高等学校预算绩效评价研究

赵九利,李　冰,张钰虹

(黑龙江工程学院 计财处，黑龙江 哈尔滨 150050)



高等学校预算绩效评价研究

赵九利,李冰,张钰虹

(黑龙江工程学院 计财处，黑龙江 哈尔滨 150050)

新《中华人民共和国预算法》正式颁布实施“绩效”的理念第一次以法律形式纳入到预算编制基本原则中。随着国家财政性教育经费占GDP比例的逐步提高，将绩效管理思想引入高等学校预算管理，以绩效评价强化预算管理，显得尤为重要。文章针对目前我国高等学校预算管理和绩效评价存在的问题，结合高等学校发展目标和机构特性，运用平衡计分卡方法，从财务运行能力、社会服务能力、教学能力、科研能力和发展能力五个维度，构建了高等学校预算绩效评价指标体系，以期为高等学校优化预算管理，完善预算体系，提出合理化的建议。

高等学校;预算管理;绩效评价;平衡计分卡

2015年1月1日，新《中华人民共和国预算法》正式颁布实施，标志着预算制度翻开了崭新的一页，“绩效”的理念第一次以法律形式纳入到预算编制基本原则中，随着国家财政性教育经费占GDP比例的逐步提高，将绩效管理思想引入高等学校预算管理，以绩效评价强化预算管理，显得尤为重要。本文通过对高等学校预算管理与绩效评价的现状和存在的问题进行分析，深入探寻高等学校绩效预算的实现路径，构建相应的高等学校预算绩效评价指标体系，以此进行绩效预算实践探索，为高等学校优化预算管理，完善预算体系，提出合理化的建议。

1　我国高等学校预算管理及绩效评价中存在的问题

1.1预算管控意识薄弱

长期以来，我国高等学校的预算管理存在着“重编制，轻执行”的现象，财务部门和其它相关部门在主要来源于公共财政拨款的教育科研经费支出的预算编制上花费了大量精力。然而，由于缺乏后续跟踪和管控，放任预算执行情况和效果的监管与评估，对预算管理的控制意识薄弱，导致经费的使用很难发挥其应有的效用，缺乏过程管控和最终效益评价，从而无法对下一阶段的预算编制提出有效的优化建议。最终，预算编制与执行产生严重偏离。

1.2预算管理缺乏绩效理念

高等学校作为非营利组织，不像企业等营利机构会对投资进行成本效益分析，这导致高等学校在预算管理方面对“绩效”理念的认识不充分，不重视预算投入教育成本和产出绩效的关系，所以在2015年新预算法正式实施之前，高等学校预算管理没有充分重视绩效评价的作用，绩效评价的实施状况欠佳。随着我国财政性教育经费占GDP比例的逐步提高，表明国家对高等教育的重视，对人才培养和科学研究的需求程度也在不断提高。由于以往高等学校预算管理缺乏绩效理念问题的积累，必然导致教育经费紧张和经费利用效率低下并存的诟病。

1.3缺乏与高等学校发展目标相一致的绩效评价机制

2　高等学校预算绩效评价体系的构建

2.1高等学校预算绩效评价原则

1)科学合理性原则。 高等学校预算绩效评价的科学合理性原则是指指标的选取应具有科学性，既要反映高等学校的战略管理目标，也就是人才培养、科学研究和社会服务，又要反映高等学校的实际财务运营状况，也就是真实反映预算管理水平。因此，高等学校预算绩效评价指标的选取应同时兼具科学性和合理性，避免不同类型的指标之间出现重复，以及由于分类所造成的遗漏等问题。

2)全面系统性原则。高等学校预算绩效评价的全面系统性原则是指绩效预算评价指标的选取应该覆盖与预算管理相关的主要指标，既反映高等学校的财务运营能力，又要反映高等学校的教学、科研、社会服务和发展能力，既要反映财务指标，又要反映非财务指标。除此之外，从系统的角度进行分析，这些不同类型的指标之间或者同类指标之间既要相互联系又要有所侧重，从而有效地体现出高等学校预算绩效评价的整体水平。根据全面系统性原则构建高校预算绩效评价指标体系同样有助于避免出现指标之间的重复和遗漏等问题。

3)可行可比性原则。高校预算绩效评价的可行可比性原则是指绩效预算评价指标的选取应该保证所有高等学校都能获得相关指标的数据，具有实际可操作性，并且指标的选取和指标体系的构建能够使高等学校之间实现横向与纵向对比，可以与高等学校实际财务状况和预算管理相一致，并且指标可通过无量纲化进行处理，形成完整的高等学校预算绩效评价指标体系[3]。

综上所述，本着以上高等学校预算绩效评价的基本原则，基于平衡计分卡构建高等学校预算绩效评价指标体系。

2.2评价指标体系的构建

1992年美国经济学家卡普兰和企业家诺顿提出了平衡计分卡(Balanced Score Card，BSC)方法，最初是用于营利性企业的全面绩效评价系统。该方法以企业战略目标为中心，从财务、客户、内部运营、学习和成长四个方面分析企业战略目标实现的程度和主要驱动因素，并据此构建相应的绩效评价指标体系，利用所构建的评价指标体系进行监督和评价，从而保证企业战略得到有效地实施和执行[4]。在此基础上，卡普兰教授通过一系列的研究进一步表明，平衡计分卡还可用于某些非营利机构和政府的绩效评价，能够使其战略发展目标更加清晰和明确。近年来，我国的很多学者逐渐将平衡计分卡应用于高等学校的预算绩效评价中，然而高等学校作为非营利性机构与企业还存在一些差别，主要表现在：高等学校的首要发展目标是培养人才、科学研究和社会服务，经济效益仅仅是保障上述发展目标的不可或缺的要素。因此，运用平衡计分卡对高等学校预算绩效进行评价时还要考虑高等学校的首要发展目标和机构特性等因素，不但要考虑财务指标，还要考虑非财务指标。事实上，由于高等学校主要经费来源是财政拨款，非财务指标可能会更加真实地反映高等学校发展目标实现程度。只有将两者相结合，才能使高等学校自身和国家财政全面了解高等学校发展的实现程度和经费需求[5]。

根据以往学者的研究[6]，高等学校以战略目标和竞争需要为基础，基于BSC的高等学校预算绩效评价体系主要从财务、客户、内部运营和学习与成长四个维度去构建，其优势在于将定性与定量评价指标相结合。与以往研究不同的是，本文根据高等学校预算区别于企业的特点，以及高等学校发展的战略目标，并基于上文提出的科学合理、全面系统和可行可比性原则，从五个维度来评价其预算绩效。

1)财务运行能力。高等学校区别于企业，为非营利性事业单位，资金多来自财政拨款，投入产出关系模糊，在财务评价方面重编制轻执行，根据高等学校财务预算的特性和存在的问题，拟从稳健性和效率性出发提出三级评价指标，资产负债率、预算收支比和净资产增长率。首先，从稳健性来看，由于国内高等学校规模的不断扩大，过高负债会阻碍高等学校的平稳运行和进一步发展，因此，可以设置资产负债率指标来监督高等学校财务运行状况。其次，效率性是指高等学校的产出与其所耗费的资源之间的比率。从效率性来衡量，预算收支比和净资产增长率两个指标可以反映资金的使用效率。

2)社会服务能力。社会服务能力是从客户维度来衡量高等学校预算绩效。从客户维度出发，衡量企业绩效的主要指标是客户满意度，而高等学校区别于企业，其目标主要是培养人才和科学研究，评价高等学校的社会服务能力更能反映其客户维度的绩效，具体表现为毕业生就业率、学位证书获取率、社会培训人员数量和科研成果转化率，这些指标代表了高等学校为社会培养人才的能力。

3)教学能力和科研能力。高等学校的教学能力是高等学校履行人才培养职能的重要衡量指标，从预算绩效评价和内部运行维度来考量，主要体现在生师比、教师占教职工的比重、生均培养费和教职工人均教学活动经费等指标上。生师比和教师占教职工的比重两个指标潜在反映了高等学校能够培养学生的规模，生均培养费和教职工人均教学活动经费两个指标反映了高等学校在教学和人才培养上经费支出规模以及高等学校对教学能力发展的重视程度。科研能力指标主要体现为论文发表和专著出版数量、各类科研项目数量和教师人均科研经费三个指标。一方面，教学能力和科研能力共同反映了高等学校的内部运营状况，另一方面，科研能力也潜在地反映了高等学校的学习与成长能力，所以本文将教学能力与科研能力分为两个维度进行衡量，而学习与发展维度也主要表现为高等学校的发展能力指标，避免重复和交叉。

近年来，烟台市接连实施三年荒山绿化、三年水系绿化、森林城市美丽烟台建设等重点工程，林业生态建设迈出稳健步伐。今年1月，市政府召开会议，印发《国土绿化提升三年攻坚行动实施方案》，在全市启动实施国土绿化提升三年攻坚行动，明确至2020年，完成造林和生态修复32万亩、森林抚育60万亩，森林覆盖率达到38%。市林业局组织各县市区林业部门制定《国土绿化提升三年攻坚行动总体规划（2018-2020）》和年度计划，将任务分解落实到乡镇村庄。截至目前，全市完成造林11.68万亩、森林抚育20万亩，分别占省厅下达年度计划的124%和100%，推动森林资源总量和质量实现全面提升。

4)发展能力。发展能力指标主要表现为教学和科研活动收入年增长率、固定资产年增长率和财政拨款年增长率。发展能力指标在教学能力和科研能力的基础上，采用一系列增长率指标来评价高等学校预算绩效在发展能力维度的表现，综合反映高等学校的办学规模与多渠道发展资金的筹集能力，有利于学校的长远战略发展。

鉴于以上分析，在BSC提出的财务、客户、内部运营、学习和成长四个方面的基础上，结合高等学校发展目标和机构性质，本文提出的高等学校预算评价指标体系，如表1所示。

表1　高等学校预算绩效评价指标体系

在表1中，高等学校预算绩效评价指标体系共设置了三层指标，第一层为综合指标，第二层指标分为财务运行能力、社会服务能力、教学能力、科研能力和发展能力。其中，财务运行能力由资产负债率、预算收支比和净资产增长率三个三级指标来评价；社会服务能力包含四个三级指标，毕业生就业率、学位证书获取率、社会培训人员数量和科研成果转化率。本文认为高等教育的人才培养在社会服务和教学、科研能力中均有体现，为避免重复，不再单独列出；科研能力由论文发表和专著出版数量、各类科研项目数量和教师人均科研经费来反映；发展能力由教学和科研活动收入年增长率、固定资产年增长率和财政拨款年增长率评价。

2.3高等学校预算绩效评价体系构建的进一步建议

为保证高等学校预算绩效评价能够顺利有效地贯彻实施，还应在配套措施上给予大力支持，具体建议如下:

1)建立评价预算绩效的专业队伍，不断完善高等学校预算绩效评价体系。

高等学校绩效预算评价是一项复杂系统工程，一方面，从财务管理角度，要求熟练掌握财务知识和技能的专业人才对各项财务指标和项目进行认真和准确地核算；另一方面，从高等学校管理和发展的角度来看，需要从事预算绩效评价的人员将预算绩效评价与高等学校发展战略相结合，才能实现预算绩效评价的科学合理性原则、全面系统性原则和可行可比性原则。然而，目前高等学校从事预算绩效评价的人员主要来自于财务管理部门的工作者，虽然财务预算能力过硬，但是由于业务分工过于专业化导致其缺乏高等学校发展的全局与战略性思维，因此，需要组建评价高等学校预算绩效的专业团队，兼顾财务管理和战略管理方面的知识与能力，以桥梁性作用去协调各部门之间的运作，从而不断完善高等学校预算绩效评价体系。此外，预算绩效评价的专业队伍在进行具体操作时，还要集思广益，头脑风暴，吸纳高等学校内部各个层面和各种专业技术职位的教职工的意见与建议，从而实现局部目标和全局目标、预算管理目标和高等学校发展目标相一致的、全面、科学和合理的预算绩效评价体系[7]。

2)依托先进的信息技术，为预算绩效评价的持续改进提供技术支持。

当今社会信息技术高度发达，社会经济方方面面的发展都离不开信息技术的支持，高等学校的预算绩效评价工作也不例外，同样可以得益于信息技术的支持。依托先进的信息技术，帮助收集和整理所需的全面系统的基础绩效信息，构建绩效信息数据库，为预算绩效评价体系的持续改进提供技术支持。在新预算法颁布之前，高等学校预算绩效评价往往被忽视，没有发挥其应有的作用[8]，而自2015年新预算法颁布实施之后，各高等学校才开始充分重视预算绩效评价问题，纷纷建立起了评价体系。正由于我国高等学校预算绩效评价起步过晚，为了快速发展和成熟起来，就要与时代接轨，将信息技术直接引入到预算绩效评价工作中，同步发展，相互促进，争取以更快的速度和更高的效率来实现高校预算绩效评价的成熟与稳定。为此，应在高等学校预算绩效评价的全过程管理中，充分发挥信息技术的优势，将现有已经积累的绩效信息整理纳入数据库，与财务系统的信息化管理相结合，齐头并进，为高校预算绩效评价的持续改进提供强有力的信息技术支持，节省人力和物力资源，提高工作效率。此外，信息技术引入预算绩效评价还要求进行预算绩效评价的专业人员具备一定的信息化素质，是一种集财务专业知识、战略管理能力和信息技术知识的高素质复合型人才。

3)建立高等学校预算绩效评价监督与反馈机制，发挥评价结果的激励约束作用。

为了使高等学校预算绩效评价真正发挥作用，就必须建立监督与反馈机制。首先，要实现对预算绩效评价专业队伍工作人员的监督，使其公平、公正与公开地执行预算绩效评价工作。同时要对被进行评价的部门进行监督与管理，保证预算绩效工作的顺利有效实施；其次，要将监督管理过程中存在的问题或者意见与建议及时反馈给相关管理部门，以便保持信息的畅通，及时纠正错误、弥补不足，实现评价工作的持续改进；再次，预算绩效评价结果不能停留于纸面，它并不是预算管理工作的终点，而是另一个起点，要充分利用预算绩效评价结果，对存在问题的部门和工作内容进行跟踪改进管理，对完成任务较好的部门进行奖励和经验总结。通过预算绩效评价结果构建激励与约束机制，充分发挥预算绩效评价的作用，实现高等学校资金资源的最优配置，同时，促进高等学校人才培养、科学研究与社会服务功能的进一步发挥。

3　结束语

综上所述，本文通过探讨目前我国高等学校预算管理和预算绩效评价的现状与存在的问题，将企业战略管理中使用的绩效评价系统——平衡计分卡运用到了高等学校预算绩效评价指标体系构建中，评价指标不仅兼顾了经济效益，还综合考虑了我国高等学校的发展目标和机构特性的非财务评价指标，通过平衡各指标之间的相互关系，评价高等学校预算在实现高等学校发展目标上发挥的效益。我国的高等学校预算绩效评价体系研究仍处于起步阶段，还需要更加客观的和权威性的指标选择，以保证指标体系建立的科学性与应用性。此外，还应加强高等学校内部预算绩效评价的环境建设，保障和支持预算绩效评价的贯彻落实和持续改进。

[1]李现宗，毕治军，颜敏.高等学校预算管理转型研究[J].会计研究，2012(12):68-73.

[2]李志情，董玲.高等学校预算绩效管理存在的问题及建议[J].会计之友，2016(8):89-91.

[3]孙甲勇.高等学校预算绩效评价存在的问题及对策[J].中国乡镇企业会计，2014(12):91-92.

[4]杨玲.基于战略管理的高等学校绩效预算评价指标体系研究[J].财经界(学术版),2016(3):127-128.

[5]苏仕会.高等学校预算绩效评价的理论研究及绩效指标体系设计[J].中国市场， 2015(2): 93-94.

[6]贾梦莎,胡钰曦.基于 BSC 的高等学校预算绩效评价体系的研究[J].财经界,2013 (17): 139-140.

[7]董礼.高等学校绩效预算管理现状与对策研究[J].商业会计，2016(5): 110-111.

[责任编辑：路晓鸽]

A study of evaluation of coniversity budget performance

ZHAO Jiuli,LI Bing,ZHANG Yuhong

(Finance and Accounting Department,Heilongjiang Institute of Technology,Harbin 150050,China)

TheBudgetLawofthePRChas been normally issued and implemented on January 1st,which opens a new page of budget mechanism.Performance is legally integrated into the basic principles of budget generation.As the proportion of fiscal education funds accounting for GDP increases,it becomes more and more important that includes performance management in university budget management and strengthens the budget management by performance evaluation.This paper constructs university budget performance evaluation index system by balanced score card,from five dimensions,including financial operation,social service,teaching,scientific research and developing abilities,in order to propose the suggestions for the university budget management.

university; budget management; performance evaluation; balanced score card

10.19352/j.cnki.issn1671-4679.2016.05.020

2016-05-12

赵九利(1969-),女，会计师,研究方向：财务管理.

G647.5

A

1671-4679(2016)05-0073-04