试述依法行政与档案行政权力清单的关系

江志华

摘 要：依法行政是法制社会对实施行政管理的基本要求。以法制理念、法制思维看待和处理依法行政与档案权力清单间的关系至关重要。必须强调：档案行政权力清单具有法律属性，但清单并不等于法律；档案行政权力清单必须具有法律依据，但不能随意增减；档案行政权力清单是依法行政的手段，依法行政才是最终目的。

关键词：档案；行政权力；依法行政；权力清单

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依法行政是法制社会对实施行政管理的基本要求。根据国务院的部署，2016年将在全国市县两级全面实施权力清单制度。届时，全国市县两级档案行政管理机关，都将推行这一制度，开展档案行政权力清单的制定工作。在这项工作中，如何以法制理念、法制思维，看待和处理依法行政与档案权力清单间的关系至关重要。

1 档案行政权力清单具有法律属性，但清单不等于法律

权力清单制度在一些省市已经实施了多年。学术界对权力清单制度的研究与讨论也颇为热烈，权力清单及权力清单制度已然成为理论界近年来的一个热点。在有关权力清单与权力清单制度的相关讨论中，出现了“行政权力进清单、清单之外无权力”[1]和“将‘依法行政、依清单行政的理念融入权力运行的每个环节”[2]的观念和认识。这种观念与认识将依法行政简单地等同于“依清单行政”，将两者混为一谈，应当澄清。

首先，档案行政权力清单具有法律属性。关于行政权力清单的法律属性，法律界认为：“权力清单是具有严格的行政法属性的，不应当与行政政策相等同。”[3]“权力清单是地方行政机关制定的规范性法律文件，具有明显的法律属性。”[4]它强调权力清单具有行政法属性，认为权力清单具有行政组织规则的属性、具有行政行为规则的属性、具有行政实体法的属性、具有监督规则的属性、具有行政程序规则的属性。[5]“不应当与行政政策相等同，如果仅仅将其处理成一种权宜之计，就会大大降低权力清单在行政法治中的价值”[6]。据此，可以认为：档案行政权力清单具有法律属性。

其次，档案行政权力清单不等于法律。档案行政权力清单具有法律属性，是不是说档案行政权力清单就是法律，就等同于法律了呢？当然不是。虽然权力清单具有了法律的属性，但权力清单还不具备法律必要条件，要满足这些条件，还必须用行政法的相关理念和制度对其进行“构造”。“权力清单的行政法构造是指用行政法手段对行政权行使中的具体类型进行列举或者概括规定，进行许可或者禁止规定的一个行政法手段，通过该手段使特定行政主体所行使的行政权力反映在一个具有细目的清单之上，使这个清单能够为行政主体的权力行使提供依据，并能够通过该清单对行政主体的非理性权力行使进行约束”[7]。即用行政法明确行政主体资格、明确行政权力的概念、明确行政权力的微观内容；厘清行政权的职能权限、地域权限、层级权限、事态权限、幅度权限；通过实体规则和程序规则的权力、常态性与个案性的权力、羁束性与裁量性的权力、立法机关与行政机关的权力来进行构造。

再次，依法行政不等于依档案行政权力清单行政。在推行档案行政权力清单制度时，不能把具有丰富依法行政内涵的档案行政权力清单，简单地解读为依档案行政权力清单行政。至于“行政权力进清单，清单之外无权力” “依清单行政” “不属于清单列举范围内的职能和权限，行政机关不得为之”[8]等认识，“不仅使行政机关的依法行政变成了‘依权力清单行政，更为严重的是，在使权力清单凌驾于法律之上、使权力清单的定位僭越法律的同时，将使行政机关和公众对权力清单的性质和功能产生错误的认识，从而可能阻碍权力清单制度的顺利实施”[9]。

2 档案行政权力清单必须具有法律依据，但并不意味着可以随意增减

档案行政权力清单具有法律属性，但这一性质并不是来源于档案行政权力清单本身，而是来自于授予这些档案行政权力的法律——“权力法定”。“权力法定”决定了档案行政权力清单必须具有法律依据。但档案行政权力清单由档案行政管理部门制定也带来一些问题。

首先，一纸档案行政权力清单难以穷尽所有法律所授之权。从理论上讲，根据“法无授权即禁止”的要求，只要将法律授予的所有行政权一一列举出来，就可以实现对全部权力的管控。问题是实践中很难做到对所有行政权力的穷尽列举。这是由于“行政权力的存在具有多维度的特点”。[10]“实践中，出于便利性考量，决策者制定权力清单往往只能从一个维度去界定并公布其权力而忽视行政权力的其他维度特征。一个理想的、穷尽的权力清单，不能仅仅是对权力的静态描述，还需要展示权力运行的动态过程”[11]。

其次，档案行政管理部门制定权力清单，使法外设权成为可能。有研究者质疑权力清单制度有“设立法外标准”之嫌，认为由行政管理部门来制定权力清单，会形成依法行政还是依清单行政的困惑。由于我国的行政依据非常庞杂，许多在实际工作中享有行政职权的行政机关或授权单位及有关权力实际拥有者，并不明确自己拥有的行政职权。很容易在制定行政权力清单时将本不属于自己的行政权力事项，列入到档案行政权力清单之中。“权力清单制度的作用主要体现在政府将自身法定的权力公布出来，它本身既不能‘新设权力，也不能扩大权力的范围。权力清单制度不是给政府一次‘自我设权的机会，而是要求政府厘清其己经获得的权力范围”[12]。在制定档案行政权力清单时，各级档案行政管理部门不能任意设置档案行政权力清单的内容，档案行政权力清单本身要具有“合法性”，任何与法无据或与法律规定相抵触的内容都是违法的。

再次，档案行政管理部门制定权力清单，使通过放弃权力避责成为可能。权力清单的制定权是个双刃剑，一方面使法外设权、随意扩大权力成为可能；另一方面通过有意回避权力、放弃权力，来逃避责任也成为可能。“现实中一些地方和部门对于一些自身法定职责消极对待，尤其是一些繁琐、‘油水少的事项常常出现部门间相互之间推诿，‘互踢皮球的现象”[13]。因此，在制定档案行政权力清单时，既要注意规范档案行政清单本身设置的合理性，防止遗漏档案行政管理部门的法定职权，也必须明确档案行政管理的职责是法律规定的，任何人的任何不履行法定职责的行为，都是渎职行为，都要承担相应的法律责任。任何人，任何单位，都不得通过自设权力清单的方式，减少本单位或本部门的法定职责。

总之，档案行政权力清单必须具有法律依据，但并不意味着可以随意增减权力事项，可以任性而为。“在推行行政权力清单制度的进程中，须谨防权力清单随意、滥用、异化等现象。不能借机把不在法定范围内的行政权力揽进来，把法定范围内的自身职责推出去，切忌变相为不依法定权限和程序进行的‘立法、修法。”[14]

3 档案行政权力清单是依法行政的手段，依法行政才是最终目的

首先，档案行政权力清单是依法行政的手段，但不是唯一手段。权力清单使档案行政权力得以公之于众，使档案行政管理实施者和行政相对人，都对档案行政管理部门拥有的档案行政权力一清二楚。这样一来，既方便档案行政管理者行使权力，也方便档案行政管理相对人对档案行政管理者使用档案行政权力的行为进行监督。但是，由于法律法规不可能穷尽所有档案行政管理事务，而档案行政权力清单也不可能穷尽所有法律法规。因此，机械地“依清单行政”，“则会引起是依法行政还是依清单行政的冲突”[15]。所以，档案依法行政并不能简单地等同于依档案行政权力清单行政，依清单行政只是一种手段，而依法行政才是目的。

其次，依档案行政权力清单行政是“表”，依法行政是“里”。档案行政权力清单和档案法定权力之间，是一种反映与被反映的关系，两者实质上并不是完全不同的标准。是否拥有法定权力是根本，列入清单的权力只是表现。依据清单行政只是表象，依法行政才是本质。依法行政必须表里如一，不能本末倒置。“权力清单本身不能和法律规范相冲突，清单的作用是使法律的规定以更加清晰的方式展现出来，这种展示不是具有决定性的效力依据。”[16]

4 结语

推行档案行政权力清单制度的根本目的是廓清档案行政管理部门行使的行政权力和权力的边界，约束档案行政管理部门的行政权力、保障档案行政相对人的权利。在推行档案行政权力清单制度的进程中，必须坚持以人为本、公开透明、服务便民、权责统一等原则，以法制理念、法制思维看待和处理依法行政与档案行政权力清单之间的关系，全面发挥出档案行政清单制度的应有功用，助推依法治档和档案依法行政建设，服务社会大众。

参考文献：

[1]《安徽省人民政府关于推行省级行政权力清单制度的通知》.http：//www.ah.gov.cn/UserData/DocHtml/1/2014/4/22/2705045445466.html

[2]邓敏.深圳市龙岗区行政权责清单的建设与完善[D].吉林大学，2015.

[3][6][7]关保英.权力清单的行政法构造[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2014，06：64～69.

[4]林孝文.论地方政府权力清单的法律属性[J].求索，2015，08：96～99.

[5]关保英.权力清单的行政法价值研究[J].江汉论坛，2015，01：114～121

[8]袁维海，姚玫玫.有权必有责 晒权要晒责——安徽省探索行政权力、责任清单制度[J].安徽行政学院学报，2015，01：26～32.

[9]申海平.权力清单的定位不能僭越法律[J].学术界，2015，01：126～134.

[10][11]中国政法大学教授解志勇.三个基本问题的解决[N].社会科学报，2015-09-10003.

[12][13][16]张茂月.权力清单制度认识的几个误区与纠正——兼谈制度完善的几点思路[J].云南行政学院学报，2015，03：61～64.

[14]学者观点摘编[J].中国老区建设，2014，06：21.

[15]谭焱恒.衡阳市推进权利清单制度建设的实践与思考[J].管理观察，2015，32：14～16.

（作者单位：河南中医学院第一附属医院 来稿日期：2016-08-18 ）