基于道德风险防范的存款保险制度：我国存款保险制度设计困境

唐栗

摘 要： 道德风险问题一直是存款保险制度中颇有争议的难题。存款保险制度能够起到降低挤兑风险、稳定金融的作用，但同时也弱化了市场约束，引发了道德风险。道德风险的根本原因是信息不对称，在现今社会几乎不可避免，绝非仅存在于存款保险制度。因此要以正确的态度看待道德风险，不能因噎废食，而是要以良好的制度设计控制和防范道德风险。我国的存款保险制度由于我国的特殊国情，道德风险也有其特点。应在借鉴国际经验的基础上，探寻符合中国国情的存款保险制度设计以防范道德风险。

关键词： 道德风险；存款保险；防范机制；设计

中图分类号：F832.5 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2016）03-0039-05

八十多年前，为了挽救在经济危机下几近崩溃的银行体系，美国开启了世界上存款保险制度的先河。美国存款保险制度随着金融的发展不断完善，尤其在金融风险及监管检查方面卓有成效。20世纪60年代，金融国际化和自由化使得金融风险剧增，大多数西方国家也建立起本国的存款保险制度。我国的《存款保险条例》的实施，迈出了中国建立存款保险制度的第一步。国外存款保险制度发展与改革的得失给我国提供了启示和借鉴意义。我国存款保险制度的设计重点应围绕防范道德风险，在借鉴国际经验的基础上，既要结合我国的特殊国情，又不能流于形式僵化死板，要边摸索边改善，根据金融的发展和创新，对存款保险制度进行动态、弹性的调整。

一、存款保险道德风险

（一）存款保险道德风险的界定与释义

存款保险制度是当银行无法满足其对存款人的（付款）义务时，保护存款人其受保存款不受损失而建立起来的一种制度。存款保险制度有隐性存款保险制度和显性存款保险制度之分。显性存款保险制度是一种以法律明文规定的形式，对受保金融机构特定种类的存款进行保护，且正式建立存款保险机构的制度。我国2015年起施行的《存款保险条例》，标志着我国显性存款保险制度初现雏形。因此，下文所提“存款保险制度”均指显性存款保险制度。

道德风险是指由于信息不对称，市场交易的一方无法监督另一方的行动时，或者监督的成本过高，一方行为的变化而致使另一方的利益受到损害。而在存款保险制度语境下的道德风险是指存款人、投保银行以及监管机构等不同主体，出于各自不同动机，为追求自身最大的利益而承担过度风险，并且不惜损害他方，从而可能致使银行业出现危机。

（二）存款保险道德风险的形成机制

存款保险制度实质上是一系列复杂的合约。涉及存款人、投保机构和监管机构等相互之间多重委托代理关系。由于信息的不对称性，势必产生各方冒险逐利、转嫁风险的道德风险。因而，下文将从上述不同行为主体出发来探讨道德风险的具体表现形式和形成的原因。

1.存款人的道德风险

存款保险制度弱化了存款人对银行体系的市场约束机制，使得存款人自我保护激励不足。若不存在没有任何存款保护制度，银行便会有破产之虞，因而存款人有较强的动机自发地监督银行。如果银行承担了过高的风险，存款人要么会要求其提高存款利率，要么会“用脚投票”，将存款转移到更稳健的金融机构或其他更安全的地方。而存款保险赔付制度下，即使银行破产，存款人的存款全部或大部分都能够得到赔付。因而，存款人甚至可能去选择冒险经营，但许诺给他们高额利率的银行，进而导致“劣币驱逐良币”的“逆向选择”。

2.投保银行的道德风险

对投保银行高风险经营的激励是存款保险制度中最主要的道德风险。由于存款保险制度降低了存款人挤兑的可能性，银行发生流动性危机的可能性也随之下降。银行的股东和管理层会放松对银行的监督和管理。同时，来自存款人市场约束也被弱化，使得存款人不再密切监督银行，银行不用为其增加的风险付出高利率的代价。因而，银行更倾向于通过承担高风险来获取更高收益的投资活动。而银行高风险经营是导致其破产甚至产生金融危机的重要原因之一，同时也造成了银行间激烈的恶性竞争，不利于维护金融体系的稳定。

3.监管机构的道德风险

从存款保险机构来看，监管宽容是其最主要的道德风险。存款保险机构为了减少保险基金损失，对有问题的投保银行，往往吝于立即救助，而是期待其通过整改自行好转，如果通过整改得以改善，则存款保险机构就免去了一笔救助费用。但如果由于存款保险机构怠于救助，问题银行错过了最佳救助时机而变得更糟糕时，将会给银行业乃至整个金融业带来危机。这种监管宽容的道德风险同样蔓延至金融安全网的其他两大支柱——最后贷款人和金融审慎监管机构。当银行出现暂时流动性困难而产生挤兑时，由于存款保险制度作为最后一道防线兜底，中央银行更倾向认定为清偿性不足或不存在系统性风险而拒绝提供最后贷款。而金融审慎监管机构由于存款保险制度降低了因挤兑而导致银行破产的可能性，而对金融安全盲目乐观，放松监管。

二、基于道德风险防范的存款保险制度设计

诚然，存款保险制度催生了道德风险，带来了诸多危害。但如果没有建立存款保险制度，一旦银行出现信心危机问题，将会迅速扩散至整个金融体系，带来深重灾难。实践证明，经过精心设计的约束机制是可以防范道德风险的，许多针对道德风险的制度设计已经运用到各国的存款保险制度实践中，并取得了显而易见的成效。

（一）保持存款保险机构的独立性

确保存款保险机构独立地位，排除政治压力的干预和参保银行的影响。单独设置存款保险机构，有助于相互制衡、各司其职，让存款保险制度能够最大限度地发挥其特有职能和履行应有职责而不受不当干扰，也避免与其他金融安全网成员之间因地位不平等带来的信息共享困难，或推诿责任的道德风险。

在实践方面也显示，独立设置存款保险机构符合存款保险制度的发展趋势。根据国际存款保险协会（IADI）的统计数据显示，在实行存款保险制度的国家中，独立设置的存款保险机构在2000年时共有15个，占23%；2010年为36个，占38%；2011年底为54个，占65%。[1]鉴于不少刚刚建立存款保险制度的国家将存款保险机构置于其他监管机构之下的做法视为过渡期内的权宜之计，这一比重将会继续扩大。

（二）采取风险差别费率方式

在1991年美国颁布《联邦存款保险公司促进法》之前，参保银行均基于统一的标准费率来缴纳保费。风险较高、经营不善的“坏银行”并不需要支付更高的成本；而稳健经营，无破产之虞的“好银行”所支付的成本竟然要与那些“坏银行”同样高。事实上形成了稳健银行对问题银行的补贴，这是一种“扶劣损优”的不公平现象。美国在实践中注意到这一问题，因此在《联邦存款保险公司促进法》中采取了依风险确定保险费率。要求存款机构按照自身承担的风险水平缴纳保费。Merton的期权定价模型理论也表明了在固定费率制度下，容易引发道德风险问题。[2]银行会通过增加资产风险和减少资本将风险从自身转移至存款保险机构、将利润转移给自己，而在风险差别费率的情况下则不会出现这种情况。相比单一费率制度，风险差别费率能够有效地降低存款保险的道德风险问题，因此，许多国家开始效仿美国选择风险差别费率代替统一费率，这将是未来存款保险制度发展的主要趋势。

（三）确立限额保险方式

Alovsat Mulumov对土耳其银行系统的存款保险和道德风险的案例研究表明，在全额赔付的制度下，商业银行存在从事过度风险行为的倾向。[3]因此，大多数国家选择实行限额存款保险方式，而保护限额的设定关系到道德风险的控制和政策目标之间的平衡。若保险额定得太高，存款人的风险意识下降，容易滋生过度的道德风险；若保险额定得太低则难以实现存款保险制度的两大主要目标——保护小额存款人和金融市场的稳定。[4]

国际上保险限额的界定方法有两种，一种做法是将本国人均GDP作为存款保险限额的参考，另一种是使全额赔付能够覆盖90%的存款人。实践中，各国采取“广覆盖”原则，一般按人均GDP的3-5倍设定存款保险限额，使大多数存款人的存款受到明确的保护。

但在2008年全球金融危机后，存款保险限额有了新的发展和变化，各国在危机期间提高了存款保险的限额。存款保险上限的提高是各国在面对危机时，存款保险制度改革的方向之一。在金融危机的特殊时期，这一措施能够起到使存款人重拾信心，减少银行挤兑及稳定金融市场的效果。

（四）赋予存款保险机构适当的监管权

存款保险机构作为保险人和赔付方，有最大的动力阻止各方的道德风险，保护存款保险基金不受损失。因此，应当赋予存款保险机构适当的权力来限制参保银行的道德风险。《多德-弗兰克法案》便加强了联邦存款保险机构（FDIC）对参保金融机构的监管权，增加其备份检查权、执行权和有序清算权等。《有效存款保险体系核心原则》（2014年版）也要求明确存款保险机构享有检查和提前介入问题银行等权力，以及在银行恢复与处置过程中的相应职责等。

存款保险机构除具备保险赔付和紧急援助等传统“支付箱”职能之外，还应当配合其他金融监管机构对投保机构进行监督管理。通过现场与非现场的检查权、拒绝与终止承保权、早期干预与处置权、处罚与建议处罚权等监管权的合理安排，存款保险机构能够有效降低道德风险问题。但为了避免出现监管重合和监管真空的现象，存款保险机构与其他金融监管机构的侧重点应有所不同。金融监管机构主要通过金融机构实施全面合规性监管来达到目标，偏重化解和纠正。而存款保险机构的监管应侧重保护存款人资金安全，对投保银行进行过程中的风险监控，强化存款保险制度事前和事中的风险发现和防范功能。[5]

三、中国存款保险道德风险防治困境及建议

我国的《存款保险条例》基本参照了国际存款保险机构协会（IADI）发布的《有效存款保险体系核心原则》的指引原则制定，但由于我国自身特殊的国情，如居民有着较高的储蓄偏好，银行业存在国有垄断程度较高的局面等等，使得我国引入存款保险制度存在特有的道德风险困境，不能照搬国际经验。

（一）起步阶段难以设立独立的存款保险机构

《存款保险条例》中规定了我国现行存款保险机构是存款保险基金管理机构，[6]而该基金由人民银行金融稳定局管理。这样隶属于人民银行的安排存在着目标冲突，存款保险机构的主要目标是保护存款人，而中央银行的主要目标是维护金融市场稳定。如果中央银行同时代替存款保险机构行使风险处置与金融机构救助的职能，使“最后贷款人”变为“最先贷款人”，将影响其货币政策职能，甚至引发通货膨胀。只有设立独立的存款保险机构才能够避免与中央银行和审慎监管机构存在目标冲突。但考虑到眼下我国存款保险制度尚处于起步阶段，设立独立机构将花费大量资金。保费尚未充分积累就有很多成本支出，社会上就会有意见，如果此时发生一定数量的银行倒闭，存款保险赔付资金不够用，就会对设立机构的成本支出提出强烈的批评。[7]

现阶段将存款保险基金置于人民银行之下的做法，笔者建议只能作为过渡时期的权宜之计。一旦条件成熟，应设立独立的存款保险机构，且给予其与中央银行和审慎监管机构同等的地位。如使之共同直属于国务院，三者相互间地位平等但同时都对国务院负责。这样的安排可以使得三者既能相互制衡，又能在国务院的统一领导下协调合作，及时共享信息和资源。

（二）高储蓄率难以设定合理的偿付限额

根据《存款保险条例》，我国存款保险的最高偿付限额为50万元，为2015年人均GDP的10倍左右，能够为99.63%的存款人提供全额保护。[8]而国际上一般为人均GDP的2至5倍。过高的保护容易引发道德风险，银行危机的频率是随着保险赔付额度与人均GDP的比例的增加而增加的。如在20世纪80年代发生的美国存贷危机中，有经济学家通过测算认为，若当时美国的存款保险赔付额度是人均GDP的1.5倍的话，美国发生银行危机的可能性将降低43%。[9]与此同时，我国又存在着与其他国家不同的特殊国情：我国居民存款意愿强烈，储蓄率为世界第一，存在着大量的中小存款人。且民众投资渠道狭小，银行存款是其主要投资方式。社会保障体系远未健全，其储蓄承担着教育、医疗、养老等多种社会功能。如果保护不足，易损害普通民众的利益，难以达到保护存款人利益和防止挤兑以维护金融稳定的两大目标。因此如何找到维护金融稳定和约束市场纪律之间的平衡是我国确立赔付上限的难点。

建议对最高赔付限额进行动态、弹性地调整。从国际经验来看，在金融危机发生时，为提升存款人对银行系统和金融体系的信心，在制度安排之外进行的额外保障也是非常多见的。[9]最近各国存款保险制度改革的方向之一就是普遍提高赔付上限。美国大幅提高最高保护限额水平，德国甚至放弃限额保护改采全额担保。但这种非常措施长期化将助长道德风险。考虑到我国大量的中小存款人储蓄意愿强烈，且其储蓄承担着社会保障功能，关乎国家的稳定。相较其他国家，应当给予较多的保护。但不应超过人均GDP的10倍。当我国建成较为完善的社会保障体系时，要适时降低最高保护限额水平。在发生金融危机时，应提高赔付上限；而在危机过后，及时调整回合适的限额。根据我国的经济现状和金融风险状况等进行动态地调整，保险限额定期进行评估修改。另外，注重加强公众在存款保险制度方面的知识教育，树立其风险意识。使其了解存款保险制度及其保障范围和限制也有助于防范道德风险，确立合理的赔付限额。

（三）存款保险机构监管权难以落实

由《存款保险条例》可知我国存款保险机构不是单纯的“付款箱”功能，虽然给予了存款保险基金管理机构非现场检查权，但没有明确规定是否有现场检查权。仅仅要求投保机构报送资料难以对投保银行的道德风险进行有针对性的监控。但给予其现场检查权又要注意与其他保持协调合作，避免多头监管导致监管真空，权利（力）、职责不清晰。[10]

因而，笔者建议首先应细化金融监督管理协调机制，《存款保险条例》中关于金融机构间协调机制和信息共享机制的规定实为前瞻性的借鉴，但遗憾的是仍停留在原则性框架层面，缺乏正式的、刚性的制度保障。建议参考美国联邦金融机构检查官协会的做法，由各金融监管机构轮流出任协会主席，轮流检查、结果共享，或者联合检查但各有分工的方式对银行进行监管。[10]这样既可行使存款保险机构必要的现场检查权，又可避免超越职权、重复检查。再者，存款保险机构主要职责是维护存款人利益以此维护金融稳定，赋予一定的处罚权是必要的，但仅限于督促收取保费等保护存款人和存款基金的必要，不宜过多，也不宜将手伸的过长，以免混淆与金融审慎监管机构的职能。因此，在存款保险机构认为应当处罚但又属于其他监管机构职责范围的情况下，可以设置必要的建议处罚权，提高监管效率，避免重复处罚。这种建议处罚权不能是原则性规定，流于形式，要明确监管机构对建议处罚回应的形式、期限、内容以及其他责任等等，若监管机构对存款保险机构的处罚建议有异议，提交共同上级解决。

参考文献：

[1]魏加宁.建立存款保险制度必须解决的几个问题.[EB/OL].

[2016-09-01]. http：//www.drc.gov.cn/xscg/20130510/

182-473-2874917.htm.

[2]Merton Robert C，An Analytic Derivation of the Cost of Deposit Insurance Loan Guarantees： An Application of Modern Option Pricing Theory[J].Journal of Banking & Finance，1977（1）：3-11.

[3]Ensar Yilmaz & Alovsat Muslumov， Deposit Insurance and The Moral Hazard Problem：The Case of the Turkisn Banking System[J].AppliedEconomics，2008，40（16）：2147-2163.

[4]张圣翠.建立我国存款保险制度与道德风险的防治[J].华东政法大学学报，2006（3）：73.

[5]刘仁伍.存款保险制度道德风险：理论与实证分析[M]北京：中国社会科学出版社，2007：135.

[6]中华人民共和国国务院令第660号.存款保险条例[EB/OL].[2016-09-01].http：//www.gov.cn/zhengce/content

/2015-03/31/content_9562.htm.

[7]周小川.周小川详解存保制度：完善金融机构市场化退出机制[EB/OL].[2016-09-01]. http：//finance.ifeng.

com/a/20150428/13668821_0.shtml.

[8]国务院法制办、中国人民银行负责人就《存款保险条例》答记者问[EB/OL].[2016-09-01]. http：//www.gov.cn/

xinwen/2015-03/31/content_2840896.htm.

[9]朱耀.存款保险法律制度研究[D].吉林：吉林大学，2013.

[10]朱大旗，李慈强.存款保险新机制下的银行监管权[J].保险法，2013（5）：35.

Deposit Insurance System Based on the Prevention of Moral Hazard：

Plight in Designing Deposit Insurance System in China

TANG Li

（School of Law， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081， China）

Abstract： The problem of moral hazard has always been a controversial issue in the deposit insurance system.The deposit insurance system can reduce the risk of bank runs and stabilize financial system. However， it also weakens the market discipline and creates moral hazard.The root cause of moral hazard is information asymmetry， which is almost inevitable in modern society. It does not only exist in the deposit insurance system， but also in other fields. Moral hazard is by no means the reason to abandon the deposit insurance system， but it should be controlled and prevented by establishing deposit insurance system properly.The moral hazard in China's deposit insurance system has its own characteristics because of our particular situation. Based on international experience， this article tries to find a way to design deposit insurance system which is suitable for the realistic situation of China and can prevent moral hazard.

Key Words： moral hazard； deposit insurance； risk prevention mechanism； design