全民健身服务的质量，影响了政府推进治理创新的进程。

这就需要政府改变治理理念，立足公民需求，从政府本位走向公民本位，引入社会、公众等第三方考评力量，使得评估主体不仅仅限于政府部门对下级，而要多元化，这也是保证全民健身服务绩效评估全面性、有效性的一个基本原则，有助于提升政府执政责任意识，放权于民，从而构建出科学合理的全民健身服务绩效评估体系。