新生代农民工职业培训的市场化思考

刘超++刘丽梅++刘永军

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2016.19.074

摘 要：改变新生代农民工职业培训高意愿低参与率、高期盼低成效的局面，必须转变政府职能，推动新生代农民工培训市场化。为此，可以发挥行业协会在培训中的管理与统筹职能，建立基金化的运行机制，实施关注培训成效的综合评价。

关键词：新生代农民工 职业培训 市场化

中图分类号：F249 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2016）07（a）-0074-02

新生代农民工作为从农村流动到城市寻求就业的弱势群体，受到了政府和群团组织的关注，国家出台了一些以提升技能、促进就业与职业发展、推动社会融入的培训政策或规定，取得了较大成效。面向新生代农民工开展的培训包括职前和职后两大类，职后培训更多的是由用人单位组织，文章所提职业培训主要指入职前的培训。目前，新生代农民工职业培训陷入了高意愿低参与率[1]、高期盼低成效的困局。笔者认为，其破局点是切实贯彻党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”的精神，转变政府职能，推动新生代农民工培训市场化。

1 变政府逐级授权管理为授权行业协会统筹管理

现有新生代农民工培训大多采取政府逐级授权的管理模式，即由国家或省级政府出台培训政策，省、市、县级政府的对口部门按层级出台相关规定或实施细则，并由基层政府按授权和管理权限筛选培训机构，由机构实施培训。从管理流程看，这是一个完整而结构严密的链条，但实际上是政府管理职能错位、政权与事权不分的表现，它不但弱化了政府的服务、监督与管理职能，而且行政体制内部逐级授权容易形成垄断，排斥其他非授权机构参与培训，不利于形成广泛的竞争机制，也为权力寻租和放松监管提供了借口。

由政府直接筛选培训机构并予以培训授权，虽然提高了筛选效率和信度，便于直接管理，但也容易造成培训机构“唯上是听”，忽视受训者的核心诉求，降低培训的针对性，影响培训成效的后果。

政府逐级授权的管理模式与我国传统的行政工作周期相结合，容易错失培训时机。主管部门对下一级部门和培训机构管理的方式往往是3～5年进行一次授权，在授权期限内按年度审批培训计划，审批培训计划要经历机构申报、部门初审、专家论证、发文批复等环节，各机构获得授权与组织培训一般都要在每年5月份以后进行。新生代农民工工作周期一般以春节为分界点，正月初七、八左右开始外出求职。这期间，求职者众但岗位供给也相对充裕，新生代农民工们的选择机会和余地也较大，其求职的迫切心情和担心错失选择机会的心态使他们不屑于浪费时间参加常规性的培训。但如果过了正月用人高峰还没有找到称心的工作，往往会降低求职预期，并产生较为强烈的培训需求，这是培训的最佳时机，但由于培训机构还没做好培训准备，容易错失最佳培训时机。行业协会是介于政府与企业之间的社会中介组织，是政府和企业之间的桥梁和纽带，具有服务、咨询、沟通、监督、协调、研究等职能[2]。《国务院机构改革和职能转变方案》明确“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。”十八届三中全会《决定》中指出要“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”此举有助于推动行业协会发展并发挥行业协会在行业自律、调整经济秩序和搞好行业服务等方面的功能。

培训是行业协会服务职能中的应有之义，也是可担之责。依托行业协会开展新生代农民工培训有助于转变政府在培训政策制定、落实和监管等环节的职能，实现管办分离，推动新生代农民工培训的市场化。行业协会组织是本行业全体企业共同利益的代表，由行业协会担负起培训的统筹协调职能，可以发挥它与企业沟通便利的优势，加强与用人单位的沟通与合作，深入了解用人需求，选准培训主题，在培训的组织与实施环节建立起与用人单位生产过程相接近的培训情景，贯彻行动导向的培训理念，实现培训过程与工作过程的对接，促进培训成果的转化，增强培训的针对性和提高培训成效。

依托行业协会可以建立行业或区域性的培训服务平台，融培训政策解读、培训信息发布、培训需求调查、培训效果评价等功能于一体，有助于在用人单位和新生代农民工之间建立起信息沟通和共享的渠道与平台，稳定新生代农民工培训信息传播渠道，既有助于帮助新生代农民工及时获得培训信息，也有助于培训机构把握培训时机，提高培训效率。

2 变培训的项目化运行机制为基金化运行机制

现行新生代农民工培训大多实行项目化管理，即国家制定针对新生代农民工群体的特殊政策，政府职能部门冠之以“项目”或“工程”的名义，并据此向上一级直至是中央财政申请专项资金，专项资金到位后上一级政府又以项目或工程的名义向下分配，分配项目的实质就是分配资金。在多年的实践中，基层政府部门和相关机构对这种中央集权和计划色彩浓厚的项目化运行机制颇多质疑，但因不愿断了资金支持的“财路”而只能默认。在项目分配的过程中往往因为均衡或照顾情绪的需要脱离实际，“人情”项目普遍存在，在一定程度上影响了专项资金的使用效率。

项目化管理机制一方面分散了政府的精力和管理资源，使有些行政处（室）变成了“项目处”，整天忙于项目的运作与管理；另一方面，转移了培训机构的工作重心，由于能否获得项目授权以及获得任务量的大小的决定权在职能部门，培训机构必然把工作重点放在争项目、争任务上，而少有精力放在培训整体设计与培训创新上，从而影响培训的质量。项目化运行机制得以顺畅的根源在于与财政经费相关联，这既是项目机制的优势，也成为影响项目能否可持续的短板。如果能配套资金，项目就有吸引力，就容易推进，如果不能顺利配套资金，项目就可延迟、延期甚至中断。由于下一个周期能否立项取决于国家政策取向等诸多影响因素，使得项目天生具有了阶段性或短期性的特征，管理部门的政策设计、培训机构的培训行为也必然具有短期性特征，不利于培训的广泛宣传，影响培训相关方系统深入地研究培训，更何谈创新。

在新型城镇化建设的大背景下，农村劳动力转移和融入城镇的任务非常艰巨，还必须对新生代农民工的职业能力和文化素养进行持续的提升和引领。推动新生代农民工培训市场化不是要放手不管，不予经费支持，而是要转变政府管理职能，创新管理模式。解决新生代农民工培训项目化运行机制弊端的有效途径是实行培训的基金化管理机制，变项目管理为基金化管理，即政府授权第三方设立“新生代农民工培训基金”，可以将现有新生代农民工培训专项经费注入基金作为启动金，确保新生代农民工培训的公益性质，后续资金以行业企业资助为主，推动资金来源的多元化。政府可以制定基金使用条例，确保基金安全和使用效率。

实行基金化管理机制后，一方面要改变拨款机制，由定额培训拨款改为以质定价，实行质量奖励或后期补助政策，其要旨在于鼓励机构培训创新，鼓励机构间的竞争，最大限度地保证受训者利益，最大化地提高基金的使用效益。另一方面要允许培训机构有合理的经济收益，把隐性盈利显性化。在传统管理模式下由于过分强调新生代农民工培训的任务性和公益性，政策上不允许盈利。但任何一个培训机构要搞好培训工作就必须有一定的前期投入，要确保可持续发展就必须要保持投入与产出的平衡，这就使得盈利隐性化。这种隐性的盈利不但侵蚀了受训者的利益，也不利于监管。因此，建议在基金化管理模式下规范机构的盈利模式和盈利幅度，以质量和声誉赢利益，以工作投入赢利润。

3 变工作总结式的培训评价为关注成效的综合评价

在新生代农民工培训管理的授权模式下，政府在培训过程中既是裁判员又是运动员，更是规则制定者，常常以检查代替评估，以培训机构的年度工作总结代替质量评价，以工作任务完成情况表征机构的工作成效，造成质量评价的错位。如覆盖面较广影响较大的某培训工程就实施“三堂课制度”，虽然确保了培训按计划执行，防止了培训“缩水”问题，但没有反应出培训的真实成效，不利于培训工作的健康可持续发展。

推动新生代农民工培训市场化必须把好评价关，变工作总结式的培训评价为关注成效的综合评价。要按照评价的基本规则和流程开展评价，明确评价主体、确定评价程序、制定评价标准、发挥评价作用。

与授权行业协会管理和建立基金化运行机制的市场化改革相适应，新生代农民工培训要建立第三方评价机制，在增强评价客观性的同时，保持培训评价的常态化。从人资角度审视，职业培训的最终受益者是用人单位和受训者，他们对培训成效高低的判断最有发言权。可以依托行业协会建立起由政府管理人员、管理专家、用人单位代表、培训机构代表和新生代农民工代表等构成的评价者专家库，共同研究制定培训成效评价指标体系，评价重点应关注新生代农民工在培训过程中的感受以及在后续的求职或就业过程中的作用和实效，评价指标可以涉及培训定位与培训目标的合理性、培训方案与目标的符合度、培训活动与计划的一致性、培训活动对于目标的有效性、培训结果与目标的符合度等方面[3]。为提高评价效率，可以借助培训网络平台开展评价工作，新生代农民工可以在培训期间或培训结束后的任意时间点进入平台参与评价，网络管理者和培训机构可以随时了解评价者的信息和评价结果。

评价结果可以作为评判培训机构工作成效、引领机构推进培训改革的主要依据。行业协会和基金管理机构可以针对某一主题培训的评价结果提出有针对性的指导意见，推进培训改革，提高培训质量。也可以针对区域内培训机构的整体评价结果做出对机构表彰、督导与惩戒的决定，并据此引导培训机构把注意力集中到培训上来，实现培训由任务驱动向需求驱动转变，突出“以人为本”的培训理念，设计个性化的培训方案，提高培训的吸引力，切实解决新生代农民工培训高意愿低参与率、高期盼低成效的问题。

参考文献

[1] 和震，李晨.破解新生代农民工高培训意愿与低培训率的困局——从人力资本特征与企业培训角度分析[J].教育研究，2013（2）：105-110.

[2] 行业协会[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link？url=OCIwDiPW7N-1omYvjOzbmSez 9a5XrvwqAE_tJTQyCekV0bTzIQ5CtMoX5ICJIdNn.

[3] 赵宝柱，曹晔，刘永军.中等职业学校专业教师培训评价体系建构研究[J].职业技术教育，2010（22）：50-55.