构建良性互动的合理政商关系

刘以沛

摘 要：社会转型期我国政商关系中存在的突出问题是官员权力寻租空间大、官僚作风重、民营企业家存在权力依附与权力俘获行为。传统的关系文化、陈旧的官本位思想以及制度改革的不彻底是导致政商关系中存在诸多问题的深层次原因。建构良性互动、规范合理的政商关系，需要借助制度化和法治化改革的力量，做好制度改革的“加法”与“减法”，拓宽民营企业家制度化参与渠道，搭建新型政商关系的法治框架。

关键词：政商关系；民营企业；制度化；法治化

中图分类号：D621文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）09-0007-05

政商关系的核心问题是如何厘清政府与市场的边界、处理好政府与市场的关系并推动服务型政府的权责优化。在2016年“两会”期间，习近平总书记看望了出席全国政协十二届四次会议的民建、工商联委员，并在联组会上用“亲”“清”两字定调新型政商关系的构建。分析我国政商关系中存在的突出问题，探讨如何构建良性互动、规范合理的政商关系，对处理好政府与市场的关系，对推动国家治理现代化，具有重要的理论与现实意义。

一、社会转型期我国政商关系中存在的异化现象

政商关系是一种多层次复合型的关系结构，它是由国家与社会、政治与市场、政府与企业、政党与企业、官员与企业家个人等多个不同层面的交往、联系以及制度与非制度性互动所共同组成的多层次交叉型复合关系结构。良好的政商关系不仅可以推动经济制度改革走向纵深，使市场真正在资源配置中发挥决定性作用，而且有利于更好地发挥政府的服务性职能，建设社会主义法治国家。相较于欧美国家的政商关系，“官强商弱”的历史遗产以及政府在转型时期所处的主导性地位，使得我国的政商关系结构模式更为复杂，而这其中又以政府官员与民营企业家之间的关系最为具有中国特色。因此，结合习总书记对“亲”“清”型政商关系的要求，本文对于“政商关系”的研究主要聚焦于政府官员与民营企业家这一层面。虽然在市场经济之下民营企业家的经济和政治地位得到了不断提高，政府对民营企业的扶持力度也不断加强，但是在实际运行过程中，市场配置的决定性地位并没有完全实现，政府与市场之间也远没有达到边界清晰、职能规范，政商关系存在着诸多异化现象。

1.从政府官员层面看

第一，官员利用手中权力制造寻租空间是政商关系扭曲错位的最主要表现。在向市场经济转型过程中，个别政府官员通过对经济政策的过度干预和不必要的行政管制来人为地造成资源稀缺，从而形成大量寻租的空间。只要有形的手继续过度干预经济，政府官员有意或无意创租的空间就不会消失，民营企业寻租的意愿也就不会减弱。持续的寻租活动必然会导致大量腐败行为的发生，在破坏市场经济的基本规则的同时也会造成不平等的企业间竞争关系，产生“劣币驱逐良币”的现象。许多官员的腐败问题都是由于政策执行过程中的权力设租与寻租所导致的。如国家发改委原副主任刘铁男，身为掌握着重要项目审批权的公职人员，却违规为商人邱建林的公司非法获得国家发改委审批提供帮助，将国家的公权作为个人谋取私利的工具。

第二，行政官僚作风既阻碍了民营企业的正常利益诉求与发展，也不利于形成政府官员“亲民”的氛围。官僚作风最为典型的表现是官员不能站在服务民营企业的角度来急企业之所急，想企业之所想，业务办理程序烦琐，办事人员工作效率低下、拖沓。近年来，在中央“苍蝇老虎一起打”的高压反腐之下，不少政府官员出现了消极怠政甚至是不作为的现象，这也是官僚主义作风在新时期的一种新表现。一些患上了“反腐恐惧症”的政府官员不再热衷于同民营企业进行接触，为了把风险降到最低，他们宁愿放弃推动地方经济的发展也不愿意为民营企业提供帮助。一些掌握行政审批权的职能部门的干部，对职责范围内的事推诿扯皮，变着法子找借口绕道走、“打太极”，门好进了、脸好看了，但事仍然难办成。①这种现象同样偏离了“亲”“清”型政商关系要求。

2.从民营企业家层面看

在向市场经济转型时期，民营企业家倾向于通过与掌握大量稀缺资源的政府部门以及政府官员建立超出正式制度外的联系来进行权力依附，从而达到减少交易成本、为企业谋取更多发展机会与创造更好发展环境的目的。政治联系的民企相较于无政治联系的民企而言会获得更多的财政补贴，市场化程度越低、政府支配资源越多、产权保护越差和法治水平越低的地区，政治联系的这种财政补贴获取效应越强。②尽管民营企业可能并非出于自愿，但是在权力之手频频干预市场正常运转的情况下，一些民营企业还是会选择通过输送物质利益来寻找靠山，拿到项目。制度内沟通渠道相对狭窄单一使得许多中小型民营企业不得不借助制度外渠道来和政府建立联系，通过依附于掌握大量资源与审批权力的政府官员来为企业的发展获取更多资源与政策扶持。在“政强商弱”的政商关系格局中，并非每个民商都有机会、有实力与党政部门或官员建立紧密联系，更多的民商选择了容忍求全，对他们来说非正式渠道比正式渠道更为有效率。③

但是，并非所有的民营企业家都是出于“被动”原因而采取行贿的方式与政府官员建立联系。更多情况下，一些具有一定经济影响力的民营企业家倾向于以非正式渠道主动接近政府官员，通过行贿的方式对官员手中的公权进行“俘获”，以期对政府决策过程产生影响。按照公共选择理论，这样一种“俘获”行为对官员和企业家双方都是有利的。然而从长远来看，这种扭曲的竞争环境却对民营企业创新机制的培育和市场与政府关系的健康发展十分不利。腐败已经成为私营企业能否获得融资的重要约束条件，特别是那些经营业绩好且贿赂腐败官员的企业更加容易获得贷款，从而促进企业的成长。④除此之外，民营企业家“围猎”政府官员的现象也日渐突显。这样一种预谋已久、“放长线钓大鱼”的渐进性权力俘获行为，不仅严重阻碍了国家治理体系的现代进程，而且干扰了市场在资源配置中发挥其决定性作用的能力。

二、政商关系异化的成因

隐藏在政府官员与民营企业家关系异化表象之下的，是更为复杂的深层本质。只有分层次对这些根本原因进行探讨，才能找出政商关系扭曲的症结所在。

1.关系文化的消极影响

私人间的关系文化是导致政商关系中公私不分、徇私舞弊等诸多问题的重要原因之一。诺斯曾指出，在人们行为选择的约束中，正式制度只占非常重要但是却很小的一部分，人们大部分的行为选择取决于非正式制度约束。⑤非正式制度是人们在长期的生活或社会交往中所共同认可与遵守的行为准则或价值观念，当非正式制度能与正式制度相匹配时，可以节约交易成本；而当二者不能实现同步变迁时，则会产生阻碍社会发展的消极作用。根植于中国传统之中的关系文化正是这样一种不能与现在的市场经济制度相协调的非正式性制度。非制度性关系网对于民营企业家实现个人和企业私利而言实用而高效，对于个别官员在体制外大肆敛财、满足膨胀的私人欲望来说便捷而隐秘。一些人确信，在日常生活及商业往来中，“关系”能够提高企业竞争力，在必要时可以比较容易地获取稀缺资源，并使得长期的生存与发展成为可能。⑥这种政府官员和民营企业家之间“礼尚往来”的人情关系文化使得一些官员逐渐丧失职业操守、丢弃道德底线，转而形成一种“谁给我送钱送礼，我就替谁走后门办事”的处事准则，一些希望通过非正规渠道谋求利益的企业家正是深谙有些政府官员的这一思想，才会将对官员行贿作为一种具有高回报率的投资方式。而此种恶性循环最终导致了政商关系的异化和扭曲。

对于民营企业家来说，将过多的精力耗费在搭建和维系“关系网”上，会模糊对于企业核心竞争力和创新力的关注度，妨碍企业之间的良性竞争，不利于创造良好的民营企业生存环境，也无法使市场真正在资源配置中起决定性作用。在缺少正式制度约束的环境下，制度产生的后果与制度参与者的行为难以预期，依靠与官员建立非正当关系来为企业的生存和发展谋取更多利益，就成为转型时期许多民营企业家倾向于选择的权宜之计与捷径，而关系文化泛滥所导致的公权力“私人化”，会对整个国家的制度建设和社会秩序造成很大破坏。

2.陈旧的官本位思想的影响

官本位思想指的是一种以“官”为本的价值取向，它将是否在国家机构任职以及职位高低作为评价一个人社会地位与社会价值的最重要标准。而这样一种观念正是造成当下政商关系中官僚作风严重、服务意识淡漠以及民营企业家寻求权力依附的重要思想动因。官位及其等级在有形无形中所带来的差异化的经济权益、政治权益和文化权益，无疑是官本位意识滋长、蔓延的催化剂，并以最现实、最具有诱惑力的方式，引导和支配官本位意识向各个阶层、各个角落渗透，使官职成为世人竞相追逐的对象。⑦具有官本位思想的政府官员倾向于认为手中掌握的公权是靠自己奋斗得来的，全然不顾公权的真正来源而将其作为谋求私利的工具，想方设法凭借对稀缺资源的控制权来制造寻租空间。受官本位思想侵蚀的官员在处理和民营企业的关系时，还会倾向于从有利于提升自身政治绩效而不是企业发展的角度来对民营企业进行帮助和扶持，致使企业无法获得同等待遇。此外，也正是由于官本位思想作祟，使得一些官员在反腐重压之下选择对民营企业敬而远之，宁可置企业的生存与发展于不顾，也不愿意与民营企业家有过多的接触，以免给自己带来不必要的麻烦。

官本位思想不但腐蚀着政府官员，而且也影响着民营企业家的思维方式。“唯官是从”的思想使得一些在现行体制下缺乏安全感的民营企业家无法摆正心态，将政府官员视为“庇护者”而非“服务者”。“官员高人一等”的社会评判价值，让民营企业家在和各级领导干部打交道时，时时感受到“低人一头”的窘境，“腰不直”“气不壮”“理不敢讲”的情形普遍存在。⑧长此以往，不但会导致市场经济的支配性地位无法实现，而且会伤害民营企业家通过合法渠道进行利益表达的积极性。因此，不消除官本位思想，官员和民营企业家之间就很难清清白白、坦坦荡荡地进行沟通与交往。

3.权力运行缺少制度约束和监督

政府官员手中过多的自由裁量权和滞后的权力监督机制导致了政商之间无法形成健康的关系。

第一，行政审批过多，自由裁量权过大。虽然自由裁量权在很大程度上提高了行政机关的办事效率，但是法律法规无法对每一项行政审批项目的受理时间和审批部门做出足够清晰明确的规定，这就导致了行政工作人员及官员在具体的实践中存在滥用自由裁量权的可能，导致政商关系异化现象严重。一位公共官员所拥有的自由裁量权，意味着不论怎样有效限制他的权力，他仍旧有在作为与不作为之间做出选择的自由。⑨而为了尽快获得所需的许可执照，不少民营企业会选择以行贿的方式来节省审批时间，减少审批流程。审计数据显示，从2014年审计发现的重大违法违规案件线索看，60%以上发生在行政管理权或审批权集中、掌握重要国有资产资源的部门和单位。⑩因此，行政审批中自由裁量权弹性范围的模糊性不仅是与市场经济的经济绩效原则相背离的，而且严重干扰了民营企业的正常经营，阻碍了企业间良性竞争机制的形成。

第二，对政府官员行使权力的监督机制仍较为欠缺。权力运行的监督作为政治体制改革的主要内容之一，对国家治理体系现代化的推进及良性互动、规范合理的政商关系的形成来说，都相当关键。而现阶段政商关系扭曲异化的一个深层次原因，正是在于缺少对官员是否合理合规运用权力的有效监督。在行政审批、企业财政补贴及税收优惠等制度和政策的实际运行过程中，权力过分集中而有效的监督机制滞后以至于权力被滥用的问题多有发生。

三、构建良性互动的合理政商关系的路径

在国家治理体系现代化的语境下构建新型政商关系，需要从政府改革入手，通过制度化和法治化的方式厘清政府与市场的权力边界，推动服务型政府建设；需要拓宽民营企业的制度化参与渠道；需要搭建新型政商关系的法治框架。

1.做好制度改革的“减法”与“加法”

“亲”“清”两字中的“亲”从本质上来讲就是要形成制度化的良性互动。政府官员要从实际出发为民营企业提供必要的公共服务和政策扶持；而民营企业家则要积极借助合法渠道与政府沟通，通过配合政府的行政体制改革和制度更新来实现利益诉求，借助制度化渠道来推动企业发展。“亲”就是党员领导干部要“亲”商，廉洁从政；民营企业家要“亲”政，守法诚信。B11要想真正改变政府与民营企业间的关系异化现象、建构合理的政商关系，就必须从政治制度改革入手，既要做好行政审批制度改革的“减法”，又要在政府职能转型和监督问责机制上做好“加法”。

“减法”就是要将更多的权力下放给民营企业，使政府成为经济活动的监护者而不是指挥者，减少行政审批的程序和事项，正如李克强总理在国务院召开第四次廉政工作会议时所指出的，要再砍掉一批部门或指定地方实施的行政审批事项，更大限度地减少政府核准的企业投资项目，放权给市场。B12只有减少政府越位的行为，厘清市场和政府的权力边界，实现治理体系的分权化，才能真正做到简政放权，助力制度化改革，推进国家治理体系的现代化。

“加法”则指的是加强政府监督，加强服务型政府建设。这就要求在政府系统内部，要制定出详细的监督问责制度，严加对官员的监管，严加对企业的监管，使权力运行过程公正、公开、透明。在政府系统外部，要加强媒体对制度设计和政策执行的监督力度，通过舆论压力来监督政府官员，真正做到让权力在阳光下运作，减少权力寻租的空间。同时，还要加强服务型政府建设，提升政府的服务力度。政府官员要摒弃官僚主义作风，在制定与民营企业相关政策时以企业的实际需求为出发点，以服务者的心态来一视同仁地对待民营企业，提高民营企业在市场经济中的主体地位。要通过行政体制改革中的“减法”与“加法”相结合，使放权与监管、帮扶同步进行，厘清政府与市场的边界，遏制权力寻租与权力俘获，消除关系文化和官本位思想对政商关系的危害，使政府与市场各司其职。

2.拓宽民营企业家制度化参与渠道

改善政府官员与民营企业家非制度性关联，建立更为有效、直接的制度化沟通渠道，对于矫正政商关系的异化也至关重要。具体而言，就是要建立一种地方党政领导与民营企业家的正式联系机制，为企业家与地方政府的定期接触交流创造机会、搭建平台，使民营企业家能够及时向政府反映企业发展的情况，以制度参与的形式提出企业发展中存在的困难并得到政府的支持和帮助。现阶段的重点应该是在地方上率先试行领导联系企业制度，并逐步把这些地方上的制度创新上升到国家制度层面，以制度创新来顺应发展要求、规范政府与民营企业的交往行为。只有以制度化的形式推进政府部门与民营企业、政府官员与企业家的联系，让官员正大光明地与企业家建立“亲密”关系，才能真正建构起新型政商关系。

工商联作为民营企业有序参与政治生活和社会事务的重要渠道，应该在新型政商关系的建构上发挥更大作用。基于委托代理理论，作为党和政府联系非公有制经济人士重要桥梁纽带的工商联具有双重代理人属性，既代表党和政府对民营企业进行政治引导与管理服务，同时，又代表民营企业向党和政府表达意见建议和意愿诉求，维护民营企业的合法权益。这样的双重身份使得工商联在构建新型政商关系中有着无法代替的重要作用。习近平总书记在全国政协会上与民建、工商联委员座谈时对“亲”“清”型政商关系的重要阐释，正表明了在全面深化改革的关键时期，党中央对工商联能够在构建新型政商关系过程中发挥更大作用的期望。在国家治理体系现代化的视域下，工商联应该通过协商民主制度来积极搭建政企沟通平台，实现民营企业家有序的政治参与和规范的利益表达。作为社会主义协商民主的重要主体和民营企业家参与协商民主的组织者和代表者，工商联可以通过积极引导民营企业家参与协商民主活动，通过沟通协商来加强政府官员与民营企业家的亲近之感和亲密程度，使政商之间更易达成共识，从而促进政府在政策制定过程中更多的了解民营企业家的诉求并采纳民营企业家的合理建议。因此，在构建制度化规范化的新型政商关系时，工商联的桥梁性地位要得到进一步重视。工商联应在建立政府与民营企业沟通对话上发挥更大作用，在协商民主制度体系内为民营企业家表达利益诉求创造更多机会。

3.搭建新型政商关系的法治框架

习近平总书记所提出的“亲”“清”型政商关系中的“清”，指的就是政府官员和企业家都要在法治环境下清白交往，官员要依法行政，不滥用公权进行寻租；民营企业家要依法经商，不通过非法渠道实现利益诉求，进行权力俘获，始终把企业的创新发展当作第一要义。然而如何在实践中不断细化与保障民营企业合法权益、厘清政府与市场边界、打造有能力的有限政府，应该成为现阶段深化政治与经济体制改革、推进国家治理体系现代化的重点。

第一，要依法明晰政府权力边界，规制行政权力，保障民营企业的合法权益。国家和政府相对于市场而言掌握着更多的权力与资源，然而这并不代表权力可以被滥用。政府权力的边界必须借助法治化改革来进行廓清与约束，政府官员要严格依法办事，保证市场经济的秩序不被干扰，民营企业权益要依法得到保障。只有这样，政府官员才能从传统关系文化和官本位思想的束缚中解脱出来，民营企业家才能将心思从权力依附与权力俘获转移到推动企业转型升级上来。

第二，通过制定更为详细的法律法规对企业家的政治行为进行规制，提高民营企业家的法治思维和守法精神。要实现“亲”“清”型政商关系中的“清”字，不但需要依法约束政府与政府官员的权力，同时，也要对民营企业家通过非法渠道进行权力俘获、严重破坏市场经济公平竞争秩序的行为予以严惩。据有关部门统计，我国行贿犯罪的查处率往往仅为受贿犯罪查处率的三分之一左右，且行贿犯罪的刑事处罚明显轻于受贿犯罪。B132016年4月18日，由最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》，不但明确了非公职人员行贿罪的定罪量刑标准，而且着重强调了依法从严惩处贪腐与行贿行为。显然，过去反腐调查中，涉案企业家配合反腐部门调查、提供破案线索等，一般可以得到反腐部门的从轻处理，多数行贿行为并未被科刑惩罚。但在新时期的反腐中，卷入腐败政商关系的企业家可能许多人难以幸免。除了通过制定更为详细的法律法规来对企业家的政治行为进行约束之外，还要切实加强对民营企业家守法意识的培育。为了形成合理、合法的政商关系，工商联可以通过举办座谈会、报告会、培训班等提高民营企业家的法治精神，弱化“关系文化”和“官本位思想”对民营企业家政治行为的影响，使他们更清晰地意识到构建新型政商关系不单是政府和政府官员的责任，也是他们应尽的义务。

注释

①《部分官员不作为真实原因调查分析报告》，《人民论坛》2016年第15期。

②余明桂、回雅甫、潘红波：《政治联系、寻租与地方政府财政补贴有效性》，《经济学研究》2010年第3期。

③张伟：《市场与政治：中国民商阶层脸谱》，中央编译出版社，2015年，第198页。

④Chen， Y.L， M. Liu& J. Su. Greasing the Wheels of bank lending： evidence from private firms in China. journal of banking and finance. 2013， Vol.37， No.7， PP.2533-2545.

⑤North， Douglass. Transaction costs， institutions， and economic performance. ICS Press， 1992.

⑥Yeung， I. Y. M. & Tung， R. L. Achieving Success in Confucian Societies： The Importance of Guanxi （Connections）. Organizational Dynamics. 1996， Vol.15， No.2， pp.54-65.

⑦马润凡：《当前我国官本位意识的危害及其治理》，《中州学刊》2014年第2期。

⑧唐亚林：《“亲”“清”政商关系的社会价值基础》，《人民论坛》2016年3月下。

⑨[美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯：《裁量正义》，毕洪海译，商务印书馆，2009年，第2页。

⑩傅蔚冈：《行政审批越多，越易扭曲政商关系》，《新京报》2015年05月21日。

B11尹晋华：《守法诚信构建亲清政商关系》，《河南日报》2016年5月30日。

B12李克强：《在国务院第四次廉政工作会议上的讲话》，《人民日报》2016年4月15日。

B13贾阳：《民营企业腐败犯罪多发 行贿犯罪成本低成诱因》，《检察日报》2016年4月19日。