特定区域综合管廊的市场化运营管理模式——以苏南某开发区综合管廊项目为例

张 宏 （无锡锡东新城商务区开发建设管理中心，江苏 无锡 214000）

特定区域综合管廊的市场化运营管理模式
——以苏南某开发区综合管廊项目为例

张 宏 （无锡锡东新城商务区开发建设管理中心，江苏 无锡 214000）

综合管廊具有造价高、运营管理难等特点。文章以苏南某开发区的综合管廊为例，描述了特定范围内综合管廊的市场化运营管理模式，分析了该项目在市场化运营、政府主导机制、近远期规划等方面的借鉴意义，并指出了我国综合管廊建设在法律法规、技术规范、行业垄断等方面的问题。

特定区域；综合管廊；运营管理模式

综合管廊是一种新型市政基础设施，使管线“统一规划、统一建设、统一管理”的目标得以实现，它解决了管线直埋带来的诸多难题，是市政管线建设的趋势和方向。由于综合管廊的建设成本高，管理难度大，综合管廊一般仅布设在市政管线主通道上，很少在小区域范围布设。江苏苏南某开发区在产业特征较为集中、管线需求较为一致的某小型区域，以城市道路下部空间综合利用为核心，围绕城市市政公用管线布局，进行了综合管廊合理布局和优化配置，城市地下空间得到合理、有效利用，获得了良好的经济效应与社会效应。

该区域面积约9km2，是以电动汽车新能源研发制造为主的产业集聚区，为该开发区倾力打造的，集科技研发、清洁生产等功能于一体的新型发展区。区域内的市政基础设施工程由路桥、河道、景观绿化、路灯、综合管廊等组成。在规划阶段，相关部门考虑了该区域企业的同质性和对市政管线需求的相似性，决定“开”字型布置地下综合管廊（后因使用需要，在“开”字型下部新增一段，见图1），综合管廊的布置主要以超高压电力电缆、供水及供热干管走向为依据，规划服务地区的干线管廊系统；以高压电力电缆、供水及供热配管走向为依据，规划服务地块的支线管廊系统；以干管和支管的混合走向为依据，规划兼具上述功能的干支混合管廊系统，形成管廊的层次化，以更好的为管线和地块服务。实现市政管线“统一规划、统一建设、统一管理”的目标。

图1 该区域的综合管廊实际分布图

综合管廊规划全长约7.8km，工程总投资8.755亿元。管廊位于道路中分带或两侧绿化带下方，埋深约5m～9m，按功能需要分单舱、双舱两种断面形式，除中间横向通道设置为单仓外，其余均为双仓布局(见图2)。单舱断面尺寸为3.4m×3.6m，规划长度1.8km；双舱断面尺寸6.2m×3.1m，规划长度6km。按使用功能需求，该管廊布置了供电(20kV、35kV、110kV、220kV)、通信、供水、供热等综合管线，内设DN500给水管一根、电力管线5～7层、信息管线两层，并预留1根真空垃圾收集管位及2根大直径管位。管廊共设7座端部井、37座通风口、39座投料口及52处管线引出口。管廊内设置机电照明、通风、排水、监控、消防等设施（图3）。

图2 综合管廊的两种断面形式

整个系统由位于管廊中部的控制中心集中控制。控制中心用地红线1803m2，建筑面积791m2。地下一层为配电房，一层为中控室、值班室、卫生间，二层为办公室、会议室（图4）。

图3 管廊内部

图4 控制中心

综合管廊自2010年12月起开工建设，土建工程于2013年9月完成，控制中心于2014年2月完成，2015年12月完成联动调试整体移交运营维护单位。周边的开闭所电缆、管廊外电电缆、路灯、下穿通道电缆、周边企业的外电电缆、周边企业的给水管线等均已入驻。

该工程以开发区下属的控股公司为主导，按PPP 模式（管线单位参股）组建管廊公司，首期注册资本为1亿元，控股公司占60%、市水务集团占20%、市供电公司占15%，中国电信、中国移动、中国联通、江苏有线电视等管线单位合计占5%。与此同时，“管廊公司”也在积极寻找其他合作伙伴，希望通过大股东转让股份或增资扩股的形式吸引民营资本。目前，开发区的市容市政管理部门受市政府委托，已经就综合管廊的特许经营权与管廊公司签订了PPP特许经营框架协议，协议中明确管廊公司获得地下综合管廊特许经营权，特许经营期限为25年，管廊公司享有投资、建设、运营、维护、销售的权利。“管廊公司”以政府授予的特许经营权为保证，通过多渠道筹集资金用于管廊建设。与此同时，该项目还争取了部分中央财政补贴资金，目前，该部分资金已拨付至建设单位，用于偿还项目初期贷款，做到了专款专用，保证中央财政资金安全规范使用。

在收益方面，该管廊拟尽快推行入廊收费制度。目前，管廊公司正在进行入廊收费的测算工作，初步设计思路是按照综合管廊分路段、分舱位类型进行工程造价核算并作为收费基准，根据入廊管线的性质、管线的截面尺寸，按照各类入廊管线的一次性直埋成本为依据再加上各管线在管廊的使用寿命周期内更换费用的方法进行收费。市财政、市容市政、发改委、物价局等部门也在积极开展配合和相关保障工作，开展入廊收费标准的研究制定，制定完善的入廊收费制度。

综合管廊建设完成后，移交管廊公司的市政服务部门进行日常运营维护管理。在收费制度尚未实施前，运营维护费由财政部门以城市维护费形式支出，运营服务部门每2年通过市场化招投标来确定管廊管养承包单位，并按照招标文件要求对管养承包单位进行日常管理、考核及费用结算，每月根据考核的结果按时拨付运营维护费用。考核主要以开发区管理部门制定的《市政综合管廊运维管理办法》为依据，明确各方管理职责，按照招标文件要求制定管廊管养制度与标准，包含值班巡视制度、设施设备保养及维修制度、入廊管线施工与验收管理制度、应急预案制度、管养档案管理制度等，确保综合管廊科学规范、长效有序管理。

与此同时，各管线单位对管廊的运营维护工作进行研究，测算运营维护费用，对综合管廊日常维护工作所发生的人工费、电费、维修费等费用进行测算。将综合管廊日常维护费用根据各类管线占用空间比例，由各管线单位合理分摊的原则，确定各类管线运营维护费用的收费标准，研究制定政府财政补贴标准。同时相关工作制度的起草制定工作正在开展，如《地下管线管理办法》、《管廊巡检维护制度》、《管廊专项运营制度》、《管廊保护方案》、《管廊专项应急预案》、《管线入廊标准》、《入廊需知》等。

综合管廊作为新生事物，与之相关的法律法规尚不完善，技术标准涉及多个专业，许多领域仍需在实践中摸索。同时，管廊的工程造价高，入廊的管线单位一般为独立的条线部门，周边地块的企业需求不尽相同，各类管线的入廊时间也有差异，各方的利益协调困难重重，该综合管廊项目的成功建成及运营模式，具有诸多的借鉴意义。

首先，市场化是综合管廊运营管理的大方向。该案例采用“国有开发公司控股、管线企业参股”的股权结构，按“特许经营权”的模式运行，并根据授权框架协议约定了25年的特许经营期限，公司独立经营、自负盈亏。尽管框架协议并未细化收取使用费内容及标准和核定、投资回收率及投资回收期、项目物权属性等内容，但在运营管理上，已在市场化的道路上迈出了坚实的一步。根据协议，综合管廊内的管线由项目公司负责日常维护和管理，各专业管线公司向项目公司支付使用费、维护费和更换修理费。对于管廊、管线的建设费用，管线取消直埋后减少的费用等如何计算，也在通过市场化的方式进行博弈。

第二，现阶段政府的强势主导作用不可或缺。从《物权法》的角度来说，政府拥有城市道路红线范围内的所有物权，市政管道作为政府管理的社会公共资源，政府在建设过程中理应处于主导地位。从经营性质来看，综合管廊也具有一定的公益性。综合管廊的建设，没有中央财政资金的补贴，没有当地国资的强力介入，很难实施。此外，综合管廊内的管线尽管是经营性的，但多是垄断性行业，如果没有政府的强力协调，作为综合管廊的建设单位又不具备管线综合及建设计划安排等协调管理职责的话，将会造成建设与管理上的混乱。该案例中，地方政府引导主要管线部门参股，形成“政府主导、管线单位配合”的良好运营和管理机制，为其它地方提供了良好的借鉴。

第三，推进时仍需细致规划、谨慎实施。综合管廊造价高，管线入驻的时间不一致，在建设时又不能分期修建。这就要求管线综合规划时对总体容量进行较为准确的预测，在考虑近期使用需求的同时，为远期的发展预留适当的空间。另一方面，以该案例来看，每公里1.1亿元的投资成本，即使对经济发达的苏南来说，也是巨大的压力。在财政资金不那么雄厚的城市，推行综合管廊会更加困难。因此，在当地GDP达到一定水平、发展受土地限制，或规划新建城市，或在大城市CBD地区，地标性建设区域，以及城市主干路、大型市政设施经过的地区，才可适合考虑综合管廊建设。

江苏的苏南是全国经济的领先地区，不仅具备了建设综合管廊的经济基础，事实上市场也有这样的需求，苏南某开发区小区域的综合管廊建设与运营管理实践，为综合管廊在国内的运用，做出了许多开创性的工作。但在另一方面，我们也可以看到，综合管廊的建设，仍有许多问题需要在更高层面予以解决。

在法律层面，我国对地下空间利用方面的法律不够完善，综合管廊的市场化行为缺乏可靠的法律基础。综合管廊的投资巨大，如果综合管廊的所有权性质、使用办法不明确，那么民间资本就找不到清晰的进入途径，各管线单位入廊与否也处于失控状态，地下管线的规划联通无据可依。从该案例来看，尽管该市制订了《地下管线管理办法》、《管廊专项运营制度》等一系列管理办法，但本该由法律来规范的行为则以行政手段来执行，其力度有待市场检验。

在技术规范方面，目前管线建设管理办法主要由各管线对应的行业管理部门制订，且多考虑直埋或架空方式。在《城市工程管线综合规划规范》中，概括性地提出了综合管廊的规范性条件，但除电力行业做了相应跟进外，其他管线行业应者寥寥。在该案例的建设过程中，管廊建设单位委托设计单位根据现有不同专业的国家规范和标准进行了综合协调，在后期运营管理中，运营管理部门也是依靠自己制订的《管廊保护方案》、《管廊专项应急预案》、《管线入廊标准》等办法，综合管廊仍处在规范缺失的状态。

在管线综合方面，破除垄断任重道远。综合管廊的建设、运营管理过程，实质也是投资主体和管理体制的改革过程，社会化、专业化的管理模式将取代既有的条块分割为基础的旧模式。技术形态的变革也将推动新利益格局的形成。综合管廊涉及的电力、给水、燃气、通信等行业，均是市场垄断或市场化程度较低的行业，实施综合管廊，将触及垄断行业的权力和利益。与此同时，地方与条线的组织关系，也需要一次新的重塑。

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TU984.1

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1007-7359（2016）05-0094-03

10.16330/j.cnki.1007-7359.2016.05.025

张宏（1979-），男，江苏无锡人，毕业于江苏理工大学，学士，工程师。