事权划分的国际经验与借鉴

熊波 王修贵 关洪林 等

摘 要：事权划分是我国现阶段理论研究的一个热点。西方发达国家的事权划分经过多年的探索和实践，已经比较成熟和完善。对这些国家实行的分级行政和财政管理体制的基本做法和特点进行考察分析，从中总结、概括具有普遍性、规律性的经验，对我国政府事权划分，建立科学、规范的分级行政和财政管理体制有重要的参考和借鉴意义。

关键词：事权划分；经验借鉴；财政管理体制

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）04-0187-04

一、不同类型国家的事权划分

从发达国家事权划分和管理的实践来看，事权的划分逻辑和管理思路与各自的行政体制和政府治理模式相适应。总体来看，事权划分有三种主要模式：联邦制国家事权划分模式、单一制国家事权划分模式和新兴发展中国家事权划分模式。

（一）典型联邦制国家的事权划分

1.美国政府层级与事权划分。事权划分法定是美国政府间事权配置的重要特征。法律条文确定了美国各级政府的权力和各级政府的地位。依据宪法，美国联邦政府和州政府形成纵向分权，在州政府和联邦政府权限范围内独立拥有各自的权力。由于联邦政府具有优先权，所以地位高于州政府。在权限划分上，采用列举法列举了联邦政府的权力，即联邦政府所应具有的权力是以宪法予以明确规定，重要的包括：联邦级行政、货币发行、国防、征税等，以及对州政府的财政补贴，标准化版权和专利，明确贸易政策，统一全国邮政，并对社会保障、环境能源、公共基础设施项目的资助等。而地方政府管辖的事务是联邦职责以外的范围，比如教育、社会福利、基础设施等。

州宪法和相关法律规定和明确了地方政府的职责与权限，规定的权限主要包括交通管理、地方基础设施建设与投资、治安、地方行政管理、教育等。在支出义务的区分上，通常联邦负责全体公民受益的服务性开支以及全国性公共产品；例如国防、太空科技、外交、联邦政府行政费用、农业补助、社会保障支出等，其中重要的是军事支出、社会保障支出等。地方政府的主要支出义务包括公路交通、教育医疗事业等。其中主要支出责任是治安、教育服务等。财政支出负担方面，包括居民日常生活直接的项目与区域性较强的项目是地方政府财政支出的两个重要的方面。区域性较强的项目是指支出的受益范围限于地方政府管辖的区域。占地方政府和州政府总支出最大比重的是教育支出，一般维持在1/3以上。

2.加拿大政府层级与事权划分。作为一个三权分立的联邦制国家，加拿大的行政管理体制分为三级即联邦、省和地方。中央政府即联邦政府，省级包括10个省政府和三个地区政府（10个省分别是安大略、魁北克、新斯科舍、新不伦瑞克、马尼托巴、不列颠哥伦比亚、爱德华王子岛、艾伯塔、萨斯喀彻温、纽芬兰—拉布拉多；3个地区分别是西北地区、努纳武特地区、育空地区）；地级政府包括学区、市政、董事会、委员会等，其中，城、县、乡（镇）、街及特别服务区是市政级政府。加拿大有两个独立的行政主体即宪法规定的联邦和州政府，地区政府没有独立的地位因此与省政府有所不同，它们受联邦政府的制约；省级政府的派出机构形成了地方政府，地方政府只有省政府所赋予的部分权力，省级政府直接管辖地方政府。

加拿大的财政体系是与行政体制相对应的，由联邦政府、省级政府和地市政府组成，实行部门预算以及分税制财政体制。法律上，地方政府是省级的组成部分，从而地方财政收入与财政支出权力都是省级政府的赋予结果，总体上规模是偏小的。宪法原则性的对加拿大联邦、州和省政府的职能划分做了规定。一般说来，加拿大各联邦、州、省、地区政府的事权划分大体上遵循行政职能下放的原则及公共物品受益原则。详细地讲，中央政府主要承担全国性公共事务，联邦政府的职责主要包括国家安全防卫、国际对外贸易、外交政策、经济政策的调整、调控财政及货币政策和法律的订立和制定、铁路和航空运输、知识产权规范、邮政服务、人口统计、长期囚犯的监狱、人口老龄化的社会保障、移民安排、失业和破产保障、农业扶持、土地保护政策等。州级行政单位则负责的主要是本州级政府的司法机构运转、教育服务、医疗卫生保健服务、社会总体福利、公民财产权力，不可再生资源开发管理，森林的保护、生产开发电能、人民警察系统、司法体系的建立、短期囚犯的监狱、环境、消防等具有地方性很强公共物品供给，然而事实上，上述事权职责和责任中大多都是通过州管辖下的省级以下的政府来直接实施的。除以上所述，联邦和州的管理职责与权限范围在很多领域是存在相互交叉而并非完全独立的，比如说教育服务、环境资源利用、农林保护以及产业的扶持中央政府也参与一定的管理。省级政府以下的地方政府作为省政府的派出机构，地方政府职能权限和职能范围的确定是根据省级政府规定做出的，职能权限相对省级政府来说要小得多，一般来说，省级以下政府主要负责受益范围闭合性较强的社会治安和市级政府的管理等地方性公共物品。详细地说，省级以下政府的基本职责和权限是承担人民警察、消防安全、地方法律的实施、税款的征收、居民的保健和福利、环境的治理等；最低级政府主要承担的是基础及中级教育服务，称之为学区政府的独立于市政府，主要承担义务教育的标准的制定和规范以及筹资事务；特别董事会等行使的是对独立于市政府的管理职责和权限以及向城镇政府范围以外的地区提供具有特殊性质的公共物品。

（二）典型单一制国家的事权划分

1.法国政府层级与事权划分。中央政府预算与地方政府预算组成了法国财政预算，地方政府预算涵盖大区域、省、市和镇级预算。从1982年至今，伴随着财政权力的下放，各级政府建立了独立的财政收支预算，各级政府一定程度上分散了财政权和事权。各级政府的财政权和事权中，大区域的财政主要承担职业培训和经济发展等，省级政府财政预算主要包括高等院校以外的教育管理费用和社会保险等，同时负责农业和规模耕作的支持等，市级政府和镇级政府的财政收支重点承担居民的日常生活安排，包括、安置老年人、水供应、电供应、气供应、电视、网络规范、初等教育、文化体育基础设施、城市基础建设等。各级地方政府财政并不存在严格的隶属关系而是相互独立的，各级政府的财政收支预算是根据当级政府的议会研究决定，但中央政府对地方各级政府财政收支的事后具有法律监督的权利。在法国，中央政府财政的支出预算项目包括三类：经常性费用支出、资本性费用支出以及军事费用支出。详细地说包括：国家安全防卫支出费用、中央行政费用支出、国家外交支出费用、社会治安服务费用、铁路、航空等公共基础建设投资费用、国家债券的偿还以及对于地方政府的补助支出等。各级地方政府的财政支出预算则涵盖：地方政府的行政事务费用、文化教育服务费用、医疗卫生服务费用、道路交通费用、公安及警察和司法支出、社会福利费用支出、公共管理费用、居民的住房费用支出、地方债券的偿还支出等。各级地方政府的财政预算支出中，投资性财政费用支出约占地方政府财政预算支出的1/3，经常性财政费用支出占地方政府财政支出的2/3。就财权和事权的划分而言，法国具有两个比较突出的特点：最具特点是各级政府的事权划分明确、财权界限清楚。实行事权划分与财权界定相统一的资金管理原则，在事权划分明确的基础上确定与事权相匹配的财权界定。比如教育，小学教育归市、镇级政府负责，中学教育由省级政府承担管理职责，而大学教育则由中央政府负责管理，除各级学校教师薪资均由中央政府财政拨付以外各级学校的基础设施和设备由各级政府财政提供支持。再比如公路等基础设施建设，也按中央、省、市、镇等级划分管理和投资。另一个重要的特点是在支出顺序的安排上是将政府债务偿还支出具有优先权；另外，经常性项目支出是必不可少的安排，而后再视政府的财政能力的情况决定新的投资支出。新投资项目的支出原则是“量力而为”。当支出项目安排是必不可少的，而财政又有缺口时则可通过本级政府会议决定后发行债券筹资。从规模上看，中央财政支出规模上占总财政支出的主导地位。

2.日本政府层级与事权划分。作为单一制国家，日本政府的行政体制是实行地方政府自治的政治制度。日本的宪法、财政法及地方自治法等从原则上确定了中央和地方的行政事务权力的职能责任范围。各级政府行政事务划分是通过地方自治法的“限制性列举”的形式做出规定的，有时也采取 “授权”方式予以明确。而具体的公共财政支出职能范围的划分是通过相关法律法规进一步进行明确的。公共财政支出占比较大的是在国家安全和社会安全、教育服务、社会福利和医疗卫生服务以及产业经济投入等方面。在公共财政支出中，安全费用支出中，中央承担外交支出、国家安全防卫、刑事法律司法支出等，而警察服务费、消防安全费和户籍管理费等支出则由地方政府负担。在社会公共支出中，中央承担高速路、指定国道、指定的一级河流等基础公共设施的支出，地方政府则负责除中央职责范围以外的国道修建和保护、河流维护、港湾建设等支出；地方政府还负责村道路建设、公共住宅建设、街道排水设施等基础公共设施支出。在教育服务支出中，中央承担大学教育服务的支出；地方政府则负责高中、初中、小学教育服务的费用支出；同时负责幼儿园教育费用的支出。在社会福利和医疗卫生支出中，中央主要承担社会保障性支出、医疗可证等方面的费用；地方政府负责地方的生活保障、老人、儿童的福利保障和养老保障院的建设费用支出等；同时地方政府还提供居民的健康保险支出、供水卫生管理支出、医疗保障等费用支出。

（三）典型新兴发展中国家的事权划分

1.俄罗斯政府层级与事权划分。俄罗斯自20世纪90年代向市场经济转轨以来，为了与市场经济体制相适应，调整了其各级政府间关系，为了保证国家的统一和防止各地区分离倾向，联邦给予了地方更多的自主权力。联邦条约规定，自治共和国与自治州有权制定各自的宪法和建立各自的立法机构，自治共和国拥有除联邦政府管辖范围以外的所有权力。而联邦政府和共和国的权限划分是还通过协商方式确定的；详细而言，俄罗斯联邦承担的主要责任是，制定联邦财政收支预算方案提交国家级杜马会议审议通过；同时向杜马会议报告财政预算的执行状态；在教科文卫、生态保护和社会保障等方面实行统一的政策；行驶和保障国家安全防卫；制定和实施外交政策；打击犯罪和稳定社会秩序。地方政府则制定、审议、批准、执行和报告地方财政预算以及管理地方财产，维护地方社会稳定以及地方性问题的解决等。原属联邦政府的企业财产、社会设施逐渐归属地方政府的管辖，地方政府在地方资源支配使用上拥有很强的自主权力。

2.印度政府层级与事权划分。印度作为一个经济新兴的发展中国家，中央政府和地方政府构成了印度的政府结构。联邦宪法明确了各级政府的职责权限范围。通常上讲，联邦政府的职责范围包括政治上安全和经济稳定，地方政府的职责范围包括司法、教育服务、社会保健等。联邦职权表划分的联邦政府职权范围包括：国家安全防卫、军队建设和外交政策以及海陆空运输航道等。此外，货币政策、外汇政策、外贸金融、各级地方政府管辖的区域的商贸往来、与财政和贸易有关的金融业务、石油、矿产等资源开采管理等也属于联邦政府的职权范围。地方政府职权和责任包括：社会秩序、公共基础设施、社会保健、农林牧渔、土地、辖区天然气工程、辖区安全、辖区债务等。联邦政府和地方政府共同拥有的职责有：法律实施、人口和生育控制、社会保障、基本生活用品的价格控制、商业贸易的规范等。联邦政府通过立法、行政和财政三个方面的措施地方政府加以控制和约束。

二、事权划分的国际经验借鉴

（一）各国事权划分的基本经验

总结典型的联邦制国家、单一制国家以及新兴发展中国家的财政划分的整体现状和重要事权的划分经验，可以得到一些基本结论：

第一，事权划分依法进行。上述各类型国家各级政府的事权范围以立法的形式清晰的确定，各级政府的职权范围明确，问责机制清晰明了，各级政府能够明确各自职责和任务，从而规避了事权范围的重叠和漏洞，因此可以杜绝各个政府之间的事权推诿，避免出现无管控的状况，进而降低了国家各级政府执行事权的成本。此外，立法的明确也促使政府和市场边界划分较为清晰，市场运作是没有法律明确规定的事权范围，政府也不会越法去干扰市场的运行，因此形成有利于市场经济的政府事权结构。而在事权的划分中最重要的是中央或者联邦政府职责权限的划分，并起着基础作用，因为中央政府的事权范围直接影响到地方政府事权的清晰度和执行效果。

第二，遵循政治、效率和受益原则。从上述各类型国家各级政府的事权范围的格局与执行情况来考察，各类型国家遵循政治、效率和受益等基本原则。国家政治利益是事权范围确定的前提条件，既要满足各级地方的局部利益，又不能与国家的整体利益相冲突，明确规定国家利益至上的原则这就是事权划分所遵循的政治原则；下级政府能处理的事情下级办，下级不能处理的事情才确定为上级办，这遵循的是事权范围划分的效率原则；地方政府主要负责具有区域性和地方性公共物品的供给，而具有全国性或者跨区域性的公共物品主要由中央或者联邦政府提供，以此保证公共物品得以有效的供给的事权划分原则是依据公共物品的受益原则。

第三，倒三角形的事权划分结构。社会经济的快速发展使各级政府财政事权的外部性发生了明显的变化，外部性的变大与容易处理信息的经济社会使得中央政府事权范围逐步扩大。与此同时，省级政府、邦政府和州政府的财政事权范围相应的发生了变化。最低层地方政府事权范围变得越来越小，仅包括局部区域性事务。为了加强地方公共服务供给的问责性，地方政府使用自有收入提供其辖区内的公共物品，使其行使事权需联系公共物品的成本与税收受益的关系。

第四，事权划分独立、不重叠。上述各类型国家各级政府的事权范围独立和不重叠也是一个重要的特点，面向居民直接提供公共物品使各级政府的主要职责，虽然如此，但各级政府的事权划分也体现了相容的原则，同时也避免了推诿和权责不明的情况，上级的政府并不突出管理责任而更多的协调和负债作用。这种独立部重叠的事权结构增强了政府间的约束性、各级政府事权行驶的积极性和公共产品供给的问责性等。

然而值得一提的是，上述各类型国家各级政府的事权范围确定的具有共性和相同的趋势，具体做法上也存在着差异。由于国情不同，国际经验的借鉴不能生搬硬套，需要本国结合实际情况，量体裁衣，形成符合自身发展的事权划分结构。

（二）对我国的启示和借鉴

政府间的事权划分实质上是政府间的事权的有效配置问题，因政治因素、社会发展水平、经济水平、传统文化的不同而不同，但规律和普遍性的事权划分和财权范围确定对中国各级政府事权界定的调整和规范有借鉴作用。

1.以完善的法律法规规范和固定我国政府事权和支出范围。经济发展国家一个突出的特点是以法律的形式明确了各级政府的事权划分，政府的事权和支出范围在以宪法和相关法律体系予以明确并有条不紊地运行着，以宪法的地位匹配各级政府事权划分的国家事务，突出了事权划分是国家财政关系具有核心位置。可以看出，以宪法或者法律体系划分我国政府事权和支出范围，为我国政府行使权力时提供保障的同时为我国各级政府行政提供法律依据。此外，明晰的法律可以避免政府寻租，提高行政效率，然而，关于我国政府事权划分的法律法规还很欠缺。因此，长期形成的人治大于法治的政务观念在实际工作产生了很多问题，有必要建立法制的财政体制。

2.根据公共物品的外部性明确我国政府事权的划分。前述各类型国家事权划分遵循公共物品的外部性，我国在事权划分上应借鉴此经验，同时依据信息获取的难易程度和激励相容的原则作为我国政府事权划分的原则。通常，外部性较高的公共物品供给主要由中央政府负责，信息处理的复杂性低容易获取信息的公共服务也应该由中央政府提供；理由是相对较低层级的政府更容易获取信息。另外，财政体制的建立和管理层级设置还要遵循激励相容的原则。贯彻“激励相容”原则，能够有效地解决个人利益与集体利益之间的矛盾冲突，使行为人的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标，让每个个体在为群体“多做贡献中成就自己的事业，即个人价值与集体价值的两个目标函数实现一致化。如在水利事务管理中，体制运用比较成功且与我国相似的国家的事权划分经验，再结合我国的实际情况引用和改进事权划分机制，使我国政府管理和市场经济有机的运作起来，发挥更好的作用。

3.设计事权划分与财权划分相匹配的财政机制。事权配备相应的财权机制可以解决政府间支出责任的与收入权利相匹配的问题。上述各类型国家财政体制的执行和实践分析可知，各类型国遵循公共物品的受益原则，明确各级政府的事权范围，并在事权财权上建立相匹配的机制，从而分调动了政府行政的积极性。以此为鉴，根据我国的国情，建立中央政府和地方政府的事权划分体系。例如，中央事权范围应当包括：经济政策的制定和实施、全国性公共服务的提供、收入差距的调节、社会秩序的维持和法律体系的构建、国家安全的维护、外交政策的制定、外贸易政策的实施、生态平衡等国家整体利益的公共支出。而各级地方政府的事权范围应当是具体和明确的，比如各级政府辖区的经济发展战略、社会发展计划、具有区域性公共物品的供给、区域内部的协调发展、区域内部治安稳定、区域内的社会秩序等具有区域性的公共服务支出。与之相适宜，财权的划分应尽量满足各级政府提供相应的公共服务的支出额度，应建立科学合理的税收体系，使各级政府的财政收入与事权相匹配，才能更好地发挥各级政府的职能。

4.建立合理的转移支付制定弥补事权和财权并不完全匹配的问题。在上述类型国家，各级政府事权与财权划分匹配较好的国家同样建立了比较规范的转移支付制度，各个国家转移支付制定存在差异的同时也有一些共性值得我们借鉴。我国的复杂地域条件和分区域分先后发展经济政策的执行使得我国经济形势十分复杂，东西部贫富差异明显，会导致各省财政收入的差异与事权不匹配的结果，因此规范的财政转移支付制度，是事权和财权相匹配的一个有力的制度保障。在借鉴上述类型国家成功的经验的同时，应该依据我国的基本国情并结合税收体制改革的现状，建立科学合理的财政转移制度，不断完善事权和财权制度匹配，使各级政府高效的运作，提高整个社会的公共服务水平和社会福利。