平顶山市水资源社区共管模式构建

◎宋桂英

平顶山市水资源社区共管模式构建

◎宋桂英

水资源是人类生产和生活必备的一种自然资源，也是生物赖以生存的环境资源。但随着经济的快速发展，工业生产用水、农业用水、生活用水以及环境卫生用水的需求越来越大，但水资源的污染程度却不断恶化，导致可供水量骤然减少。随着水资源危机的不断加剧，如何有效管理水资源已成为平顶山市目前亟待解决的重要问题之一。当前在平顶山市水资源管理过程中还存在者管理主体单一、管理活动缺乏持续性、管理难度较大、管理方式缺乏多样化等问题。针对此类问题，本文以社区共管的民主理念、公平理念和协同理念为基础，遵循水资源保护与周边社区经济协调发展的基本原则，尝试从水资源社区共管主体、共管对象、社区公众参与保障机制、共管激励机制、吸引科研院校参与保护互动机制等方面构建了水资源社区共管的新模式。

水资源是人类生产和生活必备的一种自然资源，也是生物赖以生存的环境资源。但随着经济的快速发展，工业生产用水、农业用水、生活用水以及环境卫生用水的需求越来越大，但水资源的污染程度却不断恶化，导致可供水量骤然减少。水资源短缺问题已成为世界各国备受关注的焦点问题。

平顶山市水资源总量为18.34亿立方米，人均占有水资源量为364立方米，低于全省人均水平，仅占全国人均占有量的1/6，严重低于联合国确定的贫水线1000立方米，属于极度缺水地区。随着水资源危机的不断加剧，如何有效管理水资源已成为平顶山市目前亟待解决的重要问题之一。

要实现人口、资源与环境可持续发展，解决水资源的可持续利用问题是必要任务之一。水资源虽然在长期内是可再生资源，但当人们消耗的速度超过环境的自净和循环速度时，水资源就成为相对稀缺的不可再生资源。因此，在现阶段及将来一段时期内研究水资源管理问题是非常必要的。

平顶山市水资源管理现状分析

在2010年，平顶山市被确定为“全国节水型社会建设试点城市”。该市通过完善法律法规、健全机制、推进示范工程建设等多项措施推进水资源管理工作有序进行，并取得了较为显著的成效。此外，还建设了以净化处理为主的全面利用矿井水系统工程，使矿井附近的水资源得到了有效净化，周边居民也用上了安全的饮用水。由此可见，平顶山市最近几年的水资源管理工作取得的显著的成绩。在肯定成绩的同时，也不能忽视当前水资源管理所面临的问题和挑战。

管理主体单一。平顶山市以政府为水资源管理的主体，具体由市水利局、市节水办、市白龟山水库综合政治办公室以及公安部门进行管理执法。这种以政府部门为主导的水资源管理模式在管理过程中特别关注具体目标的实现，即承担着保护水资源的重任。以至于管理主体通常会忽视水资源周边社区的经济发展需要，把周边社区居民当作水资源管理主体的局外人，甚至被看作是水资源的破坏者。单一的管理主体常采用“命令—控制”的管理方式，水资源的管理以高度集权化为主要特征。在水资源管理决策及具体执行过程中，很少引入社区公众民主参与协商机制。事实上，周边社区公众是与水资源相关的利益群体，他们有权参与管理决策和实施管理活动的。另外，由于政府管理时间的有限性，也导致管理效果时好时坏。在当今关注公平、效率的社会中，应意识到水资源周边社区公众既是水资源的利用者，同时也是水资源的管理者。有关事实证明，自然资源单一的管理主体模式很难在长期内适应资源保护事业的快速发展。

管理活动缺乏持续性。为落实国家颁布的最更严格的水资源管理制度，平顶山市在2011年8月曾在全市范围内开展为期半年的以保护水资源、打击河道非法采沙为主要内容的专项整治行动。该次水资源管理整治活动在一段时期内取得了显著效果，但整治的风声稍稍减弱，就时而发现有人非法采沙、非法捕捞等现象。水资源管理活动的短期性导致管理效果缺乏长期的可持续性。在水资源管理活动中，如果只是根据上级命令进行临时性的管理整治，不能把管理整治变成一种日常的管理行为的话，那么管理效果在长期内将难以得到实质性的改观。在水资源的管理活动中，不仅要注重结果管理，更应注重过程管理。

管理难度较大。虽然水资源管理部门对违规事件整治力度不断加大，但非法采沙、非法捕捞、污染水资源的事件屡禁不止。事实上，水资源周边社区大多数村民也意识上非法采沙、捕捞对资源环境会造成破坏，但长期受到“靠山吃山，靠水吃水”的观念影响，迫于生计才选择此种方法。水资源管理部门应该转变观念，意识到周边社区村民是水资源的使用者，同时也有权力参与水资源的管理。如果让周边社区村民自己管理“自己的水资源”，参与管理决策及管理过程，培养他们的主人翁意识，那么保护水资源的行为可能就会变成一种日常的行为。

管理方式缺乏多样化。当前该地区的水资源管理方式主要是开展阶段性专项整治活动，通常是市水利局、市公安局联合行动，进行全面排查，重点打击，集中整治。重点打击取水许可管理的违法行为、河道安全违法行为、节约用水管理违法行为等。对于破坏水资源管理的行为通常采用的方式是经济处罚，暂扣生产工具、没收非法所得。这种以经济处罚为主的管理方式在一段时期内确实取得了显著的成效，但长期来看，可能会激发管理部门与水资源周边社区村民之间的矛盾和冲突。

对管理人员缺乏系统培训。日常工作中，水资源管理人员所经历的正规系统化的培训欠缺，仅有的几次培训活动都是集中在专业技术的培训上。例如，如何办理取水许可申请证、编制水利“十二五”规划、编制水务管理年报、南水北调基金征收上报统计表、水污染月报等专业技术知识培训。培训内容很少涉及到如何提升水资源周边社区居民的保护意识、如何开展人性化的管理、如何了解社区村民的经济收入状况、如何进行社区村民的能力建设等内容。

水资源社区共管模式构建

社区共管这一自然资源管理模式,强调的是资源周边社区公众的参与性和自主性。简单地说，水资源社区共管就是使当地社区和相关利益群体积极参与到水资源的保护和管理工作中。政府、水资源管理机构和外部专家都应相信当地社区公众的能力并给予必要的技术支持和资金帮助。开展社区共管的过程中，社区公众为自己提供管理水资源的机会并规定自己所应程度的责任，明确自己目标和愿望，明确所进行的活动都涉及到自身的福利，自觉地成为水资源的管理者、监督者和保护者。针对平顶山市当前水资源管理现状，本文认为可以从以下几个方面来构建水资源社区共管模式。

确定水资源社区共管的主体。社区共管相关利益群体有很多，主要有水资源周边社区、政府和水资源管理机构、经济实体组织、教育机构、宗教团体等，其中水资源周边社区公众应是社区共管实施的最重要的主体。

周边社区与水资源有着最直接的关系，他们的日常生计活动对水资源有着较强的依赖性，对水资源的保护产生直接影响。为确保有效的保护和管理，在所有的利益相关群体中，水资源周边社区公众理所应当成为资源管理的最重要的主体。从公平的角度来讲，周边社区的需求和利益不应被忽视，由于社区周边的自然资源是当地社区生计的主要来源，让他们管理自己生存环境中的资源，既可以通过直接管理水资源从中获益，也可在一定程度上缓解当地的发展需求。从近年来社区参与管理的实践来看，社区村民有能力管理好社区周边的自然资源，比政府或资源管理机构独立承担管理主体的效果要好。让社区村民参与日常管护活动，可以充分发挥“乡土专家”的能力，能使保护效果更有效。此外，让当地社区进行自然资源的管护在成本收益上有显著的经济性。通常情况下，由公共部门来管理社区周边水资源的成本较高，且常常得不到村民的支持，而由社区来管理他们赖以生存的资源则是一种降低成本的好方法。

确定水资源社区共管的对象。水资源社区共管是指让社区参与管理和保护方案的决策、实施和评估，并与水资源管理机构共同管理水资源的模式。这一概念明确了社区共管的对象是水资源。社区共管活动的设计和实施都应围绕促进生物多样性有效保护和水资源可持续管理这一核心，但在社区共管活动的执行过程中，社区共管对象的类型和数量是不断变化和发展的。在共管初期，具有冲突与矛盾性质的水资源是社区共管的对象。

增强社区公众参与共管的意识。宣传教育是提高社区公众参与意识的主要手段之一。宣传社区共管思想可以使水资源周边公众认识到当地社区与水资源保护区域同属一个大的生态系统，水资源的保护情况与社区发展是相互影响、相互制约的。长期对水资源共管模式进行宣传，使社区共管理念逐步深入人心。因地制宜地针对不同的社区群体开展水资源教育工作，特别是提高贫困户参与社区共管的主动性和积极性。另外，可以考虑在学校教育中加强生态教育内容，尤其是在水资源周边社区的当地学校，以青少年的教育活动带动整个社区公众环境保护意识的提高。

建立社区公众参与保障机制。社区公众参与水资源共管应是一种有偿的行为，当社区参与管护时，资源管理机构也应帮助社区发展经济、提供技术指导和相关协助，为社区公众解决生产和生活上的困难。可通过坚持社区需求原则，注重满足社区的共同需要、共同利益来培育并增强村民参与共管的积极性。所谓坚持社区需求原则，就是从社区的客观实际出发，把解决大多数村民的实际需求放在首位。由于解决这些问题符合大多数村民的共同需求和利益，使他们得到实惠，从而调动村民参与共管的积极性。对社区帮助与支持的形式不是固定的，应根据具体情况来决定。比如在管护方面，由于水资源区域分布上具有分散性和开放性，因此就地吸引当地社区公众参与，根据水域面积特点来安排管护人数及工作量，以达到社区公众自我管理与相互监督，形成良好的自律机制。同时，公众的参与最好通过经济合同的形式明确参与者的责、权、利，避免出现“人人管如同没人管”的状况。

建立共管激励机制。人们在预期行为有助于实现自身利益的情况下，才会努力去做某件事情。要激发社区村民参与水资源共管活动，就需要采取一些的行之有效激励措施。只有当他们感受到从参与共管活动中获取的收益大于参与成本时，才会为共管贡献时间、物质和智慧。由于水资源周边社区生计来源单一，经济发展相对落后，因此共管活动实施的早期，以经济激励为主，其他激励为辅的方式对社区共管工作的顺利开展会更加有效。该地区村民出于生存和发展的压力，通常关注经济发展比关注资源保护会更多一些，那么就可以协助社区优先发展短、平、快的项目，特别为对水资源依赖程度高的农户和贫困户提供优先参与的机会，让他们从项目中受益，重新认识到保护水资源的价值，逐步改变村民非法采沙、无序捕捞等利用水资源的传统方式。水资源管理机构可聘请社区村民为巡护员，给予一定的数额经济报酬。对于积极参与水资源保护工作的村民，比如对发现非法捕捞、采沙及时报告者、举报水资源破坏事件者等都可给予经济和精神奖励。除了以上所提到的经济激励之外，政治激励、精神激励等其他方式也是有效的。在水资源管理重大问题的决策上，给予社区村民充分的发言权，尊重并采纳他们的意见，认可他们的管理决策能力可以增强他们参与的广度和深度。另外，水资源管理部门可以把部分权力转移给当地社区，既体现社区参与共管的主体地位，也增强他们能够管理好自然资源的自信心。

建立科研院校、自然保护团体参与保护的互动机制。在我国自然资源保护事业的发展过中，部分自然保护管理部门曾尝试与科研院校、国内外自然保护团体合作开展保护项目，成功引进了先进的保护理念和管理模式。就水资源管理而言，科研院校和自然保护团体在共管项目的引进、实施、推广、经验教训总结等方面都能起到不可忽视的作用。

加强对管理人员的培训，提高工作人员能力。要提高水资源管理部门工作人员的社区工作能力和技巧，培训是一条行之有效的途径。可考虑在科研院校和相关研究机构人员的指导下，采用现场培训、参与实践、独立练习等方式，为管理人员讲授如何从事社区调查、如何接近不同类型的水资源资源利益群体、如何根据调查目的与内容运用不同的调查方法和调查工具、如何收集分析资料等。另外，对管理人员进行参与式工作方法的培训对开展社区工作是必要的。培训内容应主要包括参与式工作方法的选择、对参与工具的使用、分析解决问题的能力、解决冲突的能力等内容。

（作者单位：平顶山学院经济管理学院）