政府综合财务报告制度改革研究

孙继辉++徐敏

摘要：为了全面落实中央财税体制改革要求，实现从收付实现制为基础的政府预算会计制度向权责发生制下政府综合财务报告制度的转换，本文基于权责发生制政府综合财务报告改革情况，首先分析了政府综合报告改革制度中存在的问题，其次针对财务报告改革制度存在的问题，提出了相应的改进建议，以期为公共财政制度改革提供有益借鉴。

关键词：综合财务报告；财务报告制度；权责发生制

中图分类号：F810.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）024-0000-01

一、政府综合财务报告制度改革的意义

我国现行政府综合财务报告制度是以收付实现制为基础，只能反映政府当期财政收支状况，难以反映未来财务状况的相关信息，因此无法对政府财政是否具有可持续性做出评价。政府综合财务报告制度的改革不仅成为了公共预算会计基础发展的重要节点，更成为了引导整个政府财务会计体系和预算制度变迁的一大突破口。 不断推进政府综合财务报告的改革，将使得政府会计不局限于反映政府当期预算收支状况，只是核算政府全部的经济资源与变动情况，有利于全面、完整地反映政府当前及今后的财政能力，进而为整个社会的全面、可持续发展提供源源不断的动。

二、政府财务报告改革的制度改革现状及问题

2012年财政部发文要求全国所有省份必须试行编制权责发生制政府综合财务报告，同时根据2012年发布的《权责发生制政府综合财务报告试编办法》开始试编政府综合财务报告。然而至2015年底，全国范围内市级及所属县（区）政府综合财务报告仅有一半试编完成，主要存在如下问题：

（一）制度规范不全面

政府编制以权责发生制为原则综合财务报告，是一个相当庞大的系统工程。目前试编工作主要以《试编办法》为主要指南，但在采用规定的编制方法上存在许多难点。首先，现行的决算报表体系信息涵盖不全并且口径不统一。其次，采用《试编办法》在现行财政报表体系上编制合并报表后进行调整的方式，不能准确进行政府债权债务内部抵销问题。地方政府的债权债务种类繁多，而且行政事业单位、财政、政府融资平台、公益性国有企业等合并主体之间的债权债务相当大，内部抵销的操作难度也很大。在编制政府综合财务报告时应进行内部抵销，否则会造成债权总额和债务总额的虚增。

（二）未明确政府财务报告的目标

目前财务报告改革已经到了试编阶段，但是政府财务目标定位有待进一步提高，《试编办法》不能给出全面的财务报告来满足使用者对财务信息的需求。就目前政府财务报告编制制度，目的是要确定信息使用者的范围及对财务信息的定位不全面。首先，对政府综合财务报告信息使用者的范围限定过小。其次，对财务报告提供的相关信息要求规定过窄。现行政府综合财务报告的信息着重强调其合法性和对国家宏观经济管理决策的有用性。不仅缺少全面反映政府对于社会大众的受托责任的履行情况，也不利于使用者确定政府主体当期的运营结果，因此无法评判其政府主体提供服务的水准及履行义务的能力。

（三）未确定会计核算基础的运用范围

收付实现制的会计核算基础，就是以当期现金实际的收付作为收入和支出的确认依据，会计上记录的收益不仅不能代表当期业务活动的真实结果，盈余或赤字也不能真实反映政府业绩的情况。因此作为政府会计改革成功与否的重要标志，我国将权责发生制引入会计改革中，既扩大了政府会计的核算范围，同时也健全了政府会计系统的基础。在现行的综合财务报告规范中《试编办法》未充分说明会计的核算基础运用的具体方式。这一难点使得政府财务综合报告的编制基础不一致，会计核算系统存在缺陷。

三、辽宁政府综合财务报告改革制度的改进建议

（一）制定政府财务报告准则，确保政府综合报告的编制基础

依据全国政府财务报告改革面临的现实状况，想要编制高质量的政府综合财务报告，急需制定相关准则来规范综合报告编制的基础，改变目前《试编办法》许多试编多方式。例如根据政府综合报告需要披露的内容，准确确定政府财务报表的合并范围。合并范围应该包括本级政府财政、行政单位、事业单位、社会团体、以及主要从事公益性项目融资、建设任务的国有或国有控股企业。

（二）正确定位政府财务报告的目标， 实现政府的受托责任

基于我们目前政府财务报告定位的不全面，建议进行政府财务改革时首先明确政府综合财务报告所有使用者。政府的财务信息使用者包括：立法机关、社会公众、债权人、财政的部门等。再次，应在政府财务报告的目标中准确定位政府的受托责任。受托责任观作为政府会计的基础，应该将其引入到政府综合财务报告制度并在目标中加以明确。最后，政府的财务报告应该要体现财务报告“有用性”的质量标准。政府财务报告制度的建立过程中，需要特别重视会计信息质量的特征，突出其重要地位，应当以真实性为基础，强调其相关性，将提高财政透明度作为综合的质量要求。

（三）合理引入权责发生制， 完善会计核算基础

政府会计改革引入以权责发生制为基础需要充分考虑我国的具体国情，同时也应当充分考虑相关公共财政改革的进程，然后采取循序渐进、稳步推进的改革策略。即先会计、后财务报告、再预算，最后可以采用修正后的权责发生制逐步过渡到完全的权责发生制。

目前，国内各省份已经开始采用修正后的收付实现制，已经在“动支中央预备费安排，当年未能实现的支出”，及 “预算已安排，由于用款进度的原因当年未能实现的支出”，“为平衡预算需要，当年未能实现的支出”以及“预算已安排，由于政策性因素当年未能实现的支出”四种个别事项中采用了权责发生制进行确认。除此之外，丰富和完善会计报表的附注或附表内容，建立一整套全新的预算会计系统，从而更好地体现预算会计在监督预算执行方面的价值。

参考文献：

[1]李滢.我国政府财务报告改革探索[J].财经视点，2011（11）.

[2]沈崝.对我国政府会计基础采用权责发生制的探讨[J].国家总会计师，2011：74-75.

[3]杨志勇.建立权责发生制的政府综合财务报告制度[J].海峡财经导报，2014：05-07.