南海声索国对华政策解析与中国的战略思考①

祁怀高

南海声索国对华政策解析与中国的战略思考①

祁怀高

2009年以来，以部分岛礁领土主权争议和部分海域划界争议为核心的南海争端变得日趋复杂和激烈。越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚等南海相关声索国对华政策呈现三个新内容：一是少数声索国采用国际司法手段单方面对华提起“南海仲裁案”；二是东盟内部相关声索国在南海问题上出现“联合制华”趋势；三是部分声索国积极支持美日印澳等域外国家介入南海争端以制衡中国。应对上述三个新内容，中国需要从国际法律、国际关系、国际机制、国内主权四者互动的视角对中国南海战略做深入细致的研究。在国际法律层面，尽快明确南海断续线的性质和范围；在国际关系层面，积极推进南海共同开发并采取有针对性的利益交换举措；在国际机制层面，积极落实“南海沿岸国合作机制”倡议；在国内主权层面，培养国民理性法治的海洋国土观。

南海争端；声索国；南海战略；南海断续线；海洋国土观

2009年开始，以部分岛礁领土主权争议和部分海域划界争议为核心的南海争端变得日趋复杂和激烈。根据大陆架界限委员会的规定，各个国家提交外大陆架划界案的截止时间是2009年5月。2009年，越南、菲律宾、印度尼西亚和马来西亚等南海相关国家先后修改了本国的大陆架法，并陆续向大陆架界限委员会提交了七个划界案。2009年5月7日，中国常驻联合国代表团通过联合国秘书长向大陆架界限委员会提交了照会，明确指出：“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权。”中国在抗议照会中附加了南海断续线地图。②中国常驻联合国代表团通过联合国秘书长向大陆架界限委员会提交照会，2009年5月7日，CML/18/2009，http:// www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/vnm37_09/chn_2009re_vnm_c.pdf，登录时间：2016年5月25日。这极大地震动了国际社会，南海周边国家的外交反应尤其迅速且持久。此后，南海海域相关声索国围绕海洋资源争夺、岛礁主权、海域划界和通道安全的争端进一步加剧；“域外大国”介入南海局势的力度不断加大。中国在南海积极有为，采取了巡航执法、三沙设市、岛礁建设等一系列有力举措。

本文中的“声索”（claim）是指以发布官方声明或其他官方文件（有些也包含采取实际行动）的形式对领土主张主权权利。“声索国”（claimant）指的是公开声明索取领土主权的国家。一个“声索国”如要索取某一地区的主权，就必须公开提出主权或权利声索。没有公开发布声音主张（索取）主权的，就是“非声索国”。南海声索国指的是对南海声称拥有主权权利的国家。从岛屿领土主权争端的角度看，南海声索国涉及中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱“五国”。越南、菲律宾、马来西亚和文莱对南沙群岛和西沙群岛及其附近海域部分或全部岛礁提出了主权要求。从海域划界争端的角度看，南海声索国涉及“六国”，即除了上述“五国”外，印度尼西亚也对南沙群岛西南侧的部分海域主张管辖权。

本文分为两个部分。第一部分，笔者将解析当前南海相关声索国对华政策的三个新内容，包括：少数声索国采用国际司法手段单方面对华提起“南海仲裁案”,东盟内部相关声索国在南海问题上出现“联合制华”趋势,部分声索国积极支持美日印澳等域外国家介入南海争端以制衡中国。第二部分，笔者将从国际法律、国际关系、国际机制、国内主权四者互动的视角提出中国的南海战略思考。

一、当前南海声索国对华政策呈现三个新内容

自2009年相关南海声索国向大陆架界限委员会提交划界案或照会以来，各声索国围绕海洋资源争夺、岛礁主权、海域划界的争端进一步加剧。随着域外大国“介入”南海争端的力度不断加大，南海争端的主要矛头日益对准中国。当前南海声索国对华政策呈现以下三个新内容：

（一）少数声索国采用国际司法手段单方面对华提起“南海仲裁案”

在是否采用国际司法解决南海争端问题上，部分南海声索国的坚持和中国的反对呈现胶着状态。菲律宾是南海争端司法化的“急先锋”。2013年1月22日，菲律宾向中国发出将“与中国就菲律宾在西菲律宾海的海洋管辖权引起的争端”提交仲裁的书面通知及权利主张，启动了“菲律宾诉中国仲裁案”（以下简称“菲律宾诉中国案”或“南海仲裁案”）。①PermanentCourtof A rbitration,"The Republic of Philippines v.The People's Republic of China",http://www. pcacases.com/web/view/7,visited on May 25,2016.2013年2月19日，中国向菲律宾提交照会，阐述了“中方在南海问题上的立场和主张”，拒绝接受书面通知并将其退还给菲律宾。中国于2014年12月7日发表了《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》（以下简称《主场文件》）。②《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》，2014年12月7日。中方的《立场文件》阐明了“仲裁庭”对于“菲律宾诉中国案”（“南海仲裁案”）没有管辖权，从法律上反驳了菲律宾的主张，敦促菲律宾回到与中国直接磋商和谈判这一有效方式上来。2015年10月29日，“仲裁庭”就管辖权和可受理性问题作出裁决，“仲裁庭”裁决对菲律宾提出的15项请求中的7项具有管辖权。①PermanentCourtof Arbitration,Arbitration between TheRepublic of the Philippinesand The People'sRepublic of China, Seventh PressRelease,29October 2015.http://www.pcacases.com/web/sendAttach/1503,visited on May 25,2016.2015年10月30日，中国政府声明“裁决是无效的，对中方没有拘束力”。②《中华人民共和国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭关于管辖权和可受理性问题裁决的声明》，2015年10月30日，http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1310470.shtm l。2016年7月12日，“仲裁庭”作出裁决。裁决认为，“中国对‘九段线’内海洋区域的资源主张历史性权利没有法律依据”，“中国主张的岛礁无一能够产生专属经济区”等。③PermanentCourtof A rbitration,"The South China Sea Arbitration(the Republic of the Philippines V.the People's Republic of China)",Press Release,12 July 2016,https://pca−cpa.org/w p−content/up loads/sites/175/2016/07/ PH−CN−20160712−Press−Release−No−11−English.pdf.中国政府当即声明，“该裁决是无效的，没有拘束力，中国不接受、不承认”，并重申“在领土问题和海洋划界争议上，中国不接受任何第三方争端解决方式，不接受任何强加于中国的争端解决方案”。④同上。

菲律宾就南海“海洋管辖权”争端向“常设仲裁法院”（PermanentCourtofArbitration）提起强制仲裁的举动引起了“示范”效应。2014年6月23日，越南政府同“常设仲裁法院”签署东道国协议和合作协议。根据协议，越南正式承认“常设仲裁法院”拥有足够资格通过仲裁、调解和调查委员会解决各国际争端，越南向“常设仲裁法院”在越南和平解决各国际争端的活动提供适当资助，并为常设仲裁法院在越南展开活动创造便利条件。⑤新华网：《越南政府与常设仲裁法院签署东道国协议》，2014年6月23日，http://news.xinhuanet.com/world/2014−06 /24/c_1111288588.htm，登录时间：2016年5月25日。2014年7月1日，越南总理阮晋勇指令相关机构准备材料起诉中国“在越南海域非法设置钻井平台”。⑥Anh Vu,"Vietnam's PM calls for preparation of lawsuit against China,"Thanh Nien New s,July 02,2014,http:// www.thanhniennews.com/politics/vietnam s−pm−calls−for−preparation−o f−lawsuit−against−china−27986.htm l, visited on May 25,2016.2014年12月5日，越南向“常设仲裁法院”书记官处提交了“越南外交部提请菲律宾诉中国仲裁案仲裁庭注意的声明”（以下简称“越南声明”）。“越南声明”有三条主要主张：一是越南承认“仲裁庭”对菲律宾提起的仲裁具有管辖权；二是越南要求“仲裁庭”对越南在南沙、西沙的专属经济区和大陆架的法律权利和利益给予应有的关注；三是越南不同意中国的“九段线”主张，认为“没有法律依据”。⑦Prashanth Parameswaran,"Vietnam Launches Legal Challenge AgainstChina's South China Sea Claims",December 12,2014,http://thediplomat.com/2014/12/vietnam−launches−legal−challenge−against−chinas−south−china−sea−claims/, visited on M ay 25,2016.由于2014年12月15日是“仲裁庭”确定为中国提交其回应菲律宾诉状的辩诉状的日期，越南选择此时发表“越南声明”明显具有影响“仲裁庭”裁决的意图。2015年10月31日，越南外交部发言人黎海平表示，越南密切关注“菲律宾诉中国仲裁案”，越南“尊重《公约》的实施”，“希望仲裁庭将《公约》的规定适用于任何管辖权的确定中”。①"Vietnam Reserves Legal Interests in East Sea",Vovnews,October 31,2015,http://www.vietnambreakingnews. com/2015/10/vietnam−reserves−legal−interests−in−east−sea/,visited on May 25,2016.此前的2015年10月30日，“仲裁庭”结束了对“仲裁案”实体问题的开庭审理，“仲裁庭”将进行合议并计划在2016年做出裁决。越南外交部发言人的表态也是试图影响“仲裁庭”的裁决。2016年7月12日，越南外交部发言人黎海平对“南海仲裁案”裁决进行了回应，“越南欢迎仲裁庭于2016年7月12日作出的裁决”。②《中华人民共和国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁决的声明》，2016年7月12日，http://www.fmprc.gov.cn/w eb/zyxw/t1379490.shtm l。

（二）东盟内部相关声索国在南海问题上出现“联合制华”趋势

南海其他相关声索国在南海问题上加强磋商、协调的步伐加快。面对中国这个更加强大的、共同的“对手”，菲律宾与越南搁置争议握手言和，在南海问题上相互配合向中国施压。2012年7月24日，中国在西沙永兴岛揭牌成立三沙市人民政府，随后菲律宾和越南立即抱团发出“紧张声音”，两国迅速多面出击急寻“应对之策”。③陈小茹：《菲律宾越南多面出击应对中国成立三沙市》，《中国青年报》2012年7月27日，第4版。2012年11月，菲律宾提议举办“南中国海争议领土主权声索国四方会议”（以下简称“四方会议”），讨论如何推进南海问题的多边解决方案，目的是确认四国在与中国的谈判中采取一致行动。菲提议的“四方会议”成员包括菲律宾、越南、文莱和马来西亚。后来马来西亚和文莱两国政府宣布不参加“四方会议”，迫使菲律宾取消了“四方会议”。2014年2月18日，菲律宾、越南和马来西亚在马尼拉召开了所谓的“第一届东盟声索国工作组会议”（The 1st ASEAN ClaimantsWorking Group Meeting），菲、越、马三国同意在否定“九段线”上进行合作，文莱没有参加这一会议。④Tessa Jamandreand Vera Files,"BruneisnubsPhl,otherson united stand vs.China",The Philippine Star,March 3,2014, http://www.philstar.com/headlines/2014/03/03/1296636/brunei−snubs−phl−others−united−stand−vs.−china,visited on May 25,2016.2014年6月8日，越南和菲律宾的海军在南沙群岛越南管辖的南子岛举行了足球、排球、拔河混合友谊赛，两国同时声称对该岛拥有主权，但此次却罕见地显示了双方的“团结一致”。2014年5月21日，越南总理阮晋勇在与菲律宾总统阿基诺三世会谈结束后声称，越菲双方“决心反对中方违反国际法的做法”，呼吁“国际社会强烈谴责中国”。⑤AureaCalica,"Phl,Vietnam to opposeChina'sencroachments",The Philippine Star,May 22,2014,http://www.philstar. com/headlines/2014/05/22/1325885/phl−vietnam−oppose−chinas−encroachments,visited on May 25,2016.2015年11月，越南和菲律宾发表《两国战略伙伴关系的联合声明》，两国再次重申了确保南海稳定、安全以及航行、飞越安全与自由的重要性，“双方将在合适时间并以合适形式开展两国海军联合活动”。⑥"V ietNam,Philippines issue joint statementon strategic partnership",Viet Nam News,November 19,2015,http:// vietnamnew s.vn/politics−law s/278770/viet−nam−philippines−issue−joint−statement−on−strategic−partnership.htm l, visited on May 25,2016.

菲律宾等声索国多次在东盟外长会和东盟峰会等场合提出南海问题，主张东盟在该问题上明确立场，试图向中国共同施压。比如，2012年7月13日，菲律宾执意将黄岩岛争端写入公报遭轮值主席国柬埔寨反对，使得第45届东盟外长会后罕见地未能发表联合公报。在菲律宾等国的力推下，2015年4月27日的第26届东盟峰会发表了含有影射和指责中国岛礁建设内容的主席声明。声明“对南海正在进行的填海造地活动表示严重关切，重申维护南海和平、安全和稳定及航行和飞越自由的重要性”。①Chairman's Statement of the 26th ASEAN Summit Kuala Lumpur&Langkaw i,27 April2015,http://www.asean.org/ chairman−s−statement−of−the−26th−asean−summ it−kuala−lumpur−langkaw i−27−april−2015/,visited on M ay 25,2016.随着东盟共同体在2015年12月31日宣布建成，今后东盟相关声索国在南海问题上用统一的声音说话的可能性将持续增大。

此外，越南还与马来西亚于2009年5月6日共同向大陆架界限委员会提交了联合划界案。②《马来西亚和越南就南中国海提交的联合划界案》（Jointsubmission by Malaysia and VietNam−in the southern part of the South China Sea），2009年5月6日提交，CLCS/64。2009年8月27日，马来西亚外交部调研、条约和国际法司司长诺·法丽达·阿里芬就联合划界案向大陆架界限委员会做了如下陈述：“联合划界案是马来西亚和越南提交的局部划界案，马来西亚和越南可能针对其他地区联合或单独再次提交划界案。”③Commission on the Limitsof theContinentalShelf,"Item 21:Jointsubmissionmadeby Malaysiaand VietNam in respect of the southern part of the South China Sea",CLCS/64,October 1,2009,p.19,http://daccess−ods.un.org/TMP/ 6300969.71988678.htm l,visited on May 25,2016.

（三）部分声索国积极支持美日印澳等域外国家介入南海争端以制衡中国

南海其他相关声索国为了实现自身南海利益最大化并压缩中国南海利益的目的，积极支持域外国家以维护国际法的名义介入南海争端。近年来，菲律宾、越南借助美日印澳等域外国家掣肘中国，试图获得域外国家军事上和道义上的支持。对此，中国的态度是反对域外国家的干涉，“域外国家应保持最大克制，避免干涉南海争议，他们的干预将是有害无益的。”④《外交部副部长刘振民在2014年东盟地区论坛高官会上的讲话》，2014年6月9日，缅甸仰光，http://www.fmprc. gov.cn/w eb/ziliao_674904/zyjh_674906/t1165763.shtm l，登录时间：2016年5月25日。

美国是区域外大国中介入南海争端的关键国家。美国的南海政策目前正在不断从“幕后”走到“台前”，从“不介入”转向“介入”，从“不选边”走向公开“选边”。深度介入南海主权争议、为东盟中的南海主权声索国撑腰，进而削弱和限制中国南海主权权益与战略利益空间，已经成为奥巴马政府“亚太再平衡战略”的重要组成部分。⑤朱锋：《南海主权争议的新态势：大国战略竞争与小国利益博弈——以南海“981”钻井平台冲突为例》，《东北亚论坛》2015年第2期，第5页。2011年11月，时任美国国务卿希拉里·克林顿访问菲律宾时故意忽略“南中国海”这一国际社会通用地名，而改称“西菲律宾海”。⑥FloydWhaley,"Clinton ReaffirmsM ilitary TiesWith the Philippines",TheNew York Times,November16,2011,http:/ /www.nytimes.com/2011/11/17/world/asia/clinton−reaffirms−m ilitary−ties−w ith−the−philippines.htm l?_r=0,visited on May 25,2016.在2014年中越围绕“中国海洋石油981钻井平台”展开激烈博弈之际，美国参议院于7月10日通过决议，要求中国将981平台和护航船只撤离南海海域，恢复南海原状。①"A resolution reaffirm ing the strong support of the United StatesGovernment for freedom of navigation and other internationally law fuluses of sea and airspace in the Asia−Pacific region,and for the peaceful diplomatic resolution of outstanding territorial and maritime claims and disputes",S.Res.412,113th Congress(2013−2014),https://www. congress.gov/bill/113th−congress/senate−resolution/412,visited on May 25,2016.2016年2月，美国召集东盟十国国家领导人在美召开了“美国—东盟峰会”。峰会期间，越南总理阮晋勇向奥巴马呼吁，“美国发出更加强烈的声音和采取更加切实且有效的措施”，“要求停止改变东海（即南海——笔者注）原状的一切行为”，“立即停止东海（即南海——笔者注）军事化行动”。②《越南政府总理阮晋勇会见美国总统奥巴马》，越通社2016年2月16日，http://zh.vietnamplus.vn/越南政府总理阮晋勇会见美国总统奥巴马/47694.vnp，登录时间：2016年5月25日。在峰会结束后的记者招待会上，美国总统奥巴马称，他与东盟十国领导人认为区域各声索方必须通过合法方式和平解决争端，“例如根据《联合国海洋法公约》即将做出的仲裁判决，各方有义务要尊重与遵守”③"Remarks by President Obama at U.S.−ASEAN Press Conference",February 16,2016,https://www.whitehouse.gov/ the−press−office/2016/02/16/remarks−president−obama−us−asean−press−conference,visited on May 25,2016.。2016年7月12日，美国国务院发言人就南海仲裁案裁决发表声明，称“裁决对中菲双方都具有法律拘束力”，美国希望“中菲都遵守有关义务”。④U.S.State Department,"Decision in the Philippines−China A rbitration",Press Statement,John Kirby,July 12,2016, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/07/259587.htm,visited on May 25,2016.

近年来，日本、印度、澳大利亚等南海“域外大国”也“介入”到南海争端中，但三国“介入”动机和程度不尽一致。日本对南海问题的介入是以阻挠中国行使主权和管辖权为根本目的。⑤杨光海：《日本南海政策的历史演变及其启示》，《亚太安全与海洋研究》2015年第4期，第17页。日本的介入行为包括：2015年11月6日，日本防卫相中谷元在河内与越南国防部长冯光青就日本海上自卫队舰船停靠金兰湾达成了共识，“此举旨在牵制在南沙群岛修建人工岛的中国”。⑥日本共同社：《日越就海上自卫队停靠金兰湾基地达成共识》，2015年11月6日，http://china.kyodonews.jp/，登录时间：2016年5月25日。2015年12月17日，日本与印尼举行首次外交与防务部长级磋商（2+2），日本政府欲与该地区具有影响力的印尼加深在海洋安全领域的合作来制衡中国。⑦日本共同社：《日本与印尼就南海问题上加强合作达成一致》，2015年12月17日，http://china.kyodonews.jp/new s/2015 /12/111275.htm l，登录时间：2016年5月25日。印度对南海问题的介入相对比较谨慎。一位研究印太事务的学者达珊娜·巴鲁（的观点颇具代表性。巴鲁认为，“除非局势直接影响到了印度与巴基斯坦、中国的边界事务，印度对南中国海将继续保持缓慢而稳健的接触。”⑧Darshana M.Baruah,"What India Thinks About the South China Sea",the Lowy Interpreter,March 29,2016,http:// www.lowyinterpreter.org/post/2016/03/29/What−India−thinks−about−the−South−China−Sea.aspx,visited on May 25, 2016.但近年来印度在外交和国防上采取了一些举动支持越菲等国，以回应中国在印度洋日益活跃的存在。2015年10月14日，印度与菲律宾两国外长在印菲第三次双边联合委员会后发表了联合声明。印度外长斯瓦拉杰在联合声明中将南海同时称为“西菲律宾海”和“南中国海”①"Joint Statement:Third India−Philippines Joint Comm ission on Bilateral Cooperation",New Delhi,October 14,2015, http://mea.gov.in/bilateral−documents.htm?dtl/25930,visited onMay 25,2016.，间接地表达了对菲律宾在南海问题上的外交支持。2016年1月，印度官员表示，“印度将在越南南部建立卫星追踪和成像中心”，“越南可通过其获得覆盖包括中国及南海在内的地区卫星图像”。②Sanjeev M iglaniand Greg Torode,"India to Build Satellite Tracking Station in Vietnam that Offers Eye on China", Reuters,January 25,2016,http://www.reuters.com/article/us−india−vietnam−satellite−idUSKCN0V30B3,visited on May 25,2016.澳大利亚由于接近2/3的出口要经过南海，也非常关注南海局势。2015年10月27日，澳国防部长佩恩在声明中，强调南海“航行自由”和“飞越自由”。③Departmentof Defenceof Australia,"M inister forDefence−Statement−Freedom ofNavigation in the South China Sea", 27 October 2015,http://www.m inister.defence.gov.au/2015/10/27/m inister−for−defence−statement−freedom−of−navigation−in−the−south−china−sea/,visited on May 25,2016.2016年2月，澳大利亚发布的2016年国防白皮书指出，“澳大利亚对南中国海有关各方的领土声索不持立场，但我们关注声索国的填海造岛建设活动增加了该地区的紧张局势，”尤其是关注“中国以前所未有的速度和规模进行的填海造岛活动。”④The Department of Defence of Australia,2016 DefenceWhite Paper,25 February 2016,http://www.defence.gov.au/ WhitePaper/Docs/2016−Defence−White−Paper.pdf,visited on May 25,2016.2016年4月，澳总理马尔科姆·特恩布尔访华时将重点放在了中澳双边经贸关系上，并未公开谈及南海问题。总体而言，澳考虑到其经济繁荣离不开中国，因此对南海问题的介入程度有限。

二、中国的南海战略思考

南海是中国“海洋强国”战略布局关键海域，是中国立足太平洋、开拓印度洋、推进“21世纪海上丝绸之路”的必经海域。在南海相关声索国加大声索力度、域外国家“介入”程度加深和南海安全问题凸显的背景下，中国政府的南海战略需要有新的思考。

（一）在国际法律层面，尽快明确南海断续线的性质和范围

中国在2009年公布南海断续线后，官方缺少后续的解释或行动，这在客观上造成了外界对中国在南海问题上采取模糊战略的误读。国外学者对此的一个代表性看法是，“不明确九段线的依据和范围，只是暗示历史性权利或历史性证据，如1998年6月《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》以及2011年4月中国提交给联合国的照会，只会增加外界的疑虑，即中国企图借九段线在他国专属经济区中非法划定大面积海域并开展威慑活动。”⑤Sourabh Gupta,"Testing China's−and the State Department's−nine−dash line claims",PacNet#88,December 15,2014, http://csis.org/publication/pacnet−88−testing−chinas−and−state−departments−nine−dash−line−claims,visited on May 25, 2016.

包括中国在内的6个南海沿岸国都对南海海域有着不同程度的声索（参见图1）。中国对南海诸岛及其附近海域的声索依据主要是历史性权利。越南主要是用“大量的历史依据”和《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）作为其在南海的声索依据。菲律宾对南沙群岛的声索依据主要是“地理临近”、“无主地”、“有效占领”等。马来西亚主要是通过“地理临近”、《公约》和国内法来声索南沙群岛部分岛礁和海域。文莱主要依据大陆架和专属经济区（渔区）权利要求作为其在南沙部分岛礁和海域的声索依据。印尼主要依据《公约》关于专属经济区和大陆架权利要求作为其在南海部分海域的声索依据。①张海文：《南海及南海诸岛》（中国海洋丛书），上海传播出版社，2015年，第86−101页。中国政府曾明确指出，“没有任何国家包括中国对整个南海提出主权声索”②“2012年2月29日外交部发言人洪磊举行例行记者会”，http://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/ t909551.shtm l，登录时间：2016年5月25日。。在各国声索海域重叠的情况下，中国有必要清晰地界定中国声索的海域范围，即明确南海断续线的性质和范围。

南海断续线面临的难题是，中国学术界对该线“不是什么”达成了共识，但对该线“是什么”却存在分歧。中国学术界共识性的观点是：断续线不是国界线或海疆线，也不是领海基线或领海外部界限。据此得出的共识性判断是，中国政府从未主张和行使对南海全部海域的主权，没有把断续线内的全部海域认定为中国的领土，无论是内水、历史性水域或领海。③贾宇：《中国在南海的历史性权利》，《中国法学》2015年第3期，第179−203页。但是，断续线是岛屿归属线还是历史性权利线，亦或是这两种表述的结合，中国学术界目前还没有共识。

有鉴于此，中国必须将南海断续线作为一个战略性议题，作为中国海洋安全战略、周边战略乃至国际战略的有机组成部分，从历史、法律、国际关系等领域进行综合性研究，尽快明确断续线的性质和地位，并明确断续线地理坐标、连接方案和技术方法。④张洁：《对南海断续线的认知与中国的战略选择》，《国际政治研究》2014年第2期，第59页。笔者的建议是，中国政府可就南海断续线的“历史性权利”先向国际社会做4点明示：（1）中国对南海断续线内的岛礁及其附近海域（主要是领海）享有主权；（2）中国对南海断续线内相关海域（主要是专属经济区与大陆架）享有“主权性历史权利”和管辖权；（3）中国对专属经济区和大陆架以外的、断续线以内的其他相关海域享有“非主权性的历史性权利”；（4）中国的“历史性权利”主张并不完全排除其他南海周边邻国在该水域内所享有的不为中国反对的自由和既得利益。⑤笔者参考了中国政府的相关声明和部分学者的观点：《中华人民共和国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》（2016年7月12日），http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1380021.shtm l；傅崑成：《南（中国）海法律地位之研究》，台北：一二三资讯有限公司1995年，第208−209页；王立君：《南海诸岛的主权归属及其水域的法律属性》，《政治与法律》2016年第1期，第103−110页。

当务之急是，中国需要对南海海域划界工作进行整体、系统的准备。海域划界既涉及权利基础、岛礁效力等问题，也涉及划界原则和方法，以及为实现公平解决所必须考虑的所有相关因素。⑥《中华人民共和国政府关于菲律宾共和国所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》，2014年12月7日。建议对南沙部分岛礁能否作为领海基点进行法理分析，确定“区块式”和“零星式”相结合的基线划定方案。⑦张卫彬：《南海U形线的法律属性及在划界中地位问题》，《当代法学》2013年第2期，第136页。“区块式”方案指的是，将那些岛礁比较集中的几块区域分别划定若干直线基线。“零星式”方案指的是，那些地理相对独立的、零星的岛礁可采取正常基线；对于部分暗礁（如曾母暗沙）将其与南沙群岛作为一个整体结合起来考虑其法律地位，主张其在断续线内的历史性权利。而且，在混合基线确定之后，对断续线的法律性质做出明确说明，尽早与南海相关声索国启动南海划界谈判。

在南海海域划界谈判中，可对断续线采取区分处理模式。在断续线附近有岛礁存在的区域，可坚持断续线作为划界的临时起点，经过谈判确定最终的、经过修正的海上边界线。在没有中国岛礁存在的断续线缺口区域，中国需要与相关声索国通过谈判确定最终的边界线。①张卫彬：《南海U形线的法律属性及在划界中地位问题》，第137页。这种区分处理模式，既顾及了中国的历史性权利，也符合《联合国海洋法公约》的精神。

中国的海洋法律体系要尽早完成与《公约》接轨的系统工程，尽快出台《海洋基本法》。中国的《海洋基本法》已经列入起草安排。②《海洋基本法列今年立法计划》，《法制日报》2015年9月8日，第6版。制定《海洋基本法》可以把中国的海洋战略和海洋政策法律化和系统化③主要包括：1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》、1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》、1996年《关于中华人民共和国领海基线的声明》、1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等。，有助于理顺各个涉海部门的关系，并与国际海洋管理工作相接轨，为中国建设海洋强国奠定坚实的法律基石。

（二）在国际关系层面，积极推进共同开发并采取有针对性的利益交换举措

尽快明确南海断续线的性质和范围，是在为南海争议海域划界做准备，在海域划界条件具备的情况下，考虑在某些争议海域优先划界。但考虑到海洋划界问题非常复杂，在相关争议海域划界难度大、争端激烈的情况下，中国与其他南海沿岸国需要在南海共同开发上探讨大胆的创新性解决办法。作为一种临时安排，南海共同开发活动有助于缓和乃至消除沿岸国间的紧张关系、增进互信，从而为最终解决南海争端奠定良好的外部环境、舆论环境、民意环境。中国与其他南海沿岸国在推进南海共同开发时，要仔细研究各自的南海资源开发诉求，采取有针对性的利益交换举措。

理解南海共同开发需要认清两个规律性的观点。一是共同开发海域的选择并不影响海上边界的划定。按照《联合国海洋法公约》第74条和第83条的规定，在达成划界协议前，“有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨碍最后界限的划定”。从这一“不损害条款”可以看出，作为临时安排的一种类型，海上共同开发活动并不影响海上边界的划定。在未来的南海共同开发谈判中，中国可首先提出“不损害条款”、引导国内民众对南海共同开发性质形成正确认知，将有利于南海共同开发的顺利实施。二是明确争议海区的存在有助于推进海上共同开发。双方对争议海区的承认是划定海上共同开发区、进行共同开发的前提条件。如果一方或双方对有关海域的主张不明确，就难以界定海域划界争端的具体范围，也不可能确定潜在的海上共同开发区。④杨泽伟：《论海上共同开发“区块”的选择问题》，《时代法学》2014年第3期，第10页。因此，进一步明确中国在南海的权利主张，清晰地界定中国与相关国家间在南海的争议海区范围，无疑有助于划定海上共同开发区块。

菲律宾有着与中国在南海进行油气共同开发的迫切需求。菲律宾石油勘探开发与投资水平低下，国际油气勘探与合作进展不大，尤其在南海近海区域的油气开发没有取得实效。目前，菲律宾寄希望于在南沙礼乐滩海域的油气开发取得突破。礼乐滩面积约为2.5万平方公里，油气资源量约为10−14亿吨。①梁金哲：《关于南海争议区开发若干问题的思考》，钟天祥等编：《南海问题研讨会论文集》，海口：海南南海研究中心2002年，第112页。“中菲越三方地震勘探合作协议”于2008年期满后，菲律宾单方面对外招标，并计划在礼乐滩海域GSEC−101区块（中菲争议海区）单方面进行勘探开发。中菲两国关系改善后，礼乐滩盆地可成为中菲两国海上共同开发的潜在“区块”。2016年5月菲律宾举行大选，罗德里戈·杜特尔特当选该国总统。杜特尔特2016年6月就任菲总统后表态称，“愿意搁置南海主权争端”、“愿同中方一同开发南海”。中国政府也对南海共同开发做了积极表态，“愿同有关直接当事国尽一切努力作出实际性的临时安排，包括在相关海域进行共同开发”②《中华人民共和国政府关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》，2016年7月12日，http://www.fmprc.gov.cn/ web/zyxw/t1380021.shtm l。，与有关国家“探讨在渔业、油气等领域的共同开发”③《中国坚持通过谈判解决中国与菲律宾在南海的有关争议》，2016年7月13日，http://www.fm prc.gov.cn/web/ zyxw/t1380600.shtm l。。中菲两国可以此次菲总统大选为契机，实现中菲关系转圜和回归正轨。中国可帮菲律宾修建铁路或其他基础设施，推动菲回到“谈判协商解决中菲南海争议”的正轨。

中国对越可采取政经分离的模式，以经济权利的共享换取政治主权的和平维护。中国可以政治谈判为主，辅以积极的威慑，使越方承认中国对争议区的政治主权。④赵卫华：《中越南海争端解决模式探索——基于区域外大国因素与国际法作用的分析》，《当代亚太》2004年第5期，第95−119页。越方在遵守中国法律的前提下可以和中国一样享有原争议海域的资源开发、渔业捕捞和科学开发等各项民事权利。中国以投资和援助的形式给予越南经济补偿，同时给予越南安全上的保证。中越两国在解决陆地边界划界和北部湾划界上有着很好的合作经验，要加以借鉴。2015年11月6日的《中越联合声明》重点提到两国在争议海域“积极研究和商谈共同开发问题”。⑤《中越联合声明》，2015年11月6日，http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1312772.shtm l，登录时间：2016年5月25日。中越两国可选择一块重叠海域（如北部湾外口或万安滩盆地）达成共同开发协议，风险共担，收益分成。中国因为有条件提供先期资源勘探和开发的资金以及开采的技术和设备，能获得一些额外的股份；而越南则可能因为离油井距离较近,可以提供陆地作为炼油厂和加工厂从而获得相应股份。为了进一步降低谈判的难度，中越可以先达成一个阶段性（5−10年）协议。中越在谈判共同开发协议时，尽量多加入资金、技术、厂址等因素，淡化各自所占股份比例中的地理和主权因素，将有利于各自政府向国内民众报告及获得相应的支持。

马来西亚重视油气资源开发，马来西亚和泰国曾于20世纪90年代达成海上油气共同开发协议。1990年，马泰两国就约7250平方公里的重叠海域达成共同开发协议。1992年，两国成立“马来西亚—泰国共同开发机构”。1994年，两国签署共同开发合同。仅2010年一年，马、泰两国政府就分别从“马泰海上共同开发区”获得开采天然气税收和利润各3.9亿美元。①孙广勇：《探访“泰马海上共同开发区”》，2011年10月14日，http://world.peop le.com.cn/GB/15898494.htm l，登录时间：2016年5月25日。这是东南亚首例“搁置争议、共同开发”海上资源的成功案例。这一案例给中方的启示是，努力探寻中方与马方切实的共同利益点，切实着力解决双方在海域划界方面的实际冲突点。曾母暗沙盆地油气总资源量约为92.09亿吨，是马来西亚海上油气资源开发的主要基地，中马两国可将曾母暗沙盆地作为未来海上共同开发的潜在“区块”。②杨泽伟：《论海上共同开发“区块”的选择问题》，《时代法学》2014年第3期，第3−10页。

文莱与马来西亚之间曾有过所谓的“石油换领土”模式，即文莱放弃对（马）林梦地区的领土要求，（马）两个海上产油区的主权则归文莱。2009年3月16日，马来西亚总理巴达维与文莱苏丹哈桑纳尔签署了一份互换书，原则上就最终解决两国海上和陆地边界争端问题达成一致。根据这份互换书，文莱正式放弃对马来西亚沙捞越州林梦地区的领土要求。作为交换，马来西亚则向文莱让渡了对南通礁附近两个产油区块的开采权。③参见：《马来西亚和文莱就解决边界争端达成一致》，新华网2009年3月18日，h ttp://new s.xinhuanet.com/w orld /2009−03/18/content_11028246.htm，登录时间：2016年5月25日；邵建平、杨祥章编著：《文莱概论》，广州：世界图书出版广东有限公司2012年，第246−249页。“石油换领土”模式的启示是，中国可以尝试在油气开采权上进行适当让步，不改变文莱与马来西亚对该海域油气资源进行联合开采的现状，以此换得文莱对中国在该海域主权的承认。

印尼纳土纳海域与中国南海断续线存在重叠海域，两国可推动纳土纳海域的共同开发。中国与印尼在纳土纳海域的共同开发，一方面能进一步深化两国的合作关系，从而有助于缓和南海的局势；另一方面也有可能推动两国的海域划界谈判，从而最终解决两国在南海的海域划界问题。中国可以借鉴印尼与澳大利亚之间关于大面积海域共同开发的经验，将共同开发区划分为三部分分别适用不同的开发制度。在共同开发区的划定方面，中印尼可以划为A、B、C三个区块，其中A区作为核心开发区，由两国共同管理、平分收益；B区则由中国管辖，但是要同印尼分享部分收益；C区则由印尼管辖，印尼须和中国分享部分收益。最后，关于共同开发的管理机构（联合管理局），两国也可以赋予其较大权限。④杨泽伟：《共同开发纳土纳海域解决南海争端》，《中国社会科学报》2016年1月27日，第5版。

（三）在国际机制层面，积极落实“南海沿岸国合作机制”倡议

南海争端与其让“外人”（指“常设仲裁法院”设立的“仲裁庭”）来解决，不如在南海区域内自己解决。我们可以设立区域性争端解决机制，中国外长王毅提出“探讨建立南海沿岸国合作机制”①2016年3月8日，中国外交部长王毅在十二届全国人大四次会议举行的记者会上就中国外交政策和对外关系答中外记者问，首次正式提出了“愿探讨建立南海沿岸国合作机制”的倡议。，是解决南海争端的理性倡议。中国倡导建立的“南海沿岸国合作机制”成员包括南海沿岸的六个国家（中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印尼）。在这一机制下，有四个问题迫切需要解决。

一是“双边与多边谈判并行”的谈判方式是务实可行的。“五国双方”（中、越、菲、马、文）框架下谈判解决岛屿主权争端；而在纳入印尼后，以“六国双方”（中、越、菲、马、文、印尼）框架下谈判解决海域划界。中国政府提出的“双轨思路”②中国外交部长王毅2014年8月9日在出席中国－东盟（10+1）外长会后表示，中方赞成并倡导以“双轨思路”处理南海问题。即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。参见：《王毅：以“双轨思路”处理南海问题》，新华网http://news.xinhuanet.com/world/2014-08/09/ c_1112007229.htm，登录时间：2016年5月25日。中国政府总理李克强2014年11月13日在东亚峰会上发言也提到了处理南海问题的“双轨思路”，参见：《李克强：坚持“双轨思路”处理南海问题》，人民网http://politics.people. com.cn/n/2014/1113/c1001-26017116.htm l，登录时间：2016年5月25日。，为以后的多边磋商奠定了基础。二是海洋资源权的声索要求需要更为明晰的表述。海洋资源权包括海洋渔业资源、海底油气资源、矿产资源的开发利用权利。在倡导的“南海沿岸国合作机制”下，中国要把其主张的“历史性权利”转化为可操作的海洋资源权要求，中国要让其他声索国明确地知道中国在这方面的权利是什么。三是军用航空器的空中通行以及军用船只的海上、水下航行“自由”问题需要谈判。南海的军事使用缺乏各方认可的规则，既是中美之间争议的根本所在，也是所有沿海国（不论是不是声索国）与使用国之间的原则性课题。在目前南海各声索国主张的专属经济区相互重叠的情况下，相关声索国就军事航行和军事使用达成各方认可的规则非常有必要。四是在该机制下规划南海争端解决路线图。南海争端解决路线图可设立短、中、长期目标。短期目标是管控危机；中期目标是建立互信；长期目标是解决争端。

（四）在国内主权层面，培养国民理性法治的海洋国土观

海洋国土具有“液态波动性”和“归属模糊性”特质。这两个特质使得海洋国土与大陆国土在法律地位上存在较大的差异。在法律地位上，海洋国土大体可分为国家享有全部排他性主权的领海和受国际法、国际惯例限制的国家管辖海域两种类型。③徐质斌：《海洋国土论》，北京：人民出版社2008年，第25页。就国家而言，对海洋不同组成部分所拥有的利用权和管辖权是有明显差别的。而大陆国土不论是高山和平原，其法律地位是没有差别的。

中国国民要用法治的思维理解海洋国土不同组成部分的法律地位的差异性。中国政府需要通过客观的媒体舆论和权威的研究成果，塑造中国国民对南海争端解决的理性预期；引导中国国民对于中国政府未来的南海务实谈判形成理性法治的合理预期。

与此同时，中国政府也要向国民展示“中国是国际法治的坚定维护者和建设者”④形象。“南海仲裁案仲裁庭”作出的所谓裁决明显扩权、越权，对本案不具管辖权，损害了国际海洋法律制度的严肃性和完整性。中国政府不接受、不参与仲裁，是在依法维护国际法治和地区规则。未来，中国仍将会按照国际法和地区规则妥善处理与其他南海沿岸国的利益关系。

总之，我们要从国际法律、国际关系、国际机制、国内主权四者互动的视角对中国南海战略做深入细致的研究。在国际法律层面，中国要尽快明确南海断续线的性质和范围，对南海海域划界工作进行整体、系统的准备。在国际关系层面，积极推进南海共同开发，采取有针对性的利益交换举措。在国际机制层面，中国要积极落实“南海沿岸国合作机制”倡议，采取“双边与多边谈判并行”的务实谈判策略，把中方“历史性权利”转化为可操作的海洋资源权要求。在国内主权层面，尤需培养中国国民理性法治的海洋国土观，引导国民对于中国政府未来的南海务实谈判形成合理预期。

笔者最后想要强调的是，在当前复杂环境下，中国要防止南海问题冲击其内政外交的全局。“一张一弛，文武之道”，南海的紧张局势需要缓和下来。未来5年，全面建成小康社会是中国内政外交的核心任务，这也是中国确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。未来5年中国的南海战略必须服从并服务于这一奋斗目标。

·作者信息：祁怀高，复旦大学国际问题研究院副研究员，国家领土主权与海洋权益协同创新中心兼职研究员；上海200433。

·责任编辑：胡杰

Analysisof the South China Sea Claimants'China Policies and China's SCSStrategy

QIHuaigao(Fudan University)

Since2009,the South China Sea(SCS)dispute,especially focusingon the island sovereignty andmaritime delim itation dispute,become increasingly com plex and intense.There are three new developments on China policies of the other SCS claimants(Vietnam,the Philippines,Malaysia,Brunei and Indonesia)as follows:the first is the stalemate in the legal fightbetween China and the Philippines; the second is some ASEAN claimantstates form ing a latent"united contain−China"stance on the SCS dispute;the third is some ASEAN claimants balance China by involving External powers in the SCS dispute.To deal w ith the above−mentioned new developments,the author suggests that Chinese governmentneeds to use a comprehensive kind of thinking on its SCS strategy as follows.In the international law aspect,China needs to clarify its dotted line in the SCS through legislation and proclamation as early as possible.In the international relations aspect,China needs to push for positive progress in jointexploitation and adopt interests exchangemeasures for each claimant in the SCS.In the internationalinstitutionaspect,Chinaneeds to actively negotiatew ithother claimantson"South China Sea littoral states cooperationmechanism".In the national sovereignty aspect,China needs to cultivate its citizens'rational thoughtand law−based spiriton themaritime territory issue.

South China Sea dispute;claimantstate;China's SCS strategy;the dotted line in the SCS; thoughton themaritime territory

①感谢复旦大学国际问题研究院吴心伯教授，武汉大学中国边界与海洋研究院余敏友教授、孔令杰教授，武汉大学法学院杨泽伟教授对本文写作提供的帮助。感谢复旦大学中国历史地理研究所孙涛博士的绘图。文中错漏由笔者负责。

上海市浦江人才计划项目“中国周边外交顶层设计研究”（项目编号：15PJC009）。