如何构建更高级形态的全球网络治理体系

张家栋

[摘要]网络空间已成为主权治理空间、全球治理空间和网民自治空间的复合性空间，出现了安全化和政治化倾向，正从一个低级政治问题日益成为一个高级政治问题。当前的网络空间治理，也正处于从分散治理到统一治理、从低级的基础治理向高级治理过渡的关键阶段，包括网络资源分配的基础治理、国别网络空间的分散治理以及全球网络空间的规则治理三个层次。当前网络治理状况的主要特征是不对称性。要想建立一个更加合理的全球网络治理体系，就要在原则、目标等方面进行调整，要有共同安全观念，确立综合治理，均衡发展全球网络治理的不同层面。

[关键词]网络空间 复合性空间 不对称性 网络秩序

[中图分类号]TP391 [文献标识码]A

网络空间从产生到现在，经历了一个在空间和领域上不断扩张的过程。在这一过程中，网络身份不断变化，网络与网络行为体的关系不断演进，对主权国家、国际市民社会和超国家组织等都产生了重要影响，涉及到主权治理与全球治理等重大问题。根据世界信息社会峰会（WSIS）的工作定义，网络治理指“由政府、私营部门和公民社会共同发展与应用的、影响并塑造互联网演变和使用方式的共享原则、规范、准则、决策程序和相关项目”。当前全球网络治理状况，正处于从分散治理到统一治理、从低级治理向高级治理过渡的阶段。当前网络空间治理状况、主张及其问题

之所以强调网络空间治理，主要有以下原因：第一，网络空间的重要性不可估量。网络空间虽然是一个人造物，是一个虚拟物，但是其用户量却居各空间首位。根据国际电信联盟的数据，全球接入互联网的用户约占世界总人口的30%～40%。网络空间已成为世界大众生活密不可分的一个组成部分，对现实世界也拥有强大的影响与塑造能力。“20世纪未人类社会最伟大的创造就是网络的诞生。”第二，网络空间具有无政府特性。网络空间中没有绝对的控制力量，各行为体都有一定的活动空间与权利，权利与义务的边界不清晰，很容易陷入无序与混乱状态。第三，网络空间的权利状态具有高度的复杂性。网络空间的结构和特点超越了传统主权国家体系，在次国家、国家和超国家三个层面同时产生权利关系，任何一方都无法独自治理网络空间，这就使网络空间产生了迫切的治理需要并面临严峻的挑战。总体来看，随着网络空间的不断扩张，网络空间日益显现出安全化和政治化倾向，正从一个低级政治问题日益上升为一个高级政治问题。当前的网络空间治理，也正处于从分散治理到统一治理、从低级的基础治理向高级治理过渡的关键阶段，包括三个层次或方面：

对网络资源分配的基础治理。网络空间的行为体非常多样，包括国家、政治、各类非政府机构、企业、网络服务提供商和最终消费者等。但是，由于历史和技术性原因，网络资源分配权一直被美国所垄断。所有行为体参与网络空间活动的基础是首先在域名系统（DomainName System，DNS）中获得一个名称。因此，域名系统是整个网络空间稳定运行的基础，是互联网中的一项核心服务。域名根服务器则是域名系统中最重要的支撑点，控制着整个网络空间中的最顶级结构，是整个网络系统的主干。这1个主根服务器和12个辅根服务器，都处于美国政府授权的互联网与地址管理机构（ICANN）的控制之下，多数位于美国境内。在这种情况下，美国政府不仅掌握所有行为体使用网络空间的审查权，还拥有随时中断其他网络行为体资格的最终决策权。换句话说，美国在网络空间拥有远远高于现实空间霸权地位的超级霸权地位。

很久以来，国际社会就想打破美国在网络空间的超级霸权地位。很多国家希望美国能把网络域名交给一个第三方国际组织来管理。2003年12月，在联合国组织的日内瓦“信息社会世界峰会”上，很多发展中国家曾建议把互联网域名和地址管理系统转交给国际电信联盟来进行管理。但是，美国、欧洲和日本等发达国家反对这一主张，认为这将妨碍信息的自由流通，有违互联网建设的初衷。2005年7月，美国商务部曾宣布将无限期保留对13台域名根服务器的管理权。

在过去几年中，美国在这一问题面临的压力越来越大。美国监控网络的秘密计划被揭露以后，欧洲国家对美国垄断网络空间的做法也日益不满，认为“互联网问题的最大麻烦是美国的领导”，并与发展中国家一道不断向美国施加压力。同时，美国的绝对垄断地位也将迫使其他行为体、尤其是一些世界大国和主要国际组织，加大寻找替代方案或后备方案以绕过美国控制，从而将长期损害美国的网络霸权利益。2010年9月，ICANN主席洛德·贝克斯特罗姆（Rod Beckstrom）在立陶宛互联网治理论坛称，ICANN应防止被任何一个利益团体所控制，尤其要防止落入任何一个政府间组织的掌控中。

这些因素综合起来，迫使美国政府做出了有限的、姿态性的让步。2014年3月14日，美国商务部下属的国家电信和信息局发表声明称，美方认识到ICANN成为一个“有效的多方参与组织”的时机已经成熟，要求ICANN召集“全球利益攸关者”，提出一个获得“广泛国际支持”的移交方案，作为移交管理权的第一步。声明强调，方案应当遵循保持互联网开放性原则，并且不会接受“由政府或政府间机构主导的解决方案”。这虽然意味着美国政府将交出对互联网域名和地址分配机构（ICANN）的管理权，但究竟谁将接手这个“大权”还是个谜，未来发展仍然有不确定性。虽然如此，欧盟、互联网企业和国际社会、尤其是国际人权组织，仍然对此表示欢迎，美国毕竟迈出了积极的一步。

目前，以ICANN为代表的网络空间基础治理机制，将向全球化、国际化和当地化方向发展。第一，ICANN将致力于全球化进程，把更多的行为体带入到自身的管理体系之中，摆脱美国政府一家控制的垄断印象；第二，ICANN将推动国际化进程，在世界各地建立多个合作中心；第三，ICANN将加快域名当地化步伐，推出中文域名等当地化、地区化域名，并加强与各地网络群体之间的交流。但总体来看，由于美国所享有的技术优势以及主要根服务器位于美国境内的事实，网络空间的基础治理机制，目前以及未来，仍然将是“美国治下”模式，难有真正的全球治理。

对国别、区域网络空间的分散治理。网络空间的虚拟性使得其无明显的边界，但网络空间并不能真正地脱离物理空间，本质上仍然是人类社会的创造物与附属物。正因为此，在现实空间中的主权国家体系，也很快在网络空间中得到映射，网络空间成为主权国家间竞争的新领域。不同国家治理网络空间的方法与目标之间，也有很大的差别。

美国治理网络空间的方法主要有三个部分，分别为本土防御、门户开放和网络控制。首先，美国加强网络本土防御能力。美国拥有世界上最强大的网络安保能力，并且每年还继续增加相关安保开支。美国每年因网络安全造成的损失在170亿美元以上，因网络金融犯罪造成的损失也在100亿美元以上。更重要的是，美国最先进的军事系统也严重依赖包括卫星等在内的网络体系。2008年1月，美国时任总统小布什签署第54号国家安全总统令（NSPD-54）和第23号国土安全总统令（HSPD-23），开始实施国家网络安全综合计划（Comprehensive National CybersecurityInitiative，CNCI），并要求美国政府所有与安全有关的部门，包括国土安全部、国家安全局等都参与进来。2016年2月9日，美国总统奥巴马在向国会提交的总额为4.1万亿美元的2017财年预算中，就包括一个190亿美元的网络安全计划，高于打击伊斯兰国组织的110亿美元预算。其次，美国推动其他国家在网络空间奉行“门户开放”原则，这是其在网络空间内的主要对外政策。美国长期向其他国家施加压力，在网络自由的旗帜下打击其他国家管控网络活动的努力，为美国网络霸权的扩张清除制度性阻力。第三，美国在网络空间的战略目标是网络控制或网络垄断。利用强大的技术和力量优势控制网络，是美国网络战略的主要目标。早在1993年，美国就提出了“网络战”概念，1997年，美国提出“网络中心战”概念，并于2001年成为纲领性作战概念，2003年在伊拉克战争开始实施。目前，美国已制订《国家网络安全战略》，并成立了网络战司令部。

美国的网络行为引发各国的普遍反应。对内，各国纷纷加强网络立法，加强网络监控力量；对外，各国纷纷组建网络部队，“网络军备竞赛”开始。英国早在2001年秘密组建了一支数百人的黑客部队。2009年6月，英国还出台了一份国家网络安全战略。日本也组建了一支约5000人的网络战部队。韩国效仿美国，组建了网络战司令部。法国、俄罗斯等国也纷纷加强了网络战方面的军事能力。根据联合国2011年的初步评估，在193个联合国会员国中，有68个国家制定了网络安全计划，其中有32个国家在其军事计划和组织中纳入了网络战。2012年8月，联合国根据公开资料再次进行评估发现，193个国家中制定国家网络安全计划的数量已经增长到114个，其中47个国家制定的网络安全计划都为武装部队分配了一些任务。

由于网络空间的无国界性和网络行为的即时性，战争与和平、侵略与自卫、前方与后方、军人与平民、国内与国外等传统的司法和战争法则，都很难在网络空间适用。为限制网络军备竞赛，规范各国的网络行为，俄罗斯等国曾希望与美国等国家达成一份具有约束力的条约或公约，以削减或控制网络攻击性武器的研发与应用研究，但这一提议没有得到美国等的积极响应。美国等更愿意在所谓的民事犯罪领域与其他国家进行合作，并试图把网络空间的国家行为或针对国家行为体的攻击行为“合法化”。

对全球网络空间的规则治理。国际社会已经开始在网络空间进行全球治理的努力，但不同阵营国家之间在全球网络治理规则的制订权方面争夺激烈，难以形成共识。西方国家在全球网络治理规则的制订方面走在前面。《布达佩斯网络犯罪公约》（Budapest Conventionon Cybercrime）于2001年11月由欧洲委员会26个欧盟成员国以及美国、加拿大、日本和南非等30个国家在布达佩斯签署，是世界上第一部针对网络犯罪行为的国际公约。截至2016年2月，已有48个国家提交了批准，另外有6个国家已经签署但尚未批准。与公约相配套，相关国家还签署一份“反仇外主义和种族主义议定书”（Protocol on Xenophobiaand Racism）。欧洲委员会也成立了“网络犯罪公约委员会”（Cybercrime ConventionCommittee）和相关技术合作项目（TechnicalCooperation Programs）。与此相比，《塔林手册》则更具有开拓性意义。北约卓越合作网络防御中心（NATO CCD COE）聚集了具有政治、军事和学术背景的几十名专家，在国际红十字会、美国网络战司令部和北约盟军司令部等的指导与协助下，经过4年时间于2013年完成一份建议性文件《塔林网络战国际法手册》（简称《塔林手册》）。这是关于网络战的第一部建议性国际法规范。该手册以主权概念为基础，以平时法和战争法为分类线索，大量引用了国际法案例和相关渊源，将是未来国际社会讨论相关立法的文本基础。

除了西方国家以外，中国、俄罗斯和印度等国也不断提出自己的全球网络治理主张。2011年中俄等国提请联合国大会讨论《信息安全国际行为准则》。美国对此反应非常消极，美国国会众议院甚至要求其驻联合国代表反对该议案，认为“该行为准则为政府排他性地控制互联网资源寻求合法性，否定确保互联网繁荣的多利益攸关方模式，对信息自由流动构成威胁”。2015年1月，中国、俄罗斯和上合组织再次向联合国大会提交新文本，但仍然遭到美国等国的反对，理由仍然是“使政府控制网络资源合法化和限制网络基本自由”。

国际社会在全球网络治理方面的斗争，还体现在各种网络安全论坛的创设上。2003年，在国际电信联盟（ITU）等的推动下，世界信息社会峰会（WSIS）于2003年在日内瓦召开。此次会议虽未就网络治理达成一致，但却建立了联合国网络治理工作组（WGIG）以继续研究网络治理问题。经过2004～2005年间的多次会谈，国际社会决定成立一个国际性的会议机制“互联网治理论坛”（IGF）。2015年12月16日，中国主办的第二届世界互联网大会在浙江乌镇召开。中国国家主席习近平出席开幕式并发表主旨演讲，系统阐述了中国政府对网络主权、网络安全、网络运用、网络秩序和网络治理等问题的看法。一些非官方机构也积极组织全球网络治理会议。2010年5月3日至5日，美国东西方研究所（East WestInstitute）在达拉斯主办首届全球网络安全峰会（Worldwide Cybersecurity Summit），峰会演讲人员包括多名美欧高级官员。

但是，主要国家在全球网络治理领域并非只有矛盾与竞争，也会展现合作的一面。2015年7月22日，联合国大会通过了一份《关于从国际安全的角度看信息和电信领域的发展政府专家组的报告》。这一报告是以中美为代表的20个在全球信息领域有影响的政府专家组进行了几轮会谈达成的框架文件，取得了一定程度上的国际共识。并且，这些份报告还触及“如何在网络空间负起责任”、“如何建立信任措施”和“如何在网络空间领域构建国际法”等敏感议题，体现了相关国家的合作意愿。

全球网络治理的原则与方向

当前网络治理状况的主要特征是不对称性，分别体现为网络空间的全球化特征与少数国家控制的不对称、不同国家间网络权力的不对称、国家与非国家行为体权利与义务关系的不对称，以及当前网络秩序与国际秩序之间的不对称。要想建立一个更加合理的全球网络治理体系，就要在原则、目标等方面进行调整。

全球网络治理的基础是建立一个安全、公正的网络秩序。当前网络秩序基本上为霸权秩序，主要特征是不合理、不公正、不平等和不稳定。美国等国家主要关注如何维持其网络霸权，甚至模仿现实空间，制订了一个先发制人的网络安全战略，推动网络空间的安全化和军事化。这些国家对如何治理网络兴趣并不大，甚至会有意纵容相关网络恐怖主义、网络犯罪和网络攻击行为的存在。当今世界上的多数恐怖组织和极端组织都在美国有自己的网站。其他国家则主要集中于应对美国的压力，也无能力关注和解决网络治理问题。

要建立一个安全、公正的网络秩序，首先必须确立网络空间的人类公地属性。网络空间虽然是美国首创，但现在已成为全人类的公地，是国家安全和国际安全不可缺少的组成部分，关系到世界各国的安全与发展。因此，在网络空间治理中，首先要确定网络空间的全球性与公共性，并以此确定网络空间与网络行为主体之间的关系。其次，必须要确定国际共治的基本原则。美国等试图借非国家行为体来打压新兴国家的网络诉求，其实质是想利用网络来放大自己的国家利益和力量优势。中国、俄罗斯和印度等国则试图把主权体系移植到网络空间之中，借传统国际法原则来维护自身权利与利益。两种力量之间的竞争与合作，将会形成未来的网络治理格局。全球网络治理，不仅要对网络空间进行治理，把当前的霸权主义网络建设成一个多边平衡网络，还要促进网络空间命运共同体的创建，把网络空间建设成各国、各民族、各文化群体之间相互交流、相互理解的媒介与桥梁。当然，新网络秩序的合理性，也来源于其与国际格局的对称程度。不同国家虽然有平等的地位与权利，但是责任与能力却有很大的区别。平衡大国与其他国家之间在网络空间的权利与义务关系，也是建设网络新秩序的一个重要方面。

全球网络治理的目标是保障各国、各行为体利用网络的平等权利。网络空间可谓“美国原创物”。网络空间起初的功能也非常简单，仅仅用于通讯和信息分享。因此，美国等发达国家从自己的产权观念出发，倾向于把网络视为自己的“创造物”，拥有发明版权或发明主权，甚至认为在网络空间也适用国际法上的“先占原则”。但是，网络空间是没有明确边界的，也不是任何国家所能绝对拥有的。首先，网络空间本身难以界定地理边界。空间行为体从美国等少数国家发展到当前所有国家和地区。其参与群体也从少数精英发展到今天的人民大众，比现实世界拥有更高的代表性与参与度。其次，网络空间的形态与内涵也在不断变化，外延及领域也在不断拓展。这使得网络更具有国际性和全球性特征，变成了一个“世界共建物”。但是，不同国家在网络空间的权利和能力都有很大差异。少数国家控制着主要网络资源的分配权、网络内容的创造权和网络行为的管理权，多数国家只能被动接受网络及其影响，对其国家安全和利益构成了严峻威胁。一些国家的大网络企业已成为霸权国家在网络空间的主要载体，成为相关国家塑造其他国家民意、影响其他国家内政外交的重要工具。

因此，保障各国、各行为体平等利用网络空间的权利是全球网络治理的主要目标。这一方面要创新全球网络治理体制，建立一个具有广泛包容性和代表性、能够平衡不同利益与主张的全球治理体系；另一方面要发展创新型、民主型的网络企业，为不同国家、不同文化的网络产品提供进入网络空间的渠道与市场。

全球网络治理的主体应该是主权国家。几乎无限制的自由曾是网络空间的一个重要特征，无政府状态曾是网络空间吸引网民的重要原因。但随着网络自身的发展，各网络行为主体也不断强化了对网络的治理力度。现在，国家、企业和其他网络行为体，都在用自己的方式对网络进行干预与治理，其中一些治理措施和战略相互矛盾，目标不尽相同，治理能力也有很大的差异。空间网络呈现出从无政府状态向多重治理状态并存方向发展的态势，在一定程度上导致当前的网络混乱与动荡。

要想解决这一问题，必须明确主权国家的核心治理主体地位，主权国家治理网络空间的必要性上升。首先，网络空间需要权威行为体来调节权力关系。网络空间并不是天然自由和平等的，已发展出自己的权力关系，即支配一依赖关系，存在着强者对弱者、剥削者与被剥削者等之间的关系，需要一个强大的仲裁和治理机构。其次，网络侵入到主权领域，主权国家需要做出反应。其他全球性问题，一般是因国家性和地区性问题国际化、全球化而产生的。而网络问题则是因网络空间向国家主权领域的扩张形成的，与其他全球性问题的产生途径是相反的。再次，只有国家才具有有效治理网络的真正能力。从综合治理能力、中立性和可持续性等因素来看，国家是最合适的治理主体。国家可以治理本国主权范围之内的网络活动，又可以通过国家间组织来治理超主权网络活动，也有治理网络的合法性和可靠性。事实上，美国也认可这一点。2015年2月13日，在美国斯坦福大学召开的“白宫网络安全和消费者保护峰会”（the White House Summit onCybersecurity and Consumer Protection）上，美国总统奥巴马称：“网络世界就像当年蛮荒时代的美国西部。而在某种程度，我们（美国）被要求充当那里的警长。”最后，更重要的是，网络空间其实摆脱不了主权国家的约束。网络空间虽然有无限的潜能和意义，但也有明显的力量局限性。网络空间虽然看起来是虚拟的，但必须依赖于物理载体而存在。网络行为主体也往往都是有国籍的，逃避不了主权国家的管辖。网络空间的权利也是有限的。在暴力、财富和知识三种权力来源中，网络主要涉及知识一项，只是改变了知识传播与获得的传统路径。网络空间虽然可以放大或削弱知识的影响范围，改变财富与暴力的实际影响能力，弱化基于地理的主权国家认同，但其本身尚不足以成为权力的来源。网络空间对主权国家的挑战虽然存在，但仍然是有限的、可控的。从历史上来看，各种通讯手段的发明，都没有颠覆国家体系，反而强化了国家的存在和意义。

全球网络治理的关键是明确网络主权及其范围。网络主权已成为一个具有现实性的概念。网络空间已经从超主权状态发展为混合权力状态。随着技术进步和网络空间的演进，网络空间的超主权或无主权特征发生了一定程度的变化，是相对的而不是绝对的。网络空间是一种特殊的公地，虚拟特征是依附于物理实在而存在的，网络空间的物理实体、使用者、所有者等往往都是有国籍的。虽然说网络空间是跨国或超国家的，但是数据、硬件等往往是有主权属性的。在当前的网络空间中，混合着国家主权权力、网络社会的自治权力和超国家组织的管理权力，呈现出一种混合权力状态。并且，网络空间的活动范围越大，对现实世界的介入越深，就越需要强大的治理能力，网络的主权特征也就会越明确。

当然，仅仅依靠主权原则，还不足以治理网络空间。要想有效治理空间，还要明确主权治理与非主权治理之间的界线，实现不同治理主体之间的平衡。首先，要明确不同网络治理主体之间的关系。在网络社会、网络市场与网络政治之间，既有联系，也有区别。这也使网络空间治理，划分为国家主权治理、普通性管辖治理和网络社会治理三个类别。其次，要明确不同国家主权治理权力之间的关系。在网络空间，存在着明显的共享主权或交叉主权现象。网络信息的所有者、使用者和存储者在地理位置上的普遍分离，使得传统式的排他性主权管辖很难实现，需要建立共享主权或交叉主权治理体系。这意味着，不同主权国家需要密切的跨国合作，才有可能有效治理网络空间。最后，要区分网络主权的层次及其不同的治理形式。网络主权包括本国境内网络设施的管辖权、本国境内网络设施所储存信息的管辖权以及在国家间流动网络信息的管辖权等三个层次，需要不同的治理模式。

小结

网络空间本来是一个自治、自助的体系，但是其发展具有内在的自我否定性。网络空间的快速发展以及与权力的结合，对其最初的特征其实是一种“否定之否定”。现在，网络空间已成为主权治理空间、全球治理空间和网民自治空间的结合与综合。要解决当前网络空间的混乱、矛盾与冲突，防止网络空间军事化的风险，建立一个网络合作共同体，离不开主权国家的主导和参与。但是，仅仅依靠任何单一国家或主权国家，也不可能实现真正的治理目标。首先，国际社会要有共同安全观念平衡不同国家、国家与非国家行为之间的网络权责关系。其次，国际社会要确立综合治理理念，体现不同行为体的正当考虑与需求，既要能保护网络隐私权和网络自由，还要能打击网络犯罪活动、网络恐怖主义活动和各种网络攻击活动。再次，全球网络治理的不同层面和方面要均衡发展。在网络域名系统的基础治理、国别分散治理和全球网络规则的制订等方面，国际社会都要有相应的发展方案，才能保障网络空间健康、可持续发展。

责编/樊保玲