关于借鉴美国加州零排放汽车法规在中国实施新能源汽车积分管理政策的思考

刘斌

关于借鉴美国加州零排放汽车法规在中国实施新能源汽车积分管理政策的思考

刘斌

中国汽车技术研究中心新能源汽车与财税政策研究室，经济学博士/研究员级高工

在国家规划、财税优惠、推广应用等诸多政策支持下，我国新能源汽车产业取得了较大的进步，但与此同时，2015年底也出现部分不良企业违规骗补。为此，政府部门在完善财税政策的同时，也在积极探索能承接财政补贴退出后的替代政策，借鉴加州零排放汽车法规实施新能源汽车积分管理已成为多部门的共识。但是，由于新能源汽车积分管理政策（以下简称“积分管理”）是一项对产业发展影响深远的全新政策，在积分政策实施机理、前提基础、政策设计、实施影响等方面仍有待深入研究。为此，笔者结合自己的理解对相关问题进行了思考，提出一些不成熟的意见，期望能抛砖引玉，让产业界、学者能继续深入研究、完善措施，以促进行业更好发展。

编辑/N.E.S 杨朔

1 产业发展从培育期向成长期迈进，亟待尽快明确出台积分政策，以向业界发出坚持发展新能源汽车的强烈信号。

我国新能源汽车发展正从产业培育期向成长期迈进，2015年《中国制造2025》、2016-2020年财政补贴政策的发布，以及今年2月24日国务院常务会议确定进一步支持新能源汽车产业的措施，可以说向社会发出了中国未来五年坚持新能源汽车发展战略的明确信号。汽车企业在吃了一颗定心丸的同时，也担心2020年后补贴政策一旦退出，如果缺乏有效的奖惩措施，而新能源汽车仍难以同传统燃油汽车竞争，市场陡然下降使得前期投资打了水漂。为此，如果通过实施新能源汽车积分管理政策明确未来产业发展目标及有力的奖惩措施，能向社会各界发出长期坚持发展新能源汽车的强烈信号。在这个长期信号指引下，新能源汽车整车和零部件企业能将国家战略落实为企业长期战略，并加大研发工作力度，充电基础设施企业加快配套设施投资，其他社会资本有望继续投资新能源汽车。

2 考虑到企业准备周期、政策实施条件以及消费者行为的转变，前期应强化管理，打好实施基础。

首先，新能源汽车积分管理是引导汽车生产企业行为转变的政策措施，厂商行为的转变、企业产品规划和商业化都需要一定的周期。其次，新能源汽车积分管理是一项看起来简单但实施起来比较复杂的政策，实施中需要较强的事中事后监管能力。去年底之所以产生新能源汽车骗补行为，不良企业的恶意骗补是主因，但也反映出监管能力的不足——生产一致性缺乏保障，地方推广部门补贴审核把关不严，机动车违规上牌问题凸显。如果不强化行业事中事后管理能力，实施积分管理后仍不可避免地会出现企业造假谋取新能源汽车积分的行为，甚至产生行业普遍造假的被动局面。最后，如果只靠新能源汽车积分一项政策从供给侧对汽车生产企业加压，而不促进消费者行为的转变，仍难以保障该政策的有效实施，因此也需要消费者意识的转变和充电基础设施的完善。

基于企业、政府、消费者三方面的因素，建议积分管理实施前期应是准备期（如三年左右的准备期）。在此阶段，企业应积极做好研发和产品规划工作；政府部门主要是将汽车企业纳入管理范围，避免比例较高而出师不利，并大力提升行业监管能力；做好新能源汽车消费的宣传，引导消费者行为的转变。在这个准备过程中，强化监管能力是决定积分管理能否有效实施的关键，应是政府工作的重点。

3 新能源汽车积分管理作为强制性规定，需要完善法律法规使得规定有法可依、企业违规必究。

市场经济是法制经济，契约精神是法制经济的灵魂，只有交易双方遵守契约，切实履行合同，才能确保交易安全，市场经济才能发展起来。市场经济中不仅各市场主体要坚持契约精神，依法行政是政府在市场经济中坚持契约精神的基本要求。当前我国正在向法制社会迈进，汽车行业管理也在从行政管理向法制化管理转变，相关部门也在按照国家要求梳理行业管理相关措施的合法合规性。在这个阶段，将国家新能源汽车战略演变为企业战略的强制性规定仍需要相关的法规基础。如果缺乏相关的上位法，新能源汽车生产强制规定无法得到汽车生产企业的认可，企业未达到规定要求，政府部门也难以出台惩罚措施来进行处罚。为此，实施积分管理应完善相关法律法规，一方面对企业生产义务强制性出台上位法。另一方面，需要对惩罚措施出台提供实施依据。只有这样，才能使得规定有法可依，企业违规必究。

4 积分管理作为逐步发挥市场机制的有效措施，应在厘清政府之手和市场之手边界的基础上充分发挥市场作用。

实施积分管理，如何界定政府之手和市场之手边界，让市场和政府发挥各自作用又能有效衔接是该项政策面临的最大挑战。尤其是对我国政府管理部门来说，一直擅长的是行政管理而不是发挥市场作用，在管理中也会存在“不管则乱，一管则死”的僵局，因此需更要充分弥补政府部门的市场短板以充分发挥市场之长。

首先，政府部门要明确“有所为有所不为”，要界定新能源汽车积分管理规定中政府职能边界，分清政府与企业、市场的各自职能。完善制度、出台规则、做好监管应是政府所要做的重要工作，允许更多的市场主体，依靠市场允许积分自由交易，以经济惩罚而不是行政处罚为主才能更好地发挥市场作用。

其次，积分管理中应在规则制定、政策实施、奖惩措施三方面保持一定的独立性，厘清各参与主体的责任，避免政府管理将制度设计、监管集聚一身，出现问题也可有效追责。

第三，管理措施设计中要深入研究如何利用市场机制。这其中最重要的是研究如何充分利用市场机制发挥监管作用，而不是单纯依靠政府监管从而避免企业联合欺骗政府行为的产生。充分发挥公开市场的监督作用，如果行业内有企业造假行为导致交易价格下降，则会对其他新能源汽车企业造成损失，使得相关企业更有动力去协助监管，并举报造假行为。

此外，允许富余积分的自由交易，避免政府的事前审批，也能避免寻租行为的产生。主要依靠经济惩罚而不以刚性的行政处罚为主，在为企业提供市场化合规途径的同时，也能降低政府管理的难度。

5 积分管理对技术路线应坚持开放发展的原则，不断与时俱进。

尽管我国确定了新能源汽车发展战略，但是考虑到技术的多样性以及技术的不断进步，建议在实施中对技术路线应坚持开放发展的原则，不断进行调整完善。

首先，初期实施时对不同的节能减排技术路线有所区别，如规定插电式混合动力汽车、纯电动汽车、燃料电池汽车能获得新能源汽车积分的同时，对节能减排显著的非插电式混合动力汽车计算时可以有一定的优惠。

其次，规定实施中保持一定的稳定性，涉及产品技术路线、关键技术参数，前期做好前瞻性制度设计，尽量避免贸然出台后随时调整。在政策实施中不可避免地会产生新情况、新问题，建议针对问题逐步完善，避免因产生问题就直接归罪、排除某类车型，对纯电续驶里程等关键技术参数也应在一定阶段（如三年）保持稳定，避免朝令夕改致企业无所适从。

最后，应借鉴加州零排放汽车规定将新能源汽车积分管理发展为推动革新技术的有效措施，这样，当有革新技术产生后也可纳入新技术新车型，推动新的革新技术应用。

6 科学设计比例要求是积分管理的实施难点，应加大这方面的基础研究并建立平衡机制。

当前我国新能源汽车发展受政策影响大，未来发展面临的技术风险、市场风险、政策风险仍有较大的不确定性，诸多的不确定为政府规定强制性生产比例带来了较大的挑战。据调研，即使是确定了新能源汽车发展战略的国内企业，仍认为新能源汽车产业是政策驱动，因此非常关心未来政策的趋势以及不确定性可能带来的风险，对未来市场规模、消费者真正可能接受的车型仍一头雾水。对国家来说，确定未来几年合适的强制比例（使得行业通过不断努力能得以实现的比例）更加困难，加州实施零排放汽车法规之初确定了1998年实现零排放汽车占新车市场的2%，但1996年基于现实情况不得不取消了2%的规定。强制比例与市场实际存在偏差的情况下，政府选择也面临着两难：如果强制比例与市场实际相差甚远，多数企业均未达标时是赶紧调整政策还是惩罚众多企业？如果新能源汽车普及进程加快，强制比例是与时俱进还是不做调整？

为做好强制比例的科学设计，一方面，应加强对市场预测、企业行为、消费者行为的基础研究，深入分析市场前景以及积分规定实施后的影响，以确定更加合理的比例。强制比例之于积分规定，如同我国的乘用车企业平均燃料消耗量标准之于油耗管理办法，是一项重要的基础研究工作。2020年前的强制比例我们可以根据国家的目标进行设定，但2020年后的强制比例必须进行深入研究后确定。另一方面，在规定强制比例的同时，应建立推动积分管理的自我平衡机制。譬如，允许政府部门有一定比例的调控积分，在积分供不应求时在市场出售，在积分供过于求时进行积分回购，通过调控机制使得政府规定的比例和市场实际尽量不出现大的偏差，从而保证这项政策能够持续实施。

7 实施积分管理需要产业界、消费者、政府部门、相关产业的协力推进才能获得成功。

新能源汽车的普及既涉及众多政府管理部门，也涉及企业、消费者、社会相关部门等。为此，实施该项政策首先需要国内相关管理部门各司其职、协力推进。这既包括研发、规划、行业管理、交通管理、充电基础设施、城市建设等相关中央部委管理部门，也包括地方政府的城市建设、规划、行业管理等众多部门，需要大家在各领域共同发力，为政策实施提供组织保障和良好环境，甚至在共同行动上，也可以采取国际合作的方式来推进。其次，更重要的是产业界的努力。这既包括整车生产企业、零部件企业和配套基础设施等企业，还包括进入新能源汽车产业的社会资本。第三，政府与产业界的努力需要得到消费者认可。政府管理部门为消费者的使用提供了良好的消费环境，企业向市场提供了更多有竞争力的产品，辅以消费者消费观念从传统燃油汽车向新能源汽车的转变，该积分政策的实施才具有可持续性。最后，协力推进电力行业的清洁化，通过“新能源汽车+电力清洁化”，才能更好地发挥新能源汽车的节能减排效果，避免社会各界对发展新能源汽车的质疑。

8 积分管理应阶段实施，定期评估优化后形成鼓励持续创新的新机制。

一方面，政策实施既要保持一定时间的稳定性，又需要在面对新情况、新问题时不断调整优化。为此，分阶段实施在保持政策稳定性的同时，也为政策的评估提供了可能，通过定期阶段评估可不断完善政策措施。更重要的是，我们借鉴的美国加州零排放汽车法规核心目标是驱动技术创新，产生新的技术和产品，并承担风险。通过建立积分制度建立鼓励创新的机制，也可以说是零排放汽车积分管理的精髓。零排放汽车法规着眼于未来利益——目标是污染物和温室气体零排放，驱动新技术的产生。因此，如果能借鉴零排放汽车法规，在我国探索建立解决交通未来能源、降低空气污染物和温室气体排放的持续创新机制，则对行业发展和国家节能减排来说相当有益。

最后，总结一下，对新能源汽车积分管理实施的主要建议是：一是尽快明确新能源汽车积分目标以向产业和社会发出强有力的引导信号。前期实施应以打好实施基础为主，完善法律法规使得强制规定有法可依，企业违规必究。二是在厘清政府之手和市场之手边界的基础上，分责管理、引进市场措施以充分发挥市场作用。同时，技术路线应坚持开放发展的原则，不断与时俱进。三是深入分析政策影响，科学设计比例要求并建立平衡机制。产业界、消费者、政府部门、相关产业的协力推进，是推动政策实施不可或缺的措施。四是积分管理应在分阶段实施后定期评估、不断完善，以建立鼓励持续创新的新机制。