公民程序性参与的现实问题与发展前景

李海青

[摘要]当前，我国公民程序性参与民主的发展仍面临着一些不可忽视的问题和障碍，参与的形式化、虚化、碎片化现象严重，参与效能需要进一步提升。现阶段公民程序性参与主要面临两大问题：就其推进的外部条件而言，公共权力部门的自利性是根本的制约因素；就其推进的内部条件而言，制度供应的短缺是重要的限制性因素。当前，其推进一方面取决于中央层面的决心意志、系统性制度创新、法制供给与有效督促，另一方面取决于不断发展的社会本身对于公共权力所形成的压力强大程度。此外，地方政府或政府部门在公共治理过程中面临的危机也常常成为推进程序性参与民主的契机。

[关键词]程序性参与 自利性 制度供应 公民权利 中国特色社会主义民主

[中图分类号]D992 [文献标识码]A

除作为根本政治制度的人民代表大会制度外，公共政治生活中公民或社会组织对于公共权力运行过程的程序性参与是中国社会近年来发展较为迅速的一种重要民主形式。这包括针对相关群体进行问卷调查、举行协商交流、召开听证座谈，乃至公共权力机关与公民或社会组织的协调合作等。在这一民主形式中，公民或是社会组织在某个或某些环节已经直接介入到公共权力的实际运作之中。“作为一种制度化的公众参与民主制度，应当是指公共权力在立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。”推进公民利益表达、缓解公众参与热情、解决利益冲突、改善治理效能、提升政治合法性等需要，使得公民直接程序性参与作为一种民主形式在我国已被公共权力所认可。近年来，党和国家的相关文件多次对之予以强调，各个地方与领域也涌现出了不少灵活生动的多样化参与实践。但也必须认识到，公民程序性参与民主的发展在现实中仍面临着一些不可忽视的问题和障碍，特别是在地方与部门层面，参与的形式化、虚化、碎片化现象严重，参与效能需要进一步提升。进一步分析可以发现，现阶段公民程序性参与主要面临两大问题：就其推进的外部条件而言，公共权力特别是地方政府与政府部门的自利性是根本的制约因素；就其推进的内部条件而言，制度供应短缺则是重要的限制性因素。

通过宏观层面体制机制的改革尽可能限制公共权力部门的自利性

现代公共权力部门代表和追求的是公民权利和公共利益，公共性是其本质属性，但实际上，古今中外的公共权力部门都无法完全消除自利性的一面。所谓公共权力的自利性不是指公共权力部门为维持自身机构正常运作与自身功能正常实现，对必要资源与合理利益的追求与获取，而是指“政府具有游离于公共利益之外的特殊利益追求。自身利益一旦成为地方政府行为重要依据，也就意味着地方政府将形成不同于上级政府和地方公众之期待的效用目标，以及具体的行政目标。换言之，自利性倾向将诱使地方政府有选择性履行自身的职责，确定自身相对独立的行政目标，并进行相应的公共资源配置。”对于地方政府或政府部门而言，其所追求的效用目标具有多重性：地方或部门领导个人利益比如政绩与晋升机会的最大化、地方或部门官僚群体利益的最大化、地方或部门层面所应担负和实现的公共利益的最大化，等等。不论是领导个人利益的最大化还是特定官僚群体利益的最大化都是政府自利性的体现。而在现行中央与地方关系特别是自上而下层层加码的压力型体制下，在各个部门与地方开展政绩锦标赛的竞争模式下，在这多重效用目标中，地方政府和政府部门恐怕首先关注的是地方政府或部门领导个人政绩和晋升机会最大化。换言之，在现行条件下，地方或部门的这多重效用目标中，存在基于领导个人政绩和晋升机会最大化而在某种程度上牺牲公民个人权益和地方公共利益的可能。“政绩最大化和地方公共利益最大化都是地方政府的效用目标，但两者之间并不总是统一的，往往需要地方领导作出某种取舍。地方公共利益最大化是地方政府树立权威的绩效合法性基础，会对地方领导的政治声望产生一定影响，但政绩最大化却是地方领导实现政治晋升最重要的‘资本，当两者不能统一时，牺牲地方公共利益就可能成为理性的地方领导的选项。”

这种领导个人政绩和晋升机会的最大化既可以和GDP、财政收入增长挂钩，也可以和有选择性的公共服务供给相挂钩。上世纪90年代中后期以来，地方政府和部门领导个人政绩和晋升机会最大化长期和GDP与财政收入最大化挂钩，所谓经济发展型政府、经营城市等说法即由此而来。在政府的精力与资源集中于经济增长，集中于财政收益最大化，集中于与之相关的政绩工程与形象工程，甚至当这种利益与政绩的追求还要以牺牲公民权利与地方公共利益为代价时，希望地方政府或部门注重公民参与的程序性民主是不现实的。特别是在很多地方，政府为了经济方面的政绩往往与强势的资本群体形成紧密的利益依赖关系，其政策与制度的制定受到强势资本的有力影响。这种影响既可以通过资本精英活动在其中的人大、政协等正式组织与制度渠道，也可以通过资本精英与官员的个人关系等非正式渠道。但不论通过哪一种渠道，政府的自主性与公共性都会受到侵蚀与影响。在这种政府已经提前被强势群体“俘获”的情况下，真正面向社会公众的参与协商就只能是一个事后的形式。大多情况下强势者是不大可能依靠这种正式的所谓协商进行利益表达的，真正需要依靠程序性协商，比如利用听证进行利益表达的往往是普通的社会公众甚至是弱势群体。近年来，领导个人政绩和晋升机会的最大化又开始和有选择性的公共服务供给相挂钩。所谓选择性，是指在中央强调要转变政府职能，建设公共服务型政府的背景下，地方政府或政府部门的领导为了追求政绩，会选择最易于对上级与外界展示的公共服务的内容与类型，而未必真正满足相关民众的切实公共性需求。正如有学者通过实地调研指出的：“政绩导向是地方政府进行选择性社会建设的重要影响因素。在地方政府的思维中，地方的社会建设只有创造显示度，才能引起上级的关注形成政绩。因此在进行选择性社会建设中，地方政府优先选择那些能够短期见效、有显示度的内容。”

不论是与GDP及财政收入增长挂钩，还是与选择性公共服务的供给挂钩，只要政府的自利性特别是领导个人的政绩冲动难以得到有效的制约，表达公民个人权利诉求和地方公共利益诉求的程序性参与民主必然会遇到公权力自身的阻力。即使政府官员认识到自身行为的不规范性，狭隘利益的考量仍会是其主要驱动，因为政府行为的实施从来不是一个单纯的角色认知问题。实际上，在多年来执政党和国家强调要转变发展方式和政府职能的情况下，官员对于政府以及部门的职能定位并非没有充分的理解和认知。但基于这种自利性的考虑，在国家要求发展参与民主而社会成员又有参与需求的情况下，为了保证合法化的外观，参与民主的虚化与形式化就难以避免。这种虚化与形式化一方面表明地方或部门没有很好地贯彻中央推进参与民主的政令要求，另一方面也表明其没有良好意愿实现相关社会成员的公共利益。在这两种情况下，地方或部门既没有有效履行国家的委托，也没有有效履行相关公众的委托。既然利益取向与行为取向不一致，民众参与还能有多大实际效果呢？以上论述说明，对于当前程序性参与民主存在的问题，不能仅仅局限在这种民主形式内部进行分析，而是要在很大程度上跳出参与民主本身予以把握才可能把问题认识得更为清楚。

政府自利性特别是领导个人自利性冲动的形成与长期存在有多方面的原因。比如在纵向维度上，中央与地方权责分工尚未实现明确的合理配置与有效的制度化，导致地方政府很多方面的自主权限与行为空间弹性过大，而中央政府又难以有效解决自上而下委托代理中存在的诸如信息不对称等各种问题，这就必然使地方政府或政府部门的自利性在很大程度上侵蚀与压倒其公共性。“改革前高度集权体制下中央政府与地方政府之间那种简单的‘决策一执行、‘命令一服从关系，逐步演变为地方政府基于自身特殊的效用目标，利用自身作为中央政府代理人的信息优势，以及中央政府在市场化改革和制度创新过程中不得不倚重地方政府探索试验的局面，运用自身掌控的越来越丰富的资源，同中央政府展开各种错综复杂的行政博弈。在长期的博弈过程中，地方政府的行为模式不断呈现出企业化、经营化、短期化取向。”在横向上，由于体制的原因，地方的人大、司法机关等对地方政府或政府部门现在也难以形成有效的监督制约。除了纵向与横向的因素外，政府自利性凸显的另外一个极为关键原因就是现行自上而下的政绩考核模式。官员是在特定激励机制下工作的，激励机制的类型与内容是官员行为的方向标。而政绩考核，对于官员而言就是最为重要的激励机制。在现行的政绩考核模式下，领导干部主要还是向上负责，完成上级的各项任务指标，并由上级政府按照工作实绩进行考核选拔。在这种自上而下的压力型体制下，各个层级的政府官员为了确保完成任务并在晋升中获得比较优势，往往对于上级布置的任务指标层层加码，各个部门与地方则由此展开政绩锦标赛。在这种情况下，首先回应上级而非民众的要求就成为自然的选择。有学者在分析当前某些地方政府选择性推进社会建设时，也强调指出：“地方政府在进行社会建设时，优先考虑回应或迎合上级政府的意思，较少考虑回应民意。这是因为人事权仍然控制在上级政府的手中，地方政府的政绩需要得到上级的承认，因此，他们围绕上级政府的偏好进行社会建设。……当上级政府和民众在社会建设优先顺序上存在偏好不一致时，社会建设可能不仅难以实现改善治理的目标，反而带来新的问题。”实际上，即使上级的考核内容与民意诉求一致，政府治理的有效性也未必会得到实质性改善。因为即使考核内容较为合理，为了对上级部门展示最大化的政绩，这种合理的考核指标也未必会以合理的方式来实现，甚至可能通过某些不尽规范的方式来予以完成。因为从政绩的最大化角度来说，向上级展示的结果是最为重要的，为了结果，往往可以不计成本、不管过程、不论方式。换言之，成本、过程、方式要服从并服务于显示度高的结果。就此而言，不管考核内容是什么，只要考核指标是由上级下达的并且依据这种考核结果进行官员选拔，那种不顾民众实际利益的对上负责的政绩最大化或虚假政绩现象就难以避免。既然政府精力主要用来应对上级的任务要求，没有足够的条件、精力与激励切实考虑到自下而上的民众需求，反映民众意愿与需求的所谓参与协商自然也就容易形式化了。实际上，这也就是学术界一直争议的选举民主与协商民主的关系问题：西方带有协商性质的参与民主是作为选举民主的补充而出现的。在官员是由公民选举产生的情况下，基于赢得选票的压力，其在立法与决策的过程中不得不对公民的意见诉求进行积极回应，公民的程序性参与民主由之得以发展。而在官员的职务是由上级选拔决定的时候，由于直接的授权来源并非社会民众而是上级领导，在这种情况下，地方或部门的官员怎么样切实对下负责，自下而上的程序性参与民主如何有效推进就可能会成为问题。结合当前我国程序性参与民主的实际发展状况，应该说这种争论并非无的放矢，还是有其问题指向的。

综合以上分析，在今天的改革阶段，要促进公民程序性参与民主的发展，除了在纵向上要积极推进中央和地方权责关系的合理化、规范化与制度化，明确地方与部门的职能、权限、程序、责任，既切实赋予其与事权相匹配的相应自主权限，又要有效地限制其过大的自主弹性空间，在横向上加强同级人大与司法机关对其监督制约外，还必须在政府官员的政绩考核体制乃至更深一层的授权体制方面进行改革，推进其激励机制的优化与合理化，激励其更为切实地关注公民权利与公共利益，尽可能对民负责，推动当下的压力型体制向合作型体制转变。当然，对于官员的授权与考核而言，党管干部的原则必须坚持，自上而下的运行机制也仍将会在较长时期内存在，但对这二者而言，民众的作用应该突出。换言之，在官员的选用环节，应进一步探索将上级的选拔与民众的适度参与相结合，增强选人用人的竞争性、透明性、开放性，较为有效地体现民意而不仅仅是上级意志。在政绩的考核方面，不仅作为考核依据的政绩评价体系要真实反应民众意愿，切实增强科学性，在最终的测评环节也应切实增加民众的有效参与度特别是所占考评的权重。也就是说，不仅在立法与政策制定环节民众应该参与，在官员选用与政绩考核环节民众也要参与，公民的民主参与应该是广泛的，如果没有选用与政绩考核方面的参与，所谓立法和政策制定环节的参与就会缺乏来自民众自身的作为前提性的约束力量。

加强公民程序性参与的制度建设

虽然我国的程序性参与民主在某些领域、某些部门、某些地方已得以实践，但总体而言，其在我国政治与社会中的实践尚不具有普遍性，碎片化较为严重。“我们看到公众参与在一些实践层面已经做起来了，但都是一些孤立的点，没有连贯的线。……这些参与都是一些断断续续的片段，没有成为各部门普遍存在的常规制度。……就是在实行公众参与的部门，公众参与也只在某些决策或行政过程和某些事件中出现，只是偶发性的，不是制度化的。”而程序性参与之所以没有常规化，很大一个原因就是因为我国法律尚未有对公民程序性参与的完善规定与有效保障，公民程序性参与尚缺乏稳固的制度基础。

现阶段，我国的法律法规尚未对公民程序性参与的类型、方法与适应范围作出细致的分类规定与完善的程序设计，公民参与的制度资源还比较短缺，参与的整体制度化水平亟待提高。进而言之，就是已有的某些制度规定也需要进一步健全完善。比如，就作为公民程序性参与常见形式的听证而言，我国现已颁布的《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，这些都程度不同、或多或少地规定了听证这一环节，但这些规定都不尽完善。

问题之一是没有将公众参与规定为立法与决策机制中必不可少的环节与程序。此类法律法规在规定听证程序时用的大都是“应当”而非“必须”之类的用词。比如《中华人民共和国立法法》第六十七条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《中华人民共和国价格法》第二十三条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”《中国人民共和国行政处罚法》第第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”《中国人民共和国城乡规划法》第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”过多的这种“应然性”规定一方面表明此类法律法规主要还停留在理念的宣示层面，法律规范本身的明确、硬性、强制的特质很大程度上被冲淡、被稀释。既然是“应该”而不是“必须”，那么，关于公民程序性参与的规定就缺乏遵照执行的强制力量，其在实践中往往被付之阙如也就可以理解了。

问题之二是公共权力机关在公民程序性参与中始终处于切实的支配地位，公民的利益攸关者的主体地位难以得到有效显现。按照以上“应然”性的思维逻辑，在立法、决策与公共治理过程中，公共权力可以让公众参与，也可以不让公众参与，因为这在法律法规上不是必须的，因而公共权力机关可以相对灵活的权衡取用。实际上，过多的这种“应然性规定”隐含地表明立法、决策与公共治理中的真正主体是公共权力，公民参与的控制权始终掌握在公共权力手中。“根据现有的制度规定，重大行政决策的提出、承办、专家论证和公众参与的组织、合法性审查、集体审议的主体都是行政机关，行政机关仍然垄断着行政决策全过程。……行政机关既是重大行政决策的启动者，又是决策草案的起草者，行政机关完全掌控行政决策的方向与内容，民情民意难以影响决策进程。……虽然在行政决策过程中明确提出了公众参与、专家论证、政府决策三位一体模式，但是政府在如何组织公众与专家参与、是否考虑公众和专家的意义完全有相当大的自由裁量权，实质上行政机关仍然独占着决策权。”本来，公共治理进程中的程序性直接参与是公民身份本身所要求的角色性活动，公民在公共治理中的主体地位与能动性必须得到体现与保障，但这种抽象的“应然”性规定却凸显了公共治理中公民角色的被动性与边缘化。

问题之三是相关规定太过原则化，而有关公民参与程序的实施步骤、操作细节，相关的责任追究却规定得非常笼统和模糊，不具体也不明确。比如在以上法律法规中，除了一般的原则性规定外，较少再有参与程序执行与落实方面的具体规定，而权力机关与责任人在违反相关规定时要负何责？责任如何追究？规定同样语焉不详。这表明我们相关法律的制定缺乏限权理念，对于权力的责任认识不到位。现实中权与法的微妙关系同样反映在了法律规定本身之中。由于具体规定不清，公民的程序性参与在实际运作中往往走形变样，沦为纯粹的形式，有其名而无其实。“比如在有的情形下，行政机关回避主要矛盾，只讨论无关痛痒的小问题；有时对听证代表进行有目的性的选择并进行预先布置；有时在事前不提供进行讨论的充足信息；有时压缩听证时间使得整个协商过程没有充分的时间供大家讨论。目前公众普遍认为行政听证基本是一种行政决策的预先宣传。”这种情况下，法律上规定的公民参与权利就无法在事实上有效实现。

针对由于缺乏有效制度规定与保障而导致的公民程序性参与的碎片化与形式化问题，公共权力应进一步加强立法工作，或制定新的相关的部门法，或者对原有的法律法规进行修改与完善，切实推进相关制度建设。具体而言，一是要进一步明确公民程序性参与的法律性质和法律地位，“明确公民参与原则作为普遍原则必须为一般的行政活动和公共事务管理所遵循。”凡是涉及公民权利事项或公共事务，公民具有参与必要性和可能性的，都要确保公民的参与。公民程序性参与应贯穿立法、行政、司法等各领域，贯穿于信息公开，官员任用与政绩考核评估，决策事项提议、方案起草、内容制定、实施执行以及结果反馈等各环节。这种硬性的制度规定能够较好体现公民的治理主体地位，尽可能避免其在公共事务中的过分客体化与边缘化问题。二是应根据公民参与内容、类型、领域、目的等的差异，进行细致化的制度规定与相应的分类设计，推进程序性参与民主多层次、类别化的广泛发展。没有较为细致的分类设计，程序性参与民主难以全方位地有效立体推进。由于当前我国公民程序性参与事项范围整体而言较为狭窄，许多涉及公民切身利益的事项在制度上尚未有相关参与规定。对此，国家层面必须形成统一的制度框架，然后各个地方与部门再结合本地实际和实践经验，进一步予以具体化。三是通过制度建设明确规定并有效保障参与主体的广泛性、针对性、代表性与公平性，特别是要关照潜在利益群体与相关弱势群体的诉求。同时，对于公民参与的各项权利及其救济，参与的步骤与环节，参与者意见的吸纳与回应，相关责任机构与责任人的责任及其追究等进行科学具体的、便于操作的刚性规定。特别是为了保障公民参与的落实，应将贯彻落实公民参与情况作为官员的政绩考核内容与职务晋升的重要标准。这些都旨在保证公民参与行为的法定性、参与内容的广泛性、参与活动的有效性以及参与过程的完整性，推进公民程序性参与的规范化、制度化。

当然，以上公民程序性民主参与的制度推进并不是无条件的。当前，其推进一方面取决于中央层面的决心意志、系统性制度创新、法制供给与有效督促，另一方面取决于不断发展的社会本身对于公共权力所形成的压力强大程度。此外，地方政府或政府部门在公共治理过程中面临的危机也常常成为推进程序性参与民主的契机。

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