政府综合财务报告制度改革新关键点探索

赵凯芳

《政府会计准则——基本准则》即将全面施行，本文从本次改革的必要性出发，对现行的政府财务报告存在的突出问题进行总结分析，明确本次改革新的关键点，以在建立和完善具有中国特色的权责发生制政府综合财务报告制度的敏感时点上，为《基本准则》的实施起到积

极的促进作用。

政府综合财务报告作为政府财务信息的主要载体，可以将政府财务状况、收支运行和现金流量状况以报告的形式综合地反映出来，为公众监督政府受托责任履行情况提供直接依据。

我国现行的政府财务报告基础是收付实现制，反映政府年度预算收支情况。随着市场经济的发展，政府宏观调控的影响逐步降低，市场因素影响力逐步增大。目前一大批事业单位已经完成向企业的改制过程，政府部门职能的实现途径也更加多样化。PPP模式就是引入社会资本，增强公共产品供给能力的一种新尝试。原有的预算会计制度由于较少考虑市场因素，与公众常见财务信息处理的会计基础不同，导致其传递信息的局限性越来越突出。

本次改革在继续以收付实现制为基础编制的决算报告外，要求国家机关、事业单位编制以权责发生制为基础的综合性财务报告，更全方位地提供与政府财务信息，向国债持有者、广大纳税人等信息使用者反映公共服务成本的消耗和资金的使用效率。

现行的政府财务报告制度存在的问题

政府财务报告体系不够完善。当前我国并没有形成规范的政府财务报告体系，政府预算报告制度，主要是“追踪拨款和拨款使用”的核算，传递的信息具有很大程度的局限性。由于对于支出进行的核算不便于建立监督指标，导致财政资金使用效率较低，各种信息的披露也不够充分，没有清晰的反映出来各种主要资源的运营情况，政府财务报表缺乏功能性，相关的使用者的各种信息需求无法得到保证。

政府资产状况体现不清晰。政府提供公共服务的基本途径之一就是公共基础设施资产，基于目前的核算体制，公共基础设施资产数据采集存在很大难度。我国政府部门的账户的相关资料，只是包括公共财政收支表和实物交易资金流量表等信息，只将政府部门资产流量的相关信息反映出来，并没有将存量的整体状况进行体现，政府的资产监管无法得到强化。

政府负债无法全面反映

现行行政事业单位会计主要是为预算管理服务，由于遵循收付实现制原则，政府负债信息核算范围存在局限，导致与预算无直接关联的债务信息游离于决算报告之外，政府整体负债状况难以真实反映。财政支出只是将现金实际支付的情况体现出来，但是并没有反映出来还没有利用现金进行支付政府债务部分，同一会计期间的权责就会变得不匹配。此外，政府负债包括显性负债和隐性负债。显性负债以法律或合同为基础，产生法定的清偿义务。隐性负债指是指无法律或政府合明确规定，但是由于公众期望、政治压力等，政府必须担当的道义责任或者预期责任。如果这些隐性在财务报告中被忽略，就会使政府负债范围缩小，能支配的财政资源夸大，信息质量降低，导致财政资金运行的潜在隐患。

政府综合财务报告制度改革新关键点

更广泛地采用责权发生制。2001年，随着《财政总预算会计制度暂行补充规定》的发布，权责发生制开始在部分财政资金核算中得到应用。本次改革中，《基本准则》明确指出：政府会计由预算会计和财务会计构成。预算会计实行收付实现制，财务会计实行权责发生制。责权发生制下，收益性支出和资本性支出之间能够清晰地划分，客观真实地将政府资产和负债项目反映出来。同一会计期间，收入和费用能更有效配比，可以准确核算政府的运行成本，对政府的执政业绩给予客观的评价，促进公共服务质量改进，行政效率提升。除此以外，权责发生制可以全面反映政府负债情况，建立出政府债务问责制，使政府加强负债管理，促进财政风险防范能力的提高。

构建综合性政府财务报告体系。由预算制的单一报告体系转换为决算报告和财务报告构成的综合性财务报告体系。构建政府综合财务报告体系，一方面，政府财务报告反映的信息更加全面，有利于政府财务信息透明化，有效地实现公众监督；另一方面，政府的财务信息与企业的财务信息计量口径更加贴近，有利于在公共基础设施建设及公共服务领域，有效地引入社会资本，增强增强公共产品供给能力。为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发﹝2015﹞42号）等指导性文件精神的进一步落实铺垫良好的基础。新报告体系把财务报告附注增加进来，可以有效的解释和补充说明报表项目，促进信息传递的有效性。

更有利于实现政府绩效评价和公众监督。如上所述，无论是引入权责发生制使得政府财务信息的完备性增强，还是财务报表体系更加完善，都会使得政府到公众的信息的传导更加通畅透明，有利于实现政府绩效评价和公众监督。

政府综合财务报告制度的改革，涉及范围广，具有很强的技术性和政策敏感性，需要遵守循序渐进的原则，有步骤地推进。从理论角度看，我国企业会计与政府会计发展极不均衡，企业会计的学术研究更广泛，政府会计研究相对滞后。从实践角度看，政府财务报告中权责发生制的引入，已经经历了几年的探索过程。由于政府综合财务报告的编制是一项系统性工程，试编过程中存在政府报告主体难以界定、会计确认基础复杂、报表合并困难等问题，与实现成熟的政府综合财务报告制度的目标还有一段距离。任何改革都不是一蹴而就的，相信随着实践步伐的一步步推进，我国的政府会计准则体系将日趋成熟完善。