从G20能源进程看国际能源政策关注点

高世宪　安琪　谭琦璐　刘建国　杨晶　戚琳琳

2016年1月、4月和6月，二十国（G20）集团能源可持续工作组（ESWG）分别在厦门、深圳和北京召开了三次会议和以“构建低碳、智能、共享的能源未来”为主题的能源部长会议。今年的会议进程塑造了数个多边能源合作的宝贵共识和突破性进展，同时也体现了不同国家能源政策关注焦点和立场的差异。G20进程中，除了传统的发达国家和发展中国家、能源生产国与消费国立场差异外，近年来主要经济体在能源转型进程中，因不同的能源结构、技术路线、投资与政策方向而产生新的争论焦点。本文就其中能源可及性、全球能源治理架构、化石能源补贴、能源安全等议题的进展趋势、争论要点和各方关注总结如下。

一、能源可及性

（一）议题进展

为响应联合国秘书长潘基文发起的“人人享有可持续能源”倡议，2014年G20峰会通过了《G20能源合作原则》，携手致力于实现全球能源可及性。2015年G20土耳其峰会通过了“能源可及性行动计划”，以自愿合作的方式，重点关注撒哈拉沙漠以南非洲地区的能源可及性问题。

作为全球人口最多的地区，亚太地区的无电人口数量和非洲地区基本相当，并且整个亚洲地区炊事使用低效、污染严重的传统生物质能的人口数量也非常多。为进一步解决全球能源可及性问题，今年G20能源部长会议上，作为主席国的中国提交了《加强亚太地区能源可及性：关键挑战和G20自愿合作行动计划》，将重点区域从撒哈拉以南地区扩大到约有5亿无电人口的亚太地区。同时还召开了能源可及性大会，总结2015年G20能源部长会议以来撒哈拉地区在解决能源可及性问题方面的经验，探索能源可及性与消除贫困、推动地区经济发展相结合的有效途径。

（二）各方关注

各国代表在会议中分享了本国实现能源可及性所做出的努力、取得的经验和面临的挑战，希望加大合作与互助，并为G20平台下实现全球能源可及性提出了宝贵的建议：一是建议关注能源可及性问题严重的次区域，如20%的人口没有用上电的东南亚、受极端天气影响的太平洋小岛国等地区。二是各国一致认可全面建立创新机制的重要性。不仅是技术研发等硬件方面的创新，还包括商业模式、监管框架、法律框架、政策体系等软件的创新，以营造良好的投资、监管环境，建立有效的合作机制才能有效的开展行动。三是建议采取能源多样化解决方案。除了扩大电网和利用油气等常规燃料，分布式可再生能源技术也是解决能源可及性的有效手段。许多国家都认为可持续能源和清洁能源技术，特别是可再生能源技术，在解决岛屿国家用电问题上可以发挥优势。四是推广清洁现代炉灶。目前全球还有20亿人利用传统的方式进行烹饪，尤其是亚太地区，未来要在政治层面通过分布式能源解决清洁厨房燃料的问题。五是需要加强协调合作。加强与地区组织和已有相关国际组织的互联互通，整合现有资源，协调已有的倡议和计划，分享成功的案例经验，共享已有的数据资源，避免重复工作和资源浪费。此外，要在G20平台上把解决能源可及性问题与能效、清洁能源领域的行动联系起来，制定更好的解决方案。

二、全球能源治理改革

（一）议题进展

全球能源市场正在发生深刻变化，能源安全的内涵正在逐渐扩展，全球能源治理格局也需要做出调整。G20成员国构成较为多元，具有在全球能源治理中发挥较大作用的潜力，中国也希望借助此次G20峰会，搭建一个行之有效的全球能源治理架构，并在全球能源治理中逐步发挥核心作用。但是，从目前G20能源进程看，G20在协调全球能源发展中可以发挥一定引导作用，但强化G20在全球能源治理中的作用尚待时日。

此前G20在2014年澳大利亚布里斯班峰会发布的《G20能源合作原则》指出，要促进国际能源机构更具代表性和包容性。2015年土耳其安塔利亚能源部长会议公报中将国际能源机构单列为一个议题，同样提出要努力提升国际能源机构的包容性、特别是新兴国家与发展中国家的代表性，但未对如何促进现有能源治理机构改革提出具体建议。

（二）各方关注与争论焦点

今年的G20能源会议上，中国作为主席国提出了“全球能源治理”议题，希望在G20框架下搭建能源对话平台，增加G20在全球能源治理中的地位和作用，并提出建立G20能源合作智库、形成跨国能源投资协议等具体建议。在会议进程中，绝大多数与会代表认同G20将在推动改善全球能源治理方面发挥重要作用，建议ESWG将能源治理列为讨论议题。

由于各方对于加强G20在全球能源治理中的具体建议争议较大，能源部长会议最终通过的《北京公报》强调提出G20将致力于与各国际能源组织加强合作，未对G20框架下的全球能源治理做出实质性安排。

（三）对我国的启示

目前看，尽管国际各界对G20在全球能源治理中的作用有很大期待，但是G20在全球能源治理中提升作用尚需时日。未来，随着我国综合实力的提升，参与全球能源治理的意愿将会更加强烈。积极参与G20开放式的交流对话机制，并继续推动在其框架下建立新的能源治理机制依然是我国的重要选择。同时，G20对IEA、OPEC等国际机构并不具有强制性的约束力，我国仍需与现有国际能源机构保持良好的交流与合作。

三、化石能源补贴改革

（一）议题进展

从2009年G20领导人做出取消低效化石能源补贴承诺以来，G20推动补贴改革的努力经历了自愿汇报机制、倡议同行审议机制、中美率先承诺可开展同行审议、其他国家承诺同行审议几个阶段。

今年的G20推动补贴改革有了突破性的进展。一是中美率先完成了相关补贴同行审议，为其他G20国家提供了范例。过去二年多，中美双方就同行审议开展了密切的合作，组建了各自的同行审议小组。双方完成了自我审议，审议小组也先后赴北京、华盛顿进行了卓有成效的审议访问，并向领导人峰会汇报了审议成果。二是德国、墨西哥也正在开展G20框架下第二轮同行审议。两国计划于2017年G20峰会前完成审议，并邀请了OECD作为审议的协调方。

本届G20能源会议体现出了补贴改革的两大趋势。一是2009年G20领导人承诺补贴改革以来，“自愿汇报机制”一度是G20的主导机制，随着中美同行审议的开展和更多国家的参与意愿，同行审议成为了G20改革补贴新阶段的核心机制。同时，G20同行审议正在形成发达国家与发展中国家“结对审议”的特点。二是设立改革补贴的最终时间期限被提上日程。低油价创造了补贴改革的契机，有成员国提出设立G20国家改革低效补贴最终期限的倡议（如2025年）。

（二）各方关注与争论焦点

改革低效化石能源补贴是G20成员国的共识，但具体的改革策略尚存在一定的争论。一是是否应当在G20框架下设置一个取消低效化石能源补贴的时间期限。一种看法是支持设立一个的时间期限来推进改革，而不是仅仅延续之前“中期改革”的承诺。同时，虽然目前在部分国家的某些化石能源领域需要融资支持，但是不能偏离在具体的时间段结束补贴化石能源的最终目标。另一种看法则是达成改革时间期限非常困难，尤其对人口较多的国家而言能源补贴的改革难度很大，各国的补贴改革情况差异也很大。由于争议较大，本届G20最终没有设立时间框架。二是低效化石能源补贴的概念存在争议。如有的成员国提出本国对低效化石能源补贴有特定的概念，强调G20框架下的低效补贴应聚焦于“鼓励浪费性消费”的补贴，而不应扩大范围。三是改革补贴的挑战和应对能源贫困的重要性得到了强调。有的成员国强调对贫困人口、尤其是针对贫困线以下群体的能源补贴不应算为低效化石能源补贴。有的成员国介绍了通过提升个人账户监管促进补贴发放针对性的经验，强调人口过亿的国家应对补贴改革挑战巨大。

（三）对我国的启示

一是我国可将中美化石能源补贴同行审议作为G20政策合作的典范。中美审议扎实深入，合作具突破性和开创性。审议过程中，中美两国从同行审议任务说明书、方法学、补贴定义和范围等方面的关键问题达成了宝贵共识。中方政府部门由财政部牵头，会同发改委、能源局等部门，广泛深入参加了审议，并建立了中方专家组提供技术支持，中方审议活动进行了创新设计，吸纳了补贴改革的政府、企业、学界完整利益相关方，同时强调了中国补贴改革的财税、社保、价格等政策协同改革的系统性化特点，并介绍了节能、可再生等其他能源转型进程，可以作为一个同行审议的范本。

二是我国可支持将“结对审议”的趋势机制化。对比近两年来APEC和G20框架下的同行审议，G20呈现的“结对”同行审议趋势有助于补贴改革的政策交流与国际合作，应当算是G20的一项创新贡献。中国应积极加入未来他国的同行审议小组，为在不同国情下开展补贴改革提供有别于发达国家的经验和思考。

三是做好长期开展化石能源补贴改革国际合作的准备。化石能源补贴改革与气候变化的联系日益紧密。2015年COP21之后低效化石能源补贴的改革将与应对气候变化更紧密的结合，未来将成为常态化议题，发挥深远的杠杆作用。即使完成本次中美同行审议，中国也应做好长期应对此议题国际合作的准备，加速国内改革，并防范在贸易、政策等其他方面的相关纠纷。

四、能源安全

（一）议题进展

在早期的G20会议中，能源安全问题一直是附加于对石油或其它化石燃料问题讨论的框架中，例如2004年公报主要涉及提供充足石油供应、更公平的石油价格等石油安全问题。

2014年在澳大利亚布里斯班举行的G20峰会首次单独提出了能源安全议题。峰会通过的《G20能源合作原则》在能源安全问题上强调应加强能源安全的对话与合作，譬如采取应急响应措施。随后，首届G20能源部长会于2015年在土耳其召开，部长会公报中能源安全问题被着以更多笔墨，除重申国际能源安全对话与合作的重要性外，增加能源种类多样性和能源领域的投资成为成员国之间的共识。

2016年能源安全问题仍被视为G20框架下能源合作与治理的重要方面。G20能源部长会议北京公报中，能源安全被赋予“可持续”的新内涵。为保障可持续能源安全，除再次肯定土耳其部长会达成的共识外，高效、灵活、竞争的市场，对能源项目持续的投资以及投资的落实是中国G20部长会对能源安全议题的新贡献。

从上述能源安全议题讨论范畴的演变可以看出，全球经济一体化和全球性问题兴起，能源安全观正由传统追求单一能源（石油）供需安全的观念向追求可靠性、可负担性和环境友好性的综合能源安全观转变。

（二）各方关注与争论焦点

现代社会中，能源对发达国家和发展中国家都至关重要，能源安全必须以确保国家的能源安全为逻辑起点，以国家为行为主体，实现能源安全的途径往往是自助及权力博弈。在这种意义上，能源安全问题实质是国际政治问题，因此各国从自身利益出发有不同的诉求，从今年G20的三次能源可持续工作组会议对能源安全议题的磋商可见一斑。

部分发达国家在能源安全中强调“可靠性”，将核电安全问题放在首要位置；欧盟等发达经济体突出能源安全与环境友好的协调，认为应当突出能源种类的多样性，尤其是强调清洁能源未来在取代化石能源，保障能源安全方面的作用；而亚洲发展中国家更关注能源安全中的“可负担性”内涵，同时由于能源需求和对外依存度持续增长，认为能源安全要突出以较低廉的价格实现可靠的能源供给。

（三）对我国的启示

在这种多样性的能源利益格局下，保障我国能源安全意味着处理好国内与国际的关系，国际上与发达国家和其它发展中国家在政治、经济、军事等方面的各种利益关系。例如，在石油等传统化石能源上，我国必须“开源节流”，增强自主控制和承担能源市场风险的能力。这意味着一方面应完善战略储备，增加海外投资，拓展海外来源；另一方面改变国内现有能源消费及生产方式，加快向新能源转型，减少对化石能源的过度依赖。未来，我们应当充分利用G20平台提供的双边或多边对话及合作机制，为实现我国能源安全战略提供良好支撑。

综上所述，推进G20框架下的能源发展共识是一个缓慢的进程。本届G20能源会议在能源可及性、化石能源补贴改革方面取得了建设性的成果，将能源可及性议题的关注区域从非洲地区扩展至亚太地区，中美的化石能源补贴同行审议成为G20能源政策改革合作的一项范本和突破性进展，延续了对全球能源治理、能源安全等议题的关注，并在改革演变和争论中对推动达成多边共识做出了努力。在会议进程中，除了传统的发达国家和发展中国家、能源生产国与消费国的多边立场差异仍然存在，并持续影响着全球能源治理、能源补贴改革等议题达成共识的进程，也体现出发达国家和主要新兴经济体在能源转型进程中，因不同的能源结构、技术、投资与政策方向选择而产生的新的争论焦点。需要我国在深入研判基础上，积极参与未来的多边磋商，为能源革命开展创造良好的国际环境。