城镇化进程中农村基层党组织建设面临的挑战及对策

马建新

摘 要：随着城镇化的发展，农村人口大规模向城镇转移，农村经济结构和农业经营方式发生深刻变化，农村社会结构分化，农民法治意识增强，农村基层党组织建设的环境发生了深刻变化。环境的变化带来了一系列深层次的挑战：农村党员干部队伍缺少优秀群体支撑影响农村基层党组织的战斗力，土地流转问题考验农村基层党组织引领发展的能力，“三留守”人员的困境凸显农村基层党组织服务功能薄弱，党员教育管理机制滞后削弱了农村基层党组织的凝聚力，“村官”腐败多发降低了农村基层党组织的公信力。面对环境变化带来的挑战，加强农村基层党组织建设要把建设服务型党组织作为目标，不断提升党员干部队伍素质，增强农村基层党组织设置与经济社会发展的契合度，建立健全流动党员动态教育管理服务机制，提高农村党员干部法治思维和依法办事能力，加强农村基层反腐倡廉建设。

关键词：城镇化；农村基层党组织；农村党员干部

中图分类号：D262文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）09-0012-06

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。党的十八大以来，新一届中央领导集体立足形势发展的要求，把推进城镇化建设摆在了更加重要的位置。快速发展的城镇化进程使农村基层党组织的建设环境发生了深刻变化，农村基层党组织建设面临一系列新的挑战。正视问题与挑战，适应城镇化进程要求加强农村基层党组织建设，是一项迫切而重要的现实课题。

一、城镇化带来农村基层党组织建设环境的深刻变化

随着城镇化的快速推进和深入发展，我国农村经济社会结构发生了根本性变迁，农村基层党组织的建设环境发生了深刻变化。

1.农村人口大规模向城镇转移

改革开放之后，随着农业劳动生产率不断提高，农村出现了越来越多的富余劳动力。同时，工业化的强力推进，非公有制企业的异军突起，服务业、建筑业的迅速发展，城镇就业机会增多，各个行业对农村劳动力需求不断增加，为农村富余劳动力的转移提供了广阔的空间，我国出现了历史上规模空前的劳动力从农村向城镇转移，大量农民开始向城镇流动。1978年—2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，人口城镇化率在统计意义上已经过半，正式进入了城市主导型社会。①2015年，我国城镇常住人口达到7.7亿人，城镇化率达到56.1%。②根据《国家新型城镇化规划2014—2020年》提出的目标，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右。2016年2月国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》提出：加快落实户籍制度改革政策，鼓励各地区进一步放宽落户条件；全面实行居住证制度，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。为促进这一目标的实现，李克强总理在2016年《政府工作报告》中提出，今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。目前，各地正在积极推进户籍制度改革和居住证制度的双落地，已经有27个省区市和新疆生产建设兵团出台了户改实施意见，居住证制度各地也在抓紧制定具体实施办法。

2.农村经济结构和农业经营方式发生深刻变化

一方面，城镇化发展引发土地流转，农村经济结构发生重大变革。党的十七大首次提出要“健全农村土地承包经营权流转市场”。十七届三中全会对土地流转的方向和基本原则又作了进一步明确的阐述。2016年国务院《政府工作报告》提出：“鼓励农户依法自愿有偿流转承包地，开展土地股份合作、联合或土地托管。”③近年来，土地流转有了较大发展。另一方面，城镇化有力地促进了农业产业化的发展。农业产业化要求发展与农业生产有较高关联度的农产品加工业和第三产业，城镇作为资金、技术、信息的聚集地，具有为农业产前、产中、产后提供规范化服务的条件和便利。同时，土地流转为农业规模经营奠定了重要基础，农业生产方式机械化和适度规模经营有力促进了新兴种植业、养殖业、旅游业、观光农业等现代产业迅速发展，农村出现了生产大户、经济联合体、股份制企业、股份合作制企业等各种新经济组织。

3.农村社会结构分化

在快速推进城镇化的进程中，大量农民开始从事非农产业发展，个体经济、私营经济及其他副业兴起，第三产业蓬勃发展，农民职业开始向多元化方向发展。劳动方式和谋生手段的多样化、收入差距拉大，使农村不同利益群体迅速分化，农村社会结构随之发生变化。农民队伍出现明显的阶层分化，农村社会群体结构变得更加复杂。农民内部分化出“农业劳动者阶层、农民工阶层、雇工阶层、农村知识分子阶层、个体劳动者和个体工商户阶层、私营企业主阶层、乡镇企业管理者阶层和农村管理者阶层”④等社会阶层。乡村组织结构也在发生变化，专业合作社组织、专业经济协会、群众自治组织、社会化服务组织、非盈利组织等新社会组织不断涌现，构成了农村社会中一种重要力量。

4.农民法治意识增强

改革开放以来，市场经济的发展，依法治国方略的实施，极大地促进了全社会法治意识的提高。城镇化进程使农民投身市场经济的大潮中，而市场经济以商品生产和交换的自由和平等为前提；市场经济的复杂性和广泛性要求有统一的制度化的规则作为公共的准则。这些都促进了广大农民契约观念、权利观念、平等观念等法治理念的生成。党的十五大强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，党的十七大明确把基层民主政治制度列入了我国四大民主制度之一，党的十八届四中全会就全面推进依法治国作出了总体部署，法治理念进一步深入人心。城镇人口集中，是现代文明的载体和精神文明建设的阵地，也是普法宣传的阵地。随着城镇化进程中的人口流动，外出务工经商的农民直接受到现代工业和城市文明的熏陶，开阔了视野，增长了见识，有助于树立起与现代社会相适应的法治意识。目前，广大农民对基本的法律常识、对自身的权利义务、对解决纠纷的各种法律途径都有一定的了解，法律意识和法治观念不断增强，学法、知法、守法、护法的意识与观念正逐步形成。农民以法律手段维护自身合法权益的现象与事例明显增多，依法履行义务和维护自身合法权益的自觉性不断提高。endprint

二、新的环境下农村基层党组织建设面临的挑战

城镇化全面推进带来的环境变化使农村基层党组织建设面临着一系列深层次的挑战。

1.农村党员干部队伍缺少优秀群体支撑，影响农村基层党组织的战斗力

在城镇化进程中，随着农村人口大规模向城镇转移，大批有一定文化知识和技能、头脑相对灵活的中青年农民、农民党员进城务工、经商、办企业，“城乡结合部的年轻人才、优秀人才大量外流到中心城区去谋生创业”⑤，这使农村党员干部队伍缺少优秀群体的支撑，影响了农村基层党组织的战斗力。主要表现在两个方面：一是部分村支部书记和村干部年龄偏大、文化程度偏低、思想观念陈旧。据广西贺州市的调查，全市村“两委”干部50岁以上的占39.93%，任期超过10年的占32.68%。⑥由于年龄偏大，加上培训教育机会少、管理不到位等原因，一些基层党组织领导班子明显存在政治不强、业务不精、技能不高和“双带”能力软化等问题，仅仅满足于守摊子，工作的积极性、主动性、创造性严重不足；相当多地方的村干部存在着“三难”现象，即难选、难干、难管，一些地方的村支部、领导班子不调整不行，调整又没有合适人选。二是农村党员队伍后继乏人。在城镇化过程中，随着生产方式和分配方式的变化，农民的价值观念也相应发生变化。党员称号作为衡量一个人的价值标准不再像过去那样受人重视和尊重，而富裕程度作为衡量一个人的价值尺度受到农民的普遍认同。相当多的中青年农民认为入党“政治上没盼头，经济上没甜头”，不仅给个人和家庭带不来什么好处，相反，还得缴纳党费，承担各种责任和义务，受组织纪律的约束，既失去了自由，又耽误外出挣钱，对入党态度不积极。

2.土地流转等问题考验农村基层党组织引领发展的能力

“发展是党执政兴国的第一要务，是解决中国所有问题的关键。”⑦农村基层党组织要把党建工作与推进城镇化进程紧密结合起来，把发展作为第一位的任务，用发展绩效来检验党建工作成效。土地流转是当前城镇化进程中农村发展面临的突出问题，它关系农村甚至整个社会的发展与稳定，必须与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，既要保住18亿亩耕地红线，更要保护农民利益，不能搞强迫命令、一刀切。国务院发展研究中心2013年的一项研究显示，有多达75%的受访农村户籍流动人员表示，虽然愿意在城市长期居住，但却不愿意因成为市民而丧失农村的承包地。⑧由于农村土地产权结构不合理，农民权利结构失衡，从而引发农村土地流转过程中出现一些问题，如一些地方土地流转带有显著的行政强制色彩，严重侵蚀农民的土地产权利益；有些地方农村土地流转频率过快，土地流转过程紊乱，引发农户土地经营行为短期化，出现“非粮化”“非农化”现象。这些问题的存在考验着农村基层党组织引领发展的能力，要求农村基层党组织要充分发挥桥梁纽带作用，做好群众与政府之间的沟通衔接工作，维护好农村改革、发展和稳定的大局；要尊重农民意愿，正确运用法律和政策，推进土地经营权依法有序流转；要科学引导农业适度规模经营，推进农业产业化经营，发展壮大村级集体经济。

3.“三留守”人员困境凸显农村基层党组织服务功能亟待强化

城镇化不仅仅是物的城镇化，更重要的是人的城镇化。城镇化的发展终究要依靠人、为了人，以人为核心才是城市建设与发展的本质，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。由于青壮劳力和较富裕的家庭是农村人口转移和流出的主体，因而留下的大都是老人、妇女、儿童。农村留守人员数量大、分布广，在生活、生产、教育、安全、情感等方面还存在不少困难和问题。加上现阶段的人口城镇化在很大程度上仍然不够成熟和稳定，大量转移人口社会身份模糊，存在着“迁而不转”的现象，不仅容易导致贫富差距的扩大与城市贫民窟的出现，也进一步加剧了农村留守人员的社会问题。以留守儿童为例，据全国妇联儿童工作部2013年调查显示，留守儿童主要集中在四川、河南、安徽、湖南等劳务输出大省，农村留守儿童“占全国儿童的21.88%”⑨，平均每5名儿童中就有1名农村留守儿童。中国青少年研究中心2014年组织实施了“全国农村留守儿童状况调查”。调查发现，农村留守儿童存在9个突出问题，包括留守儿童遭受意外伤害的比例较高，比非留守儿童高7.9%；学业表现较差、学习兴趣不足；社会支持较弱、情感缺失、心理健康问题比较突出、易受不良团伙影响等。留守老人和留守妇女同样人员数量大，留守老人“老无所依”，留守妇女的情感问题近年来也日益引起社会关注。服务群众、凝聚人心是农村基层党组织的重要功能。但在一些地方，基层党组织可以控制和支配的经济与政治资源在逐步减少，农村公共品和公共服务供给相对不足，一些农村基层党组织存在着不愿服务、不会服务、不能服务的问题，公共服务能力薄弱。

4.党员教育管理机制滞后削弱着农村基层党组织的凝聚力

随着城镇化的推进，农村劳动力在产业间转移和地区间流动越来越频繁，离土离乡、经商务工的农民越来越多，农民党员也作为农民大军的一部分流动起来，这就带动了党员从业的流动性，形成了党员分布状况的多样化。截至2015年年底，中国共产党党员总数为8875.8万名，其中农牧渔民党员2602.5万名。2015年，发展农牧渔民党员34.8万名，其中外出务工经商人员1.4万名。⑩大量农村居民党员流入城市给党员的教育管理带来了较大挑战。传统计划经济条件下形成的以乡镇、村、组按地域分块设置村党组织的传统模式，使党组织、党员处于自我封闭和人为分割状态，难以适应跨村、跨组、跨地域、跨行业、跨所有制优化配置各类组织要素和生产要素的需要。而新经济组织和新社会组织性质上具有社会性，运行上具有独立性，隶属关系难明确，在党组织的建立、活动开展的领导和指导上有一定难度，党建工作存在薄弱环节，突出表现为组织覆盖和工作覆盖存在“缺位”现象。上述情况使党员教育管理机制滞后于农村经济社会发展现状，削弱了农村基层党组织的凝聚力。部分党员常年在外打工，游离于党组织之外。党员不能及时接受党组织的教育管理，集体意识淡化；以地域划分党组织，不分职业、年龄而同一化地进行组织活动，在客观上制约了党员的个性化发展。所有这些，都使得党组织的凝聚力日渐削弱。endprint

5.“村官”腐败多发，严重降低了农村基层党组织在农民群众中的公信力

在城镇化快速推进过程中，一些城中村、城郊村的经济高速发展，农村集体资产不断增加，在给农民带来巨大利益的同时，也给部分农村党员干部提供了很大的腐败空间和机会。伴随着征地拆迁补偿、“城中村”改造、项目开发与建设，由于管理制度的缺失和法制观念的淡薄，个别党员干部为了谋取私利、从中渔利而不惜与民争利、肆意损害群众利益。以土地为代表的资产、资源正在成为巧取豪夺的对象；部分农村基层党员干部与开发商沆瀣一气，贱价出卖集体资产，侵占、挪用补偿资金；个别农村党员干部甚至以个人名义注册成立开发公司，将村集体的利益转化为个人的利益。近年来，农村的腐败案件呈现出金额越来越大、人数越来越多、监管越来越难等特点。2014年1至11月，全国检察机关共查办发生在“三农”、专项资金管理使用、社会保障、扶贫救灾、教育科研等领域的贪污贿赂犯罪案件17601件23443人，其中，“镇乡村干部发案较多，共查办乡镇站所和农村基层组织工作人员10593人，占45.2%”B11。2015年，中央纪委召开的反映群众身边“四风”和腐败问题线索督办协调会“共部署89条‘村官腐败问题线索的督办工作，内容多集中在土地征收流转、‘三资管理、惠农补贴、扶贫救济、低保资金管理使用等方面”B12。部分农村基层党员干部的腐败行为严重降低了农村基层党组织在农民群众中的公信力，导致在一些地方农村党群干群关系紧张，一些党员干部说话没人听、办事没人跟。

三、对策与建议

改革开放以来，农村基层党组织建设取得了显著成效。同时，也要清醒看到城镇化建设进程中农村基层党组织建设面临的一系列新挑战。我们必须正视问题与挑战，不断探索新途径、新方法。

1.明确功能定位，建设服务型党组织

党的十八大提出要充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设，从而为农村基层党组织的功能定位明确了方向。在推进城镇化进程中，农村基层党组织功能定位要由管理向服务转变，努力建设服务型党组织。一要牢固树立以人为本理念。基层党组织的主体是党员，服务对象是人民群众，这就要求基层党的建设必须始终坚持以人为本。只有尊重党员的主体地位，维护党员的正当权益，才能不断增强党组织的凝聚力和党员的归属感；只有始终把最广大人民的根本利益作为基层组织工作的出发点和落脚点，着眼于促进人的全面发展，更好地尊重人、理解人、关心人、爱护人，才能赢得群众的信任。二要始终把发展作为第一要务。把发展农村经济、增加农民收入作为重要职责，用发展绩效来检验党建工作成效。以改善民生为着力点，紧紧围绕农民最关心、最直接、最现实的利益问题，在就业增收、技术服务、美化环境、教育医疗、扶贫助困等方面，积极发挥服务功能。三要适应群众日益多元化的需求，创新服务载体。推广建立农村社区“一站式”服务中心，探索建立党员社工服务平台。四要构建科学合理的服务格局。建立健全党代表联系党员服务群众制度，广泛开展以党员为骨干的各类志愿服务，充分发挥群众组织服务作用，引导群众参与服务，形成以党组织为核心、全社会共同参与的服务格局。

2.不断提升党员干部队伍素质

首先，积极改变农村党员干部队伍后继乏人的严峻局面。要高度重视党员发展工作，从根本上解决农村入党积极分子数量下降问题。进一步解放思想，把那些具有一定特长的“致富带头人”“科技带头人”和“经济能人”作为培养重点，加强对回乡高校高职毕业生、复员退伍军人的培养，深化他们对党的认识。拓宽农村基层干部队伍来源。采取“两推一选”的办法，选拔村党支部书记；采取“派、调、引、选、培”等方法，多层面、多渠道地拓宽选人用人的视野；深化实施“大学生村官”计划，不仅要解决农村基层干部年龄老化、后继乏人的问题，还要努力使大学生村干部“下得去、待得住、干得好、流得动”，加强跟踪培养，完善政策措施，鼓励大学生村干部带头创业。继续加强选派机关党员干部到农村担任村党支部“第一书记”的工作力度，扩大规模，加强分类指导，讲求实效。其次，加大教育培训力度，提高农村党员干部素质。健全让党员经常受教育的长效机制，着力开展以解决问题为导向、有现实针对性的教育培训。根据农业产业结构调整、发展农村经济和增加农民收入的需要，坚持对基层干部和党员实行分类培训。大力推进农村党员干部现代远程教育，充分发挥远程教育的优势，建立以针对性、实用性、开放式为重点的教育培训机制。

3.进一步增强农村基层党组织设置形式与农村经济社会发展的契合度

城镇化使农村的经济社会发生了深刻变革，农村基层党组织的设置形式要适应这种变革，进一步契合农村经济社会发展。城乡一体化发展要求把城乡党建工作作为一个整体来对待，打破行政区划、所有制和城乡界限，整合组织资源，创新组织设置形式。一是根据城镇化建设、村庄整治、土地整理的发展需要，建立多种形式的联合党组织。打破原来按行政村设置党支部的传统方式，跨地域设置党支部，使强村带弱村，富村带穷村；突破行业界限，将乡镇或者村级骨干企业党组织与行政村党支部合并联建，由企业党员厂长兼任村党支部（总支、党委）书记，在组织上村企实行统一领导。二是根据农村社会结构形态、经济组织形式发生变化的新形势，积极探索把党组织建立在农村经济发展的产业链、行业协会、产业集聚区和专业园区上，促进生产要素的合理配置和优化组合。三是健全农村社区党组织体系。明确农村社区党组织是农村社区各项工作的领导核心，在上级党组织的领导下发挥领导功能，管理社区内各项组织；坚持“一社区一总支”的原则，做到农村社区党组织与社区建制同步设置；借鉴城市社区“网格化”管理经验，努力建立一个能覆盖各个层面党员的管理网络体系。

4.建立健全流动党员动态教育管理服务机制

近年来，针对城镇化进程中农村党员流动性增强给农村基层党建工作带来的新课题，许多地方对流动党员的教育管理服务进行了探索，如河南省各地依托驻外办事处、服务机构以及商会、行业协会等，在外出务工党员相对集中的北京、上海、广州、深圳等30多个城市建立了1507个党组织，把58%的外出流动党员纳入了党组织管理。进一步做好农民工流动党员教育管理工作，要紧密联系社会主义市场经济的特点和流动党员队伍的实际，从有利于党员合理流动、有利于党组织管理、有利于流动党员发挥作用出发，建立健全农民工流动党员城乡一体动态管理机制。要突破原有的工作模式和工作理念，树立农民工党员是“社会人”的新观念，使党员教育管理与经济社会发展同步，把部门管理与社会化管理结合起来，建立健全社会化的管理体制，动员全社会力量加强教育管理。健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度，明确划分流出地和流入地党组织的管理职责。充分发挥流出地、流入地、工作单位和中间组织的作用，形成多向互动、有机衔接、共同负责的双向共管机制。要探索信息化条件下的党员管理方式，对农村党员逐一进行信息采集，建立完善党员信息库，运用信息化手段探索建立动态管理、跟踪服务的党员管理信息库、党员教育平台。endprint

5.提高农村党员干部法治思维和依法办事能力

党的十八届四中全会要求党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。在推进城镇化进程中加强农村基层党组织建设必须着力提高农村党员干部的法治思维和依法办事能力。一要增强农村基层党员干部的法治观念和为民用权意识。牢固树立依法办事的观念，确立“法”高于“权”的认识，形成制度思维、规则思维、权利思维、责任思维。树立正确的权力观，充分认识到权力是人民赋予的，只能用来为人民服务。二要增强农村基层党员干部的依法办事能力。严格依法办事，自觉在法律范围内行使职权；党支部的领导核心作用主要通过提出议案和建议、党员代表在村代会中发挥主导作用来体现；村级重大事务、与农民群众切身利益相关的事项，都要按照法律规定的权限和程序进行。在处理矛盾和纠纷上，注意采用民主方式和法律手段。三要强化制度保障。进一步健全和落实民主选举、民主管理、民主决策和民主监督制度，使农民群众真正参与管理和决策，使权力的运行处于群众的监督之下；把法治建设成效纳入农村基层党组织的考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察农村基层党员干部的重要内容。

6.加强农村基层反腐倡廉建设

农村基层党组织干部的一言一行都直接影响着党在群众心中的形象和地位。在农村基层开展反腐倡廉建设关系改革、发展、稳定的大局，关系全面建成小康社会宏伟目标的实现，是党的建设的一项基础性工作。加强农村基层党组织反腐倡廉建设要从党的建设、农村经济社会发展全局着眼，注重从源头上防治腐败。一要筑牢农村基层党员干部拒腐防变的思想道德防线。深入开展反腐倡廉教育，大力推进廉政文化进农村，把反腐倡廉教育纳入农村基层党员干部教育培训总体规划，教育党员干部树立正确的世界观、人生观、价值观；加大对优秀农村基层干部的宣传力度，大力弘扬勤政为民、廉洁奉公的良好风尚，大力营造“以廉为荣，以贪为耻”的社会氛围。二要加强制度设计。以规范权力运行为重点，建立健全农村基层党风廉政建设制度体系，推进村务公开，用制度约束党员干部行为，用制度规范各项管理工作。

注释

①赵峥、刘涛：《着力推进中国城镇化转型》，人民网，http：//theory.people.com.cn/n/2014/1226/c83865-26282721.html，2014年12月26日。

②赵展慧：《我国城镇化率已达56.1%》，《人民日报》2016年1月31日。

③李克强：《政府工作报告》，《人民日报》2016年3月18日。

④龚维斌：《我国农民群体的分化及其走向》，《国家行政学院学报》2013年第3期。

⑤万银锋：《城乡结合部基层党建：特点、困境与路径》，《中州学刊》2016年第1期。

⑥赵德明：《强化农村基层党组织在乡村治理中的政治引领作用》，《当代广西》2015年第4期。

⑦习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，《人民日报》2016年7月2日。

⑧陈冬生：《农村基层党组织在推动新型城镇化中的作用》，《理论视野》2015年第5期。

⑨苏婷：《留守儿童，拿什么关爱你？》，《中国教育报》2014年5月27日。

⑩张然：《中国共产党党员截至2015年底总数达8875.8万名》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-07/01/c_129105915.htm，2016年7月1日。

B11彭波：《去年查办贪贿犯罪2万余人》，《人民日报》2016年7月2日。

B12杨巨帅：《履责挺纪治“蝇贪”》，中国共产党新闻网，http：//fanfu.people.com.cn/n/2015/1019/c64371-27713202.html，2015年10月19日。endprint