实体化运作下烟草多元化监管制度研究

杨旭岑，黄杜渐

浙江中烟工业有限责任公司，投资管理公司，杭州市中山南路77号 310008

实体化运作下烟草多元化监管制度研究

杨旭岑，黄杜渐

浙江中烟工业有限责任公司，投资管理公司，杭州市中山南路77号 310008

烟草行业推进多元投资实体化运作是整合资产、优化配置、适应经济新常态的需要。监管制度的转变是实体化改革的关键，必须在合规、效率、匹配、参与原则下，科学设计监管制度体系，加强风险控制，确保制度执行效果，提升多元化管理水平。

多元化；制度；监管；实体化

当前，烟草行业多元化发展面临新挑战、新任务，既要适应全面依法治国、全面深化改革的新常态，严格按照市场化的要求抓好多元化经营，严格按照法治化的要求管理好多元化企业；又要切实增强责任感，认认真真把多元化投资管理当作事业来做，不单要看住管好，还要做实做强。为实现这一目标，烟草行业正在积极推进各省多元化投资管理机构实体化改革：按照实体化运作、集团化经营的体制改革方向，扎实推动符合条件的多元化投资管理部门向投资管理公司转变。本文以浙江中烟投资管理有限公司（以下简称“浙江中烟投资公司”） 实体化改革为研究样本，探索改革过程中监管制度设计和实施的相关问题，并通过制度固化实体化运作模式。

1 实体化改革的背景及动因

烟草行业2006年提出以产权为纽带、以实体化运作为方向，以建立现代企业制度为目标的多元化投资管理体制改革。2013年开始，通过加快实体化运作进程，重点推进组建省级投资管理公司。在此改革思路的指引下，到“十二五”末，全行业省级投资管理公司达到25家，行业多元化总资产达1826.8亿元。虽然经过“清理整顿”、“先瘦身、后强身”，这部分多元化资产大多处于比较良性的状态，但也应该看到，行业各级单位还不同程度存在投资分散、规模效应欠缺、部分资产和项目经济效益较差、市场运作能力较弱等问题，提高多元化管理水平和经济效益的任务仍然十分繁重[1]。

通过实体化改革，各省级投资管理公司与国家局投资公司、省级中烟公司之间，省级投资管理公司与所属的各个经营主体（多元化企业）之间不单是上下级行政管理关系，还有资产授权经营关系。省级投资管理公司作为一个市场经济中运作的主体，不单要保证国有投资的保值增值、控制成本、追求效率和效益，提高市场竞争力，更要按照现代企业制度的要求，构建管理层级，发挥管理职能，确保多元化投资资本的安全，既保证多元化投资项目合法合规，还保证投资企业监管的行为合法合规。在资产整合的基础上，打造实体化的平台，以产权为纽带，共享资源，实现资产的集团化运营与管理，并通过管理整合，最终提升多元化资产的效率和效益。通过加快多元化资产的实体化运作进程，主动适应新常态，加强法人治理结构建设，提高治理能力和运行效率，可以有效地解决效率和规范的结合，确保出资人职责履行到位。

2 实体化运作条件下的监管制度要求

2.1 多元化监管制度的内涵和外延分析

制度是一种规则或规范，是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为道德伦理规范。制度建设既涉及经济利益的调整、政治关系的整合，还涉及权利、价值、文化等观念的更新。纵观制度经济学家和马克思主义唯物史观的不同学者、流派对制度的界定，在以下几个方面是基本相同的：（1）制度是行为规则；（2）制度是公共物品；（3）制度是在人们趋利避害的过程中形成的行为规范；（4）制度是社会关系的定型表现和存在方式[2]；（5）制度是顺利实现人们各种实践活动目的的手段；（6）制度是人们意识到或没有意识到的实践活动规则；（7）制度是具有一定程度强制性、限制性的行为规范。

通过马克思主义实践的方法论[3]和烟草行业多元化管理的历史分析，实体化运作背景下的投资管理公司的制度体系，应该是一个包括国有资产管理、行业多元化各类管理规定、各种内部制度和规则等在内的制度体系。这个制度体系要适应当前行业管理要求、符合市场经济要求、促进要素流动与集聚、符合浙江中烟多元化管理实际的、适应实体化运作，以保证管理范围内多元化改革与发展的推进，提高多元化资产的效率和效益，保证多元化从业人员队伍的稳定。

2.2 实体化运作下监管制度的变化

烟草行业多元化机构从职能部门到实体化单位，不是简单的名称变化，背后是行业各多元化管理机构组织体系、管理模式、人事管理、制度建设等方方面面的转变，关键则是监管制度的转变。[4]实体化运作后，省级中烟公司的多元化产权划转到投资公司，对所属多元化企业进行集中统一的管理。省级投资管理公司取得独立法人地位，除了要依法依规对多元化资产进行监管，还要用制度化的形式，明确监管主体和各被监管主体的责任和义务，明确授权的方式方法，明确投资主体的监管权力内容和边界。在此基础上，还要建立完整有效的责任考核和责任追究制度。按照现代企业制度[5]的要求，构建便于运作、精简、高效的投资决策模式，构建合理、合法、有效的出资人监管模式。投资管理公司要按照“专业管理、规模经营、集团运作”的要求，从管理型向经营管理型转变，依法履行出资人职责，承担国有资产保值增值责任[6]。

2.3 监管制度设计要遵循的几个原则

烟草多元化管理制度是多元化资产管理、人员管理、企业管理、运营管理等活动的重要机制和载体，其设计不是行为主体随心所欲的自我意志的产物，需要遵循一定的原则。

2.3.1 合规原则

合规性是烟草行业多元化管理制度建设的前提。烟草行业多元化投资项目、多元化企业经营、多元化投资决策模式等方面，都要符合国家和行业的法律法规的要求，要符合市场经济法律环境下对多元化投资的要求。同时，行业在涉及重大投资、重大资产处置、劳动用工、知识产权保护、法律纠纷处理等重大事项方面，都有具体的管理制度和规定。凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作(简称“三重一大”)事项方面，都有明确的规范和要求。只有结合企业的具体实际，设计、建立和健全合乎法律法规规定的多元化管理制度，加强烟草多元化企业法律风险防控水平，才能从制度上保证多元化资产的安全和有效使用，确保多元化项目和企业健康、平稳地发展。

2.3.2 效率原则

一个好的多元化管理制度应该是有效率的制度，这种效率主要是指制度运作的效率。提高多元化管理制度的效率，一是要针对管控的具体项目和具体的多元化企业的特点和控制条件，因地制宜的决策。二是要激发人的积极性。由于烟草行业管理的特殊性，制度强调规范和严格。但对于在市场经济中游泳的多元化企业而言，在强调规范的前提下，也应该强调激励的驱动力，以适应市场经济条件下的竞争需要。一项多元化管理制度若能对每一个参与者（指多元化企业和多元化从业人员）都能产生激励，就会使参与者的个体利益最大化的同时，也满足该制度的目标和要求，使个人的利益与制度设计给定的多元化管理目标相一致。

2.3.3 匹配原则

在进行制度设计[7]时，既不能简单地照搬和移植，也要考虑组织内外环境因素。在废旧立新的时候，要按照先关键后一般、先主要后次要的步骤进行新制度的设计和建设，没有必要一步到位。在制度设计时，制度本身应该合理、完善并具有一定的灵活性。由于制度设计中存在“路径依赖”现象，因此初始制度的设计显得尤为重要。但是，也应该看到：由于信息不完全、设计者的理性局限和某些无法预知的情境使得初始制度不可避免地存在某些漏洞，同时当其运行的环境变化后应具备一定的自我修复能力和更新能力。

2.3.4 参与原则

大多数情况下，不能将制度设计程序直接区分为自下而上或自上而下，应该依据制度及组织的实际情况选择程序的方向。关键问题是，如何将管理者意志与被管理者意志进行统一，这就需要在设计制度的过程中加强与组织成员沟通，而沟通的最好方式是：在制度的设计和决策过程中，组织成员的参与。通过组织成员的参与，使制度得到组织成员的认可，制度的执行就会成为一种自觉行为，从而大大提高制度的效力。

3 监管制度设计的主要内容

3.1 制度设计的几个控制基调选择点

制度建设主要内容就是做好企业的内部控制，做好企业的风险管理，处理好结果控制和过程控制的关系。投资管理公司实体化运作后，相应的监管制度，也应该做好本级和所属多元化投资企业、项目的内部控制，控制风险，既要做好过程控制，也要做好结果控制。

根据控制基调的选择理论，烟草多元化企业控制基调的几个选择点是：资产完整性、资产使用效率、资产使用效益、财务风险控制、业务风险控制、行政事务过程控制等。多元化管理制度建设的内容应该是一个包括国家、行业关于国有资产管理法规和制度、多元化管理制度、涉及多元化企业经营的法律和规定等在内的制度体系。其内涵重在“有破有立”、“兴利与除弊相结合”。即一方面要废止和修改已不适应新形势的、“投资管理部”时代的多元化管理制度，另一方面建立与完善促进要素整合与集聚的、适应市场经济的、适应实体化运作的多元化管理制度。在巩固前期深化改革和清理整顿的基础上，继续解决浙江中烟多元化改革和发展过程中的各种问题，如：投资管理公司监管的边界和深度问题、多元化企业和项目的考核和评价问题、多元化企业的效益问题等等。以保证多元化国有资产的保值增值，保障多元化队伍的稳定，最终促进浙江中烟多元化资产和多元化从业队伍的良性发展。

3.2 制度设计的层次和具体内容

在此分析的基础上进行多元化监管制度设计，可以把多元化管理制度体系分为核心、配套与关联三种层次（具体见表1）。

表1 浙江中烟投资公司制度设计的基本内容Tab.1 The basic content about the system design of China Tobacco Zhejiang Investment Management Co., LTD.

核心层次主要包括国有资产管理制度和公司章程。核心层次制度解决的是投资管理公司监管的边界问题。其意义在于行使国有资产出资人权利，负责国有资产的经营和管理，承担国有资产保值增值责任。

配套层次主要包括行政会议议事规则、全面预算管理、委派董事和监事、内部审计管理、财务管理、重大事项报告等制度。配套层次制度解决的是投资管理公司监管的深度问题。其意义在于“控制和监管”——加强风险管理，创造更为规范、公平、合理的多元化管理制度环境，能够直接确保核心制度落实的成效。

关联层次主要包括公文和档案管理、培训管理、费用管理、安全管理、采购管理、货币资金管理、财务报销管理等制度。关联层次制度解决的是投资管理公司本级及所属多元化企业的效率和规范问题。其意义在于“解决问题”——重在解决投资公司和所属全资及控股多元化企业日常经营过程中，需要制度规范、统一的各类业务流程和活动，防范管理机制不健全所造成的各种风险，提高多元化制度体系的整体效率，促进投资公司本级和下属多元化企业的活动。

在确定好浙江中烟投资公司制度设计框架的基础上，还需要认真、具体地分析每个制度的措施保障和实施价值问题。通俗地讲，就是具体要解决公司生产经营中的哪些问题？解决这些问题的现实意义在哪里？具体的分析过程如表2。

表2 各项具体制度的措施保障和实施价值Tab.2 The specific system about measures and value

续表2

4 制度实施和效果评估

4.1 制度实施的相关问题

制度设计完成以后，执行力是关键。再完美的制度，如果没有执行，也不会发挥它的效益。只有按制度办事，严格执行制度措施，才能充分发挥管理效益，也才能在实践中发现不足。在制度实施过程，需要关注的问题有：

4.1.1 认识问题

提高投资公司全体员工和所属多元化企业对公司新管理制度体系的认识，尤其是要加强多元化企业管理者对制度的认识和学习。首先，通过学习，确保多元化企业管理者应从意识上认识到这些内部控制制度的必要性和有用性，从主观上接受这些内部控制制度；其次，确保公司各个管理层级和所属多元化企业管理者熟知企业管理制度，灵活运用，增强执行力，做到有章可循，按制度办事。

4.1.2 考核问题

继续通过多元化企业的考核工作，加强对制度执行情况的检查和考核力度，保证已出台的制度的有效落实。通过组织专项检查，指导和督促各多元化企业做好制度建设和落实工作。同时要求各多元化企业要结合各自企业的实际，制订相应的管理制度，确保各项制度的“落地”，用制度管人、管事、管企业。

4.1.3 信息化保障

浙江中烟投资公司作为浙江中烟工业有限责任公司多元化企业及其股权的经营管理单位，多元化企业和股权涉足行业众多，经营业态复杂。在制度管理过程中，如果信息沟通不畅，就会出现信息孤岛，管理制度的落地和执行效力也就无从谈起。采用合适的信息化手段，将管理制度和与之相应的管理流程和操作规范固化下来，实现整个投资公司一体化、实体化的管理运作模式。

4.1.4 持续改进

可以参照质量管理体系建设，在系统管理原则、动态过程管理的PDCA闭合设计原则基础上，进行持续改进。制度实施情况需要定期的评价，以评估其适用性和实用性。可以采取定期评审或考核、年终总结等方式，保证制度建设涉及到企业管理经营的方方面面。在制度的实施过程中，不断有对控制机制、风险管理、业务流程控制等各方面工作有进行梳理和总结，分析、评估实施情况。在制度的执行和评估过程中，对涉及资产监管、行政事务、培训管理、安全管理、财务管理、审计管理、采购管理等具体业务的制度进行不断改进和适时调整，做好制度的变更和创新工作，以促进投资公司管理水平的持续提升。

4.2 制度实施的初步效果评估

通过以上制度设计和实施，浙江中烟投资公司利用2015年半年和年度制度考核检查的机会，继续参照质量管理体系建设PDCA闭合设计原则，对以上制度的设计和实施效果作了初步的效果评估。

由于对行业多元化管理实体化运作的背景、原则、方法论和控制基调等方面的较为准确的把握，基本达到了监管制度实施的初步效果。具体表现在以下方面：（1）浙江中烟投资公司本级及下属多元化企业的法人治理结构建设得到进一步推进，通过《行政会议议事规则》等制度的认真执行，企业董事会的决策职能和监事会的监督职能发挥明显，投资决策能力、企业法人治理能力和运行效率得到有效提高。（2）通过《全面预算管理制度》、《委派董事和监事制度》、《内部审计管理制度》、《财务管理制度》、《重大事项报告制度》等制度在浙江中烟投资公司本级和所属企业的实施，对所属多元化资产的监管得到加强，对监管内容更加到位和精准，出资人职责履行更加到位。（3）浙江中烟投资公司多元化管理体制机制进一步完善，投资主体、监管主体和运营主体责任较“部门制”时代进一步明确，浙江中烟投资公司逐步实现从“管企业”为主向“管资本”为主的转变。（4）实现了用监管制度建设倒逼企业法人主体建设。随着浙江中烟投资公司和所属多元化企业法人主体建设水平的提高，各级企业的责任意识进一步加强。

总体来看，浙江中烟投资公司监管制度设计和实施，适应了投资管理公司实体化运作的需要，适应了行业多元化在新常态下出现的新特点、新变化，有利于严格按照市场化的要求抓好多元化经营，有利于严格按照法治化的要求管理好多元化企业，加强了浙江中烟投资公司法人治理结构建设，提高了企业治理能力和运行效率，确保了出资人职责履行到位。

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Supervision system framework of diversifcation in tobacco indstry under substantiated operation

YANG Xucen，HUANG Dujian
China Tobacco Zhejiang Industrial CO., LTD. , Hangzhou 310008, China

The diversified investment with entity operation is essential for tobacco industry to integrate assets, optimize allocation,and adapt to the “new normal” for China’s economy. The transition of the supervision system is the key to the reform of the entity. It was suggested that the supervision system be scientifically designed adhering to the principles of compliance, efficiency, matching, and participation so as to strengthen the risk control, ensure the effectiveness of the implementation of the system, and enhance the management level of diversified enterprises.

diversification; system; supervision; substantiation

杨旭岑，黄杜渐.实体化运作下烟草多元化监管制度研究[J]. 中国烟草学报，2016,22（6）

杨旭岑（1964—），主要研究领域为多元化投资管理，Emial: yxc@zjtobacco.com

2016-05-10

: YANG Xucen, HUANG Dujian. Supervision system framework of diversifcation in tobacco indstry under substantiated operation[J]. Acta Tabacaria Sinica, 2016,22(6)