论推进我国省域高等教育治理方式改革的基础与关键——基于国内三省高等教育省市共建的实践分析

●王慧英 郎 佳

论推进我国省域高等教育治理方式改革的基础与关键——基于国内三省高等教育省市共建的实践分析

●王慧英 郎 佳

省市共管、共建普通高校是使省域高等教育和经济社会发展全方位受益的政策选择，是改革区域高等教育治理方式的途径，也是化解省级公共财政压力的现实选择。省市共管不是简单的省市分权，要慎重选择具备条件的城市和省市共管、共建的公办高校，在发挥市政府作用的同时，省级政府也要履行财政投入主体责任，做好统筹工作，加强宏观管理和政治领导，防范学校可能的财务、管理乃至政治风险，进而实现高校与城市、教育与经济社会的共同发展。

省域；高等教育；省市共管；治理

我国普通高校分属中央和地方管理。其中，中央属和地方属普通高校占全国普通高校数分别为6%和94%，而投入的教育经费在高校教育经费收入总额中占比却分别为31%和69%。地方属普通高校以省级政府为主管理，经费以省级政府为主投入，因此，很多省份都面临着严重的高等教育财政和管理压力。如何发挥市一级的积极性，通过省市共管、共建，支持高等教育发展，已成为高等教育治理领域一个重要的现实问题。浙江宁波、福建厦门以及山东省在省市共管、共建普通高校方面进行了探索，期间有成有败，均为改革区域高等教育治理结构，促进区域高等教育发展提供了可资借鉴的经验和启示。

一、国内三省推进高等教育省市共管共建的实践探索

（一）推进省市共管共建普通高校的城市选择与权力划分

1.城市的选择

浙江和福建不约而同地选择了副省级的计划单列市进行省市共管、共建普通高校。作为浙江的计划单列市，2015年宁波全市财政总收入完成2072.6亿元，全市一般公共预算支出完成1256.3亿元。宁波市域内有6所本科高校（3所公办高校，2所国有企业转制办学，1所中外合作办学）。浙江省政府对宁波下放高等教育管理权力，积极创造条件鼓励宁波成为浙江省高等教育副中心。［1］2005年，宁波市委市政府正式提出服务型教育体系构建的重大战略，强化对域内高校的管理，推动地方高等教育发展。同宁波一样，厦门也是一座副省级的计划单列市，在地区生产总值、公共财政收入、地方公共财政收入方面，处于福建省第一位。2014年，厦门市公共财政总收入达921.35亿元，占福建省公共财政总收入的24%。福建省与厦门市政府对域内省属高校集美大学进行省市共建共管，加强市校合作，也取得了良好的成效。

而山东省试点省市共管、共建普通高校则选择了与浙江、福建相反的路径。山东没有选择济南、青岛这两座高校资源丰富、教育治理能力强的超大型副省级城市进行共管共建，而是大面积铺开，一下子选择了地处8个地级市的8所省属本科高校——潍坊学院、滨州学院、泰山学院、临沂大学、济宁学院、德州学院、菏泽学院、枣庄学院实行省市共建、以市为主的管理体制，省市共同承担生均教育经费，把共管、共建高校的财政投入的重要责任转移到了市一级。由于市本级财政的紧张，经过一段时间的运行，这8所院校与省属高校生均经费差距较大，严重影响了学校的发展。山东省不得不逐步将8所省市共建以市为主管理的公办本科高校纳入省直接管理，纳入省级财政预算。

2.省级政府明确统筹和宏观管理的责任

实施高等教育的省市共管不是省级不管，而是要在权力下放过程中改革高等教育的治理方式，而明确省级政府的权利责任边界尤为重要。不同于山东的以市为主，浙江和福建两省政府在使高等学校拥有更多的办学自主权，在微观方面给市级政府和高校留下灵活空间的同时，明确统筹和宏观管理高等教育发展的责任。对省市共管、共建的公办高校，不改变归属关系，不改变省本级财政的投入主体地位。

（二）市政府在财政、政策和体制等方面大力支持高等教育发展

1.划拨生均教育经费、提供专项经费

宁波市高教财政根据公办学校隶属性质拨付生均经费。同时，宁波市财政也设立专项经费，不分学校隶属性质，鼓励平等竞争、积极贡献。

2.帮助共建高校化解债务

福建的集美大学是省重点建设的高校，1994年在五所高校的基础上合并组建。在实质性合并后，学校发展面临巨大的债务压力。2012年8月22日，福建省政府、厦门市政府签订了共建集美大学协议。根据协议，省市共同帮助集美大学化解银行贷款债务。厦门市与集美大学用5年时间积极化解银行贷款债务。截止到2012年12月底，集美大学化债资金到位4.4265亿元，其中厦门市按协议全额支持化债资金3.21亿元，占全部偿债资金的72.52%。

3.在规划、土地和财政方面支持高校基础建设

宁波市政府先后出台了《关于加快构建服务型教育体系增强服务地方经济社会能力的若干意见》、《关于“十一五”时期完善高等教育发展体制推进服务型教育体系建设的若干意见》、《关于深化服务型教育体系建设加快培养高素质应用型人才的若干意见》等指导性文件，推动地方高等教育发展。市财政经费投入不断加大，1999年启动了高教园区（南区）建设工程，总投入达到52.2亿元，其中1/4为政府投资，其余为社会投资，6所高校入驻园区。2005年服务型教育体系构建以来，宁波高等教育投入每年增加不低于5000万元的专项建设经费。园区规划建设占地4.33平方公里，高校占地面积从2000年的 377万平方米增加到 727万平方米，固定资产总值从 8亿元增加到51亿元，教学仪器设备总值从1.5亿元增加到9.9亿元。［2］

4.在人才引进等各方面给予优惠政策

在人事管理方面，集美大学在引进人才方面既具有自主权，也享受厦门市在引进人才方面的优惠政策，吸引更多的优秀人才加入到师资队伍中来。

5.从体制上打通行业参与办学通道，搭建产学研政合作平台

宁波市政府出台《行业参与教育管理体制改革意见》，给行业参与办学以制度认可，成立行业产业办学领导小组，行业部门和高校领导分任正副主任，从体制上打通行业参与办学通道。积极支持构建以企业为主体的区域创新体系，引导符合本地社会经济发展的高校学科专业与产业链对接，从建设投资环境和推进产业政策的角度提供财政专项，鼓励并促进高校深度开展产学研协同创新。同时，鼓励市域内高校和县级政府在区域发展规划等方面进行合作共建，在大型公共设施和服务平台上进行共建共管，并合资共建二级学院或产学研基地。市、县两级政府部门对校地共建的项目立项、财政投入、合作办学等方面予以重点支持等等。［3］

（三）城校结合，自主探索产学研的深度融合，服务城市经济社会发展

根据城市经济社会发展需要，共建高校自主调整学科专业建设，探索产学研相结合的人才培养模式，为共建市培养适应当地经济和社会发展需要的人才，提供研发服务。

在宁波市政府的统筹调动下，宁波大学大力加强校企合作，与企业深入合作，实行基于“平台+模块”课程结构体系的人才培养模式；启动建设了石油化工、机电模具、旅游会展等 10个应用型专业人才培养基地和 20个职业教育实习实训基地。近年来，宁波高校根据宁波经济社会发展需要，调整人才培养规格、目标，积极探索产学研相结合的人才培养模式，积极承担宁波人才培养和培训工作。2000年至今在宁波市各高校参与社会培训的人数累计达到 30万人次。

集美大学围绕厦门市经济发展方式转变和产业结构调整，整合优势专业学科资源，组建新专业和新的研发平台，培养紧缺急需人才，开展科技创新，转化科研成果。学校建立了福建省游艇产业协同创新联盟，服务厦门游艇业发展。发挥航海学科优势，主动与港务局、港务集团等航运企业对接，研究组建东南国际航运研究中心，为厦门建设东南国际航运中心提供智力和人才支撑。发挥学科优势，在福建省水产品深加工、厦门市食品安全检测等方面开展服务；在机械、电子、食品等领域与厦门市开展全方位的交流与合作。“集美大学船舶助航技术研究所”与厦门港口管理局合作研发的“厦门港海上交通信息公共服务平台”是实现“数字厦门港”战略的骨干系统之一。在保障厦门港船舶安全航行、提高港口作业安全和效率方面做出较大贡献，使厦门港航信息化建设居于国内先进水平。［4］

二、启示

（一）省市共管、共建、共推高校转型发展是化解省级公共财政压力的现实选择

以东北地区L省为例，2012年至2015年，该省公共财政预算收入由2012年的3103.7亿元，下降到2015年的2125.6亿元，教育支出也由 2012年的727.3亿元，削减至2015年的612.3亿元。（图1）在教育支出中，高等教育的支出情况分别为：2012年304.3亿元，2013年299.8亿元、2014年303.9亿元。（图2）

图1 2011-2015年L省公共财政预算收入与教育支出情况（单位：亿元）

图2 2012-2014年L省高等教育支出与教育支出情况（单位：亿元）

该省教育支出从2012年开始逐渐下降。从2014年和2015年的数字可以看出，省本级教育支出已经接近极限，公共财政扩大教育支出投入的压力是巨大的。而推进地方本科院校的转型发展，是省级政府推进高等教育改革的重要使命，在公共财政能力有限的情况下，在当前的经济形势下，省级政府很难从公共财政经费中增加对教育支出的投入。因此，省市合理地分担财政压力，充分发挥城市的财政力量，是化解省级政府财政压力的一种可以尝试的策略选择。

（二）超大型城市参与共建、共管高等教育的有利条件

1.超大型城市有能力参与高校共管、共建

在我国的某些省份中，副省级城市的人口规模、高等教育规模和发展水平都高于宁波。这些副省级城市拥有较强的财政能力和行政管理能力。长期以来，市级政府没有任何管理和支持域内省属高校发展的权力，相比之下，其域内的市属高校近年来发展迅速。相比省级政府，市级政府在实行有效的产教融合与校企合作，使高校的人才培养工作与区域产业发展精准对接方面更显优势。一些省份的省属高校主要分布在省内超大型城市、计划单列市中，这些城市在整合区域内企业等各方力量，协调行业企业参与办学，打通行业企业参与办学通道等方面具有一定的优势。发挥市级财政力量，创设省市共建共管的大型公共设施、服务平台和产学研基地；积极支持构建以企业为主体的区域创新体系，引导符合本地社会经济发展的高校学科专业与产业链对接；加强市域内高校教学科研协作，对市域经济和社会建设需要的专业也可进行专项支持。

2.城市的发展需要高等教育的力量

以东北地区的L省为例，S市和D市是该省发展的龙头城市，是完善全省区域创新体系、推进产业转型升级以及三大区域发展战略的重点地区和中心城市。无论是培育新兴产业、创新科技体系，还是加大城市现代服务业建设，都需要融合和利用市域内高等教育的力量，而仅仅依靠市属院校是不够的。在推进城市建设中，市级政府也必须要和高校合作，开发面向城市发展的“智囊库”、“信息库”和“人才库”。推进地方产业升级，市级政府也必须要依托高等学校的科研力量。

三、积极慎重推进我国省域高等教育的省市共建

正如前述分析，省市共管、共建高校是省市双赢、教育和经济社会发展全方位受益的政策选择。但高等教育管理是一项复杂的系统工程，不仅需要较强的财政支持能力，更需要较强的教育管理能力。推进省市共管、共建高校既要积极也要慎重；既要通过共管、共建实现高校与城市、教育与经济社会的共同发展，也要防范学校安全和稳定可能的风险。因此，要慎重选择参与共管、共建的城市和高校，也要在下放部分管理权力的同时，坚持省级政府对高等教育的统筹和宏观指导，坚持省级党政部门对省市共管、共建高校的政治领导。

（一）慎重选择城市和高校是省市共管、共建的基础

应该选择高校资源丰富、教育治理能力强的超大型城市进行共管、共建。近些年来，一方面是省政府的财力难以支持上百所高校的建设，另一方面是一些超大城市集中力量建设市属高校，使得域内的市属院校近年来的发展速度超过一些历史更长、发展基础更好的省属高校。

以东北L省为例，S和D两市是该省的龙头城市，是完善全省区域创新体系、推进产业转型升级以及三大区域发展战略的重点地区和中心城市。无论是培育新兴产业、创新科技体系，还是加大城市现代服务业建设，都需要融合和利用市域内高等教育的力量，而仅仅依靠市属高校的力量是不够的。推进智慧型城市建设，政府必须要与高校合作，充分利用高校的人力资源力量，开发面向城市发展的城市级“智囊库”、“信息库”和“人才库”。推进产业转型升级，市级政府也必须要依托高等学校的科研力量。忽视市一级政府的财政和管理能力不仅不利于全省高等教育的发展，也同样不利于城市乃至全省的经济建设和社会发展。

超大型城市往往拥有较强的财政和管理能力，完全有能力承接部分高等教育治理权，与域内不同类型高校完全形成相互支持、相互促进的共生格局。可以说，重视并发挥超大型城市的财政和行政能力，通过省市共建支持高等教育发展，对省级政府来说具有重大意义，也一定会得到相关城市政府的支持。

（二）省市共管、共建高等学校的关键举措

在不改变公办高校归属关系的前提下，省级政府可以下放部分高等教育管理权给市级政府，充分发挥共建市政府在调动区域内各利益相关方共同促进地方经济和社会发展方面的积极性和要素整合优势，实现城、校的双赢发展。

1.市级政府需提供财力与政策支持

首先，发挥市级政府对其区域内企业等各方力量的整合优势，全面创新体制机制，协调行业企业参与办学，从体制上打通行业企业参与办学的通道。利用城市人才调配优势，促进“双师型”教师队伍建设。

其次，运用规划、财政和土地政策手段，校地共建二级学院，设立行业学院或协同创新中心。鼓励高校深度开展产学研协同创新。发挥市级财政力量，创设省市共建共管的大型公共设施、服务平台和产学研基地。积极支持构建以企业为主体的区域创新体系，引导符合本地社会经济发展的高校学科专业与产业链对接。对市域经济和社会建设需要的专业建设给予专项补贴。

第三，共建高校是以当地政府为主进行管理的学校，必须发挥促进区域经济社会发展的重要作用。充分发挥市级政府对市域内民办高校给予一定的财政扶持，并在民办高校与县区政府、企业和其他社会组织合作方面发挥协调作用。

2.省级政府要适度放权

一是赋予市级政府参与省级项目性资源分配的权利。省级政府应在教育治理体系的框架下定位举办者和管理者的身份，转变以往项目性资源的分配方式，引入竞争机制，打破地域、身份界限，面向所有高校。支持“市级财政+域内高校”共同申请，采取第三方评估的方式，确定资源的分配结果。

二是赋予市级教育行政部门参与高校专业调整的权力。市级教育行政部门参与高校专业调整的决策，能够使地方本科院校及时、准确对接市域新型产业的发展需求，积极推动高校学科群与共建市地方产业群的互动融合，准确、及时且多领域地服务地方经济社会发展需求。同时，也有利于地方本科院校的“转型”发展。

3.实施民办院校和省属职业学院的省市共管

实施省市共管的核心思想是既强化省级政府统筹，又鼓励社会参与管理和学校自主办学。民办院校和职业学院的发展也面临准确对接行业需求，与公办本科院校合理错位发展的课题。省级政府应突破体制局限，实施民办院校和省属职业学院的省市共管，鼓励市级政府为民办院校和职业学院提供多样化的服务，提供必要的财政扶持，并在促进学校与企业、行业合作等方面发挥协调作用。

总之，省市共管不是简单地省市分权，也不是省级不管，而是改革现有的区域高等教育治理方式，使高等教育的治理权向高等学校转移，向城市转移，使更多的治理主体参与其中。作为省级政府，要继续坚持并强化省级党政部门的政治领导，保留派遣民办高校党委书记（省政府督导专员）的权力。而对于市级政府和高等学校来说，在灵活空间中要紧密结合，共同探索高校建设和城市经济社会建设的发展之路。

［1］陈新.构建高质量、大众化、服务型的区域高等教育体系——高等教育发展的战略思考［J］.中国高教研究，2010，（1）.

［2］张力，刘亚荣.浙江省宁波市域内本科高校公共治理模式分析［J］.中国机构改革与管理，2014，（Z1）.

［3］新契机、新起点、新发展——省市共建共管集美大学卓有成效http://www.cuepa.cn/cate_13/detail_54104.html

［4］周倩.新型省部共建高校模式的发展取向与职能发挥［J］.现代教育管理，2012，（8）.

（责任编辑：刘丙元）

王慧英/辽宁教育研究院民办教育研究所所长助理，助理研究员，管理学博士，研究方向为民办教育政策

郎 佳/辽宁教育研究院民办教育研究所助理研究员，研究方向为民办教育政策