试论美国卡特政府时期城市政策改革的影响

解菲

[摘要]詹姆斯·卡特总统在其任期内的一项重要作为就是关于城市政策改革的颁布，这一时期的城市政策成果主要是1978年和1980年的两份城市政策报告。回顾卡特政府城市政策制定过程的主要事件和主要参与者，分析卡特政府城市政策以及这期间关于城市问题的重要研究，并分析联邦支出的汇总数据关于城市政策的空间分布部分，以及城市政策审查的注意要点，均对卡特政府城市政策的研究具有重要意义。

[关键词]詹姆斯·卡特 城市政策 改革 联邦基金

[中图分类号]K11 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）18-0160-02

一、卡特政府初期城市政策报告的形成

詹姆斯·厄尔·卡特（James Earl Carter）是美国第39任总统，他在任期内坚定地致力于发展城市政策。卡特在上任两个月之后，迅速地建立了一个由五名内阁部长组成的城市与区域政策小组（URPG）。该小组最初是由住房与城市发展部（HUD）部长帕特里夏·哈里斯主持，但哈里斯将这项任务分配给了政策发展与研究助理部长唐娜·莎拉拉，后者对城市政策工作的进展缓慢，在同年8月引起了白宫的不满，哈里斯在与斯图尔特一番讨论过后决定转移责任，将城市政策的发展工作指派给了社区规划与发展（CPD）助理秘书长罗伯特·恩布里。接到烫手山芋的恩布里立即召集了城市与区域政策小组机构相关的所有非正式顾问团的成员，形成了任务团队，并在小组10月召开周例会之前完成了城市政策的初步报告，同时也妥善解决了先前与白宫间的分歧。这份报告符合国会双年报告提出的关于城市政策和新社区发展的要求，经过一番修订，恩布里的团队密切合作及时完成了一份更加完整的国家城市政策最终报告，并于1978年3月送交国会。①

在随后的两年里，政府机关在政策和行动协调执行方面向国会提交了新的立法和预算要求，尽管其中一些关键性要素没有获得国会的批准，这其中值得注意的是，卡特总统其实并没有提出任何大胆的新城市消费项目，但是大部分的要求还是获得了国会的支持，总统还签署了若干执行命令以进一步推进政策目标的完成。此外，这一时期可以看到几个主要的城市政策研究的完成，尤其是三个重要的研究项目反映了联邦计划和政策对城市影响和政策评估方法的改进，一个在住房与城市发展部、一个由兰德公司主导，还有一个以罗格斯大学为基础。这些研究成果的一部分被纳入政府更为详细具体的1980年城市政策报告中，但大部分只是由于提出的太迟以至于对这份报告影响甚微，更别说还有行政行为的因素在其中。

1980年报告中包含了比之前的报告更加彻底的关于城市问题的数据和分析，但是它却并没有提供重要的新政策建议。此外，极有可能是由于它的实行过晚以至于没有产生其应有的作用和影响，为了避免这份报告对各政党的总统提名候选人在竞选中造成潜在争议，这份报告直到1980年9月政党提名大会举行之后才由总统实行。而事实上，城市政策在总统竞选中几乎没有被提及到。这个时候的城市政策实际上受到住房与城市发展部的影响不大，卡特总统重新安排哈里斯作为部长，改变了这一机构的方向并开始一项新的政策进程，称之为“八十年代的发展选择”，强调了房地产领域的发展机会和较少关注城市困境问题。这项政策通过国家和地方政府以及私人开发商协会间的一系列协商过程组成，最终由秘书长办公室直接操作。②

二、卡特政府不同时期出台的城市政策及影响

（一）1978年城市政策报告的出台及影响

卡特总统的城市政策首要突出的重点就是中心城市的衰落问题，这在当时也是社区研究的重点强调之处，它并没有从整体视角来看待城市问题，其建议的转变虽然有利于城市资源的分配，但是没有提出对此需要联邦整体支出的主要增加量。城市政策的实施目的是为了使中心城市衰落现状得以改善，能够不再需要联邦政府的援助，并加强他们的经济和财政基础。重点是针对和利用联邦基金和各级政府与私营部门之间的强有力的伙伴关系。

1978年城市政策报告为卡特政府实现其对国民的承诺奠定了较为广泛政策基础，重点突出了九项政策：1.鼓励并支持关于改善地区规划、管理能力有效性、现有联邦计划的协调程序的政策，简化规划、调整资源并减少文书工作；2.鼓励各州成为协助城市区域发展的合作伙伴；3.鼓励社区组织和志愿者协会更大程度上的参与；4.针对最困难的社区提供财政救济；5.为相对贫困的社区提供强有力的激励措施以吸引私人投资；6.提供就业机会，主要针对私营企业、长期失业者和城市弱势群体；7.针对那些受歧视历史传统影响而处于不利地位的地区，增加更多的机会；8.在城市、县和其他社区扩大并改善社会和保健服务；9.改善城市生活环境和城市生活的文化审美方面，并减少城市扩张。

以下是卡特政府城市政策中在立法上的提出，其中一部分在正式提出之前就已经实行完成了。总的来说，这项计划将耗资约83亿美元，其中有72亿美元用于提供就业和内城投资。其中有些政策最初是“不批准”的状态，但后来在适当的情况下，所有的其他政策也都通过某种形式得到了国会的批准：1.建立一个国家发展银行以保证在衰落地区的投资；2.建立劳动密集型公共工程计划；3.福利改革。

该政策还包括四个额外的建议也被卡特政府放入所实施的行政命令中。这些建议后来一个也没有被里根政府所保留。1978年城市政策报告是在社会经济结构调整、人口和经济活动区域变化、更广泛的中心城市衰落危机下所提出的。

（二）1980年城市政策报告的出台及影响

一些新的城市研究规划在1979至1980年间进行，在一定程度上影响了卡特政府对城市政策的重新思考。一个是由兰德公司主导的重点强调研究联邦政策和计划对城市的一系列影响作用，该政策主要是受到经济发展管理局和几个基金会的资助，其最基本的结论是：“联邦政府的政策中，包括资本投资、采购、税收结构、甚至是管理规划，均鼓励这些工作发展方向是从东北地区向南方和西方推进、从中心城市向郊区甚至是非大都会区推进。”③

在此之后的主题中，一个重要的研究项目是由住房与城市发展办公室顾问诺曼和国务卿凯瑟琳主导下，对城市影响方法的数据分析以及相当多的联邦政策和规划产生的更广泛的影响分析。在这个项目下进行了十多个实际发展项目的影响研究，这些研究认识到，城市影响不是简单的与美元的流动成正比，不同的支出结构隐含着不同的费用乘数，也认识到，不同的方案、方法会导致州和地方政府及私企不同的反应。这项工作还强调了更为广泛的联邦政策产生的城市影响，例如，收入转移、税收、管理等，这些政策在实际发展项目中需要更多的理解与更大力度的贯彻实施。

如上所述，1980年城市政策报告没有提供重要的新方案建议，但它的研究部分较之1978年版的城市政策报告更为详细。这些加强并扩张的调查结果与1978年政策报告中的中心城市部分相关联，但在考察郊区和城郊间关系方面又有点跑远了。1980年城市政策报告使得歧视和种族隔离的影响越来越受到重视，介绍了在大城市发展鼓励能源效率化和环境可持续性的想法。总的来说，1980年城市政策报告在重申并强调了1978年城市政策报告中的九项主要政策之外，还重组了更为详细的五大主题建议：1.加强城市经济；2.扩大就业机会和工作调动力度；3.促进财政稳定；4.为那些受歧视、低收入等处于不利环境的人群提供更多机会；5.鼓励节能和无害环境的城市发展模式。

这一时期的城市政策研究工作虽然拥有有所创新的优秀观点，尤其是格里克曼的想法，但不幸的是，提出过晚以至于不能充分的反映在1980年城市政策报告之中，尽管这些建议对于实际正在实施中的卡特政府城市政策会有显著影响。

值得我们注意的是，在1978年至1980年间，有许多关于城市问题的重要研究并没有内置在卡特政府城市政策和计划内，这些研究提供了一个更复杂难懂的问题，即联邦政策如何在实际上施行来与城市的变化和人民对幸福的认知相互影响。虽然一些新的定量研究是必要的，而且新的定量研究在国家趋势的背景下应涵盖所有的领域，包括联邦资金分配与许多其他经济的分析和社会住房市场指标等。但对城市政策新的审查将建立在那些早期进展之上，如新审查重点应放在作为一个整体的都市区，试图用数据来研究如何将不同类型的联邦政策和程序用以影响政策实施效率和不同类型城市的幸福感等，不同于狭隘的中心城市与郊区关系这种政策前期工作重点。此外，审查应超越之前那种“地方为基础的方案”，并检查其他支出方案，如税收支出等，因为税收政策的空间影响更为广泛。④

三、结语

理论上来说，一个城市的政策应该协调联邦机构以保证二者的工作目的方向是一致的，同时，应该允许总统当局评估城市政策是否应该影响联邦计划正在城市地区的进行的事情，并将其政治偏好的重点放在他们的实施之上。但卡特政府由于没有前车之鉴，因此一些立法在开始时没有被通过、一些联邦机构，尤其是住房与城市发展部精简程序。但随着卡特、恩布里等人的不断努力，城市政策更为完善详尽，尽管有一些关于城市的研究成果由于各种原因没有被加入到1980年城市政策报告之中，但这份报告仍旧为城市的改革作出一定贡献，尤其是其在中心城市加大投资力度等方面。

总体而言，卡特政府实施的城市政策作为美国第一个较为全面的国家城市政策，倡议超越城市政策审议活动，促进全国社区委员会和国家经济发展会议之间平衡性的增加，在保护美国社区的基础上，强调唯意志论、分权、公共—私营合作企业，在中心城市衰败问题上希望形成一种新的伙伴关系。但实际上，这是不可能的，因为在公共—私营伙伴关系最崇尚局部控制的上世纪70年代想要权力下放和私有化，以此使地方政府和社区组织获得更多的自主权，整个过程中，更多的联邦资金被用于在相对便宜的地方一级项目管理中实施小规模排列，而地方政府与社区想要调整联邦关系，倡导参与建立城市政策合法化的努力却难有效果。虽然口头上社区通过分权给予公共—私营合伙企业，但事实上是一个新的伙伴关系也没有，反而，它主要是作为卡特政府为城市、经济、工业发展的其他政治组织和私营部门提供知识的联邦服务机构。因此，在20世纪80年代早期，渐进式分权和私有化形的政策环境，使得地方政府、社区困难群体和工会呼吁联邦政府介入城市社会和经济投入。所以，卡特政府这一城市政策，表面上未有成效，但在本质上是加速了尼克松政府的社会政策下放，并且为里根政府紧缩政策奠定了基础。

综上所述，卡特政府的城市政策在当时而言是顺应了城市发展的时代潮流，作为美国第一个较为全面的国家城市政策，它不可避免的有其不足点，实施中也困难重重，城市政策中的直接目标都未有特别显著的成效，但卡特政府的城市政策实质上却对城市发展产生了深远的影响，无论是权力下放，还是地方与联邦关系调整，甚至后来的紧缩政策都是以卡特的城市政策为基础才产生的，这也是卡特政府的城市政策值得研究的意义所在。

注释：

①U.S.Department of Housing and Urban Development（HUD）. A New Partnership to Conserve Americas Communities：A National Urban Policy.The Presidents Urban and Regional Policy Group Report（March）.Washington，DC：U.S.Department of Housing and Urban Development，1978.

②Hanson Royce.“Carters Urban Policy.”In The Evolution of National Urban Policy 1970-1980： Lessons from the Past （39-62）. A Background Paper Prepared for the Committee on National Urban Policy Commission on Sociotechnical Systems， National Research Council. Washington， DC： National Academy Press，1982.

③Burchell， Robert W.，and David Listoken，eds.Cities Under Stress：The Fiscal Crises of Urban America.Piscataway NJ：Center for Urban Policy Research， Rutgers University，1981.

④Jacobs， Susan S.，and Elizabeth Roistacher.“The Urban Impacts of HUDs Urban Development Action Grant Program.”In The Urban Impacts of Federal Policies，edited by Norman J.Glickman.Baltimore， MD： The Johns Hopkins University Press，1980.

【参考文献】

[1]HansonRoyce.“Carters Urban Policy.”In The Evolution of National Urban Policy 1970-1980： Lessons from the Past（39-62）. A Background Paper Prepared for the Committee on National Urban Policy Commission on Sociotechnical Systems， National Research Council. Washington，DC：National Academy Press，1982.

[2]U.S.Department of Housing and Urban Development（HUD）. A New Partnership to Conserve Americas Communities：A National Urban Policy.The Presidents Urban and Regional Policy Group Report（March）.Washington，DC：U.S.Department of Housing and Urban Development，1978.

[3]The Presidents National Urban Policy Report. Washington， DC： U.S. Department of Housing and Urban Development，1978.

[4]The Presidents National Urban Policy Report. Washington， DC： U.S. Department of Housing and Urban Development，1980.

责任编辑：杨柳