促进紧急救援发展全面保障社会公共安全

●课题组

促进紧急救援发展全面保障社会公共安全

●课题组

社会公共安全是保障社会经济稳定发展、人民群众安居乐业的重要前提。习近平总书记2016年4月10日在《总体国家安全观干部读本》一书中作出批示，强调“国家安全是头等大事”，“要以设立全民国家安全教育日为契机，以总体国家安全观为指导，全面实施国家安全法，深入开展国家安全宣传教育，切实增强全民国家安全意识。要坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，动员全党全社会共同努力，汇聚起维护国家安全的强大力量，夯实国家安全的社会基础，防范化解各类安全风险，不断提高人民群众的安全感、幸福感。”

我国的社会公共安全经受各类突发事件和灾害的严重考验，大多数地区每年都会不同程度地受到各种自然灾害和事故灾害的影响。这些突发性事件已成为影响社会公共安全的重要因素，对紧急救援提出了迫切的需求。紧急救援包括由自发力量（群众个体）、社会力量（行业、街道、社区、志愿者等）、国家力量（消防、武警、民政、属地政府）等综合开展的一系列应对突发事件和事故灾害的应急救援活动（如报警、自救、互救、专业救援、心理疏导等）。紧急救援是针对各类突发事件和事故灾害中受害群众的直接救助和救护，是保障社会公共安全的直接体现。

现阶段，我国的社会公共安全对紧急救援主要提出以下需求：（1）突发事件现场“第一反应人”对受害群众迅速开展科学有效的施救；（2）具有大规模的紧急救援力量担当“第一反应人”；（3）紧急救援队伍快速联动，把握黄金救援时间，减少人员伤亡。在实践过程中，社会公共安全对紧急救援的需求不断增大，要求不断发展紧急救援，全面保障社会公共安全，逐步实现社会公共安全与紧急救援的良性循环发展。

一、保障国家的紧急救援系统高效运行，打好社会公共安全基础

国家既是维护社会公共安全的最主要力量，也是紧急救援的专业力量。应通过优化紧急救援的制度设计、强化专业救援队伍的技能，保障紧急救援系统高效、有序运行，减少人员伤亡基数，打好社会公共安全基础。

1.优化紧急救援的制度设计，增强社会公共安全的制度保障

优化紧急救援的制度设计，利用法律法规保障紧急救援系统的有序运行，增强社会公共安全的制度保障。例如，协调联动制度（统一领导、部门分工、跨部门协作等）；责任追究制度（部门分责、责任连带状况、终身负责制、引咎辞职制、事后追责制的细则等）；预案制度（预案的制定、演练、定期更新等）；预警制度（大数据分析、风险评估、预警发布等）；政策评估（政策分析、政策提议、制度修订等）；新闻发布和舆论引导（新闻撰写、舆情引导、公信力提升等）；志愿者管理制度（培训认证、注册、团队管理）等。在上述制度保障的基础上，实现整个救援系统的主动作为、协调有序、联动顺畅、社会满意。

近年来，我国不断建立健全紧急救援相关的政策制度，特别是加强了突发事件的协调联动、应急预案管理、安全生产应急管理等制度建设，保障紧急救援系统的高效、有序运行，打好社会公共安全基础。详见表1。

2.提升国家专业救援队伍技能，强化社会公共安全的专业力量

为更好地保障社会公共安全，紧急救援的国家力量（消防、武警、民政、属地政府等）需提升专业救援能力，实现减少人员（包括群众和救援人员）伤亡基数的目标。根据公安部消防局2003年至2013年年报年鉴统计，2003年至2013年的11年间，我国消防人员共牺牲133人，受伤853人。①消防队伍的专业性不足、粗放式救援是导致众多救援人员伤亡的原因之一。

《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》要求各地加强基层综合性应急救援队伍建设，完善基层专业应急救援队伍体系，健全基层应急队伍管理体制机制和保障制度，基本形成统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补、保障有力的基层应急队伍体系。因此，提升专业救援队伍技能，最大限度地保护参战官兵的人身安全，避免不必要的伤害，应努力做好以下六项措施：（1）加强官兵的心理训练，做好心理疏导；（2）加强部队的装备建设，更新为高科技、符合实战的装备设施；（3）加强官兵的理论学习，增强理性认识；（4）注重应用项目的训练，深化战术修养；（5）注重指挥科目的设置，提高决策能力；（6）注重相关部门的协作，确保快速有序等。

二、增强群众的紧急救援能力，优化社会公共安全环境

群众既是社会公共安全保障的主体，也是紧急救援人员的重要组成部分。一方面，群众基于自救，自发传播和学习自救知识，促进社会公共安全文化建设；另一方面，国家和社会通过强化群众的紧急救援技能培训、加强紧急救援的制度和技术保障，克服“第一反应人”的“不会救”或“不敢救”，强化群众的互救技能，形成社会公共安全的自救互助氛围。

1.自发传播和学习自救知识，促进社会公共安全文化建设

群众基于自救，为保障自身的生命财产安全，预防可能发生的突发灾害，自发传播和学习相关的紧急救援知识，增强紧急救援技能。

一是群众自发传播和学习“自救攻略”，扩大自救知识影响的人群范围。通过互联网媒体（新闻媒体、微博、微信、博客等平台）、书籍刊物等方式，群众自发传播各类突发事件和事故灾害的“自救攻略”（如飞机逃生、火灾逃生、地震逃生、沉船自救、暴雨自救、野外求生、抢劫自救、女子防身等），还专门为儿童设计了关于自救知识的漫画、拼图、游戏等，向不同年龄段人群传播自救知识，扩大自救等紧急救援知识的传播范围。

表1 紧急救援的相关政策

二是自救知识类节目广受关注，通过喜闻乐见的方式影响群众。媒体通过综艺类节目、纪录片等喜闻乐见的形式传播野外求生、灾难求生等自救知识，潜移默化地影响群众，让更大范围的群众了解相关自救知识，扩展群众的紧急救援知识，促进社会公共安全文化建设。以《跟着贝尔去冒险》（2015-2016）、《我们的法则》（2016）等综艺节目为例，此类节目通过明星体验野外生活的方式，让更多受众了解野外求生的紧急救援知识（如险境救命食物、野外生存技巧等）。以《灾难求生大作战》（2014-2015）等纪录片为例，通过模拟多种灾难情景（如劫机、火灾、雪崩、歹徒入侵、迷失海洋、飓风、购物中心枪击事件、瘟疫、地震、核袭击等），向群众传播多种灾难情境下自救生存等紧急救援知识。

2.克服“第一反应人”的“不会救”或“不敢救”，形成自救互助氛围

首先，强化群众的紧急救援技能培训，克服“第一反应人”的“不会救”。“第一反应人”是指突发事件发生后，开展自救互助的最快反应者，承担报警者、抢救者、指挥员、协调员等多重功能，在紧急救援中起着至关重要的作用。在社会公共安全的具体事件中，“第一反应人”主要是现场群众。因此，强化群众的紧急救援技能培训，克服“第一反应人”的“不会救”，既是强化社会公共安全主体应急能力的重要举措，也是紧急救援及时有效发挥作用的重要保障。

▲ 国家职业资格“应急救援员”培训现场

紧急救助员是担当“第一反应人”的最佳人选。紧急救助员指具备国家职业资格和紧急救援专业技能，能够运用紧急救援专业知识和技能，承担先期辅助处置并帮助遇险人员开展自救互救活动的人员。

一是促使紧急救助员队伍走向“社会化”。突发事件发生时，许多人对于一些基本的救援常识并不了解，往往错过减轻生命财产损失的最佳时刻。加强对群众紧急救援能力的培养、提高紧急救援知识的普及率十分迫切。政府和社会应针对广大群众开展紧急救援知识的宣传和救援能力的培训，使紧急救助员队伍走向“社会化”。

二是促使紧急救助员队伍迈向“专业化”。紧急救助者如果缺乏一定的紧急救援专业技能，在紧急救援现场往往不能有效地开展救援工作；如果救援技能比较单一或已过时，也难以满足复杂化和多元化的突发事件对紧急救援技能的需求。这就需要为他们提供参与突发事件救援的准入机制，提高他们紧急救援的专业水平，使紧急救助员队伍走向“专业化”。

以民政部紧急救援促进中心2016年4月举办的首届“青少年救援知识技能培训”活动为例，培训合格的青少年学员将获得中国紧急救助员培训证书，成为紧急救助员队伍的一员。此类紧急救援培训活动将有助于实现紧急救助员队伍“社会化”和“专业化”，扩大群众（尤其是青少年）紧急救助员基数。

其次，加强紧急救援的制度和技术保障，打破“第一反应人”的“不敢救”。“不敢救”的困境源于群众担心在急救行为不免责、急救设备不齐全、监控未完全覆盖的情况下，难以自证清白，做好事还得承担后果。因此，要打破“第一反应人”“不敢救”的困境，需依靠紧急救援的制度和技术双重保障。

一是加强紧急救援的制度保障。近年来，由于紧急救援容易产生纠纷，各地方针对院前紧急救援、救助人权益保护、见义勇为等方面进行了制度设计，部分地区已出台了有关紧急救援的“好人法”，鼓励具备急救专业技能的群众在力所能及的范围内开展紧急救援，同时保护救助人的权益。详见表2。

二是加强紧急救援的综合技术保障。公共场所的紧急救援设备和“天网监控系统”为紧急救助者提供良好的综合技术保障，提高紧急救援成功率的同时，打破救助者“不敢救”的心理困境。

《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》（2014年）规定，“推广应急产品和应急服务”是加快应急产业发展的主要任务之一，要求“完善矿山、危险化学品生产经营场所、高层建筑、学校、公共场所、应急避难场所、交通基础设施等应急设施设备配置标准，完善各类应急救援基地和队伍的装备配备标准，推动应急设施设备装备与建设主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。”一方面，应完善公共场所的紧急救援设施和工具，如急救箱、应急药品、自动体外除颤器（AED，用于抢救心脏骤停的重要急救仪器）等设备，能为紧急救助者提供技术与设备支持，可以在患者最需要的第一时间发挥作用，提升紧急救援的成功率；另一方面，应建立健全“天网监控系统”，为救助者自证清白起到技术保障。现场的监控记录为还原紧急救援过程、记录紧急救援事实提供有力证据，为解决救援产生的纠纷提供了保障。

表2 紧急救援免责制度（以“好人法”为例）

三、提升行业的紧急救援专业素质，强化社会公共安全服务

紧急救援行业通过提升技能和制度创新，不断强化社会公共安全服务。一方面，特定行业人员通过提升紧急救援技能和专业素质，发挥“第一反应人”的重要导向作用；另一方面，行业基于发展，通过制度创新提供紧急救援的人性化服务。

1.提升特定行业人员的紧急救援技能，增强社会公共安全的行业力量

一些行业在进行制度设计时，把紧急救助救援练成基本功，同时配套一些必备的技能。比如，警察、城管、导游、出租车司机包括轮渡等行业工作人员，逐渐加强紧急救援知识的学习和技能培训。

《深圳经济特区院前医疗急救条例（征集意见稿）》规定，“政府采用多种形式组织开展急救知识和技能的宣传教育和培训。规定人民警察、消防队员、保安人员、教师、导游及公共交通工具的驾驶员、乘务员等特殊工种应当参加急救培训，同时要求公安机关、人群密集场所单位、从事高危作业及易发生灾害事故的企事业单位应当组织员工参加急救知识培训，且持救护员证人员应达到一定比例。”

紧急救援与特定职业的结合，能起到增强紧急救援力量的作用。以北京城管“紧急救助员”为例，2014年7月，北京200名一线城管人员通过紧急救援培训，成为全国首批获得“紧急救助员”职业资格的城市管理执法工作者。城管执法部门是城市应急管理体系的一支重要力量，掌握了紧急救助技能的城管队伍在处置突发事件、维护公共安全秩序、保卫人民群众生命安全等方面将发挥重要的作用。（1）城管“紧急救助员”通过成为突发事件现场的处置员和人民群众生命的救助员，提升城管部门和城管执法人员的形象；（2）城管“紧急救助员”增强了执法部门的紧急救援能力，当灾害或者突发事件发生时，现场的城管“紧急救助员”通过及时展开自救互救，减少不必要的伤害，将各种损失降到最低限度；（3）借助城管部门严格的队伍管理制度和执法记录仪等先进设备，城管“紧急救助员”有助于紧急救援的开展，增强社会力量的专业性；（4）城管“紧急救助员”增强了社会的自救互救意识，在灾害和危难发生时紧急施救，用行动做示范，形成互帮互助的良好社会氛围。

2.促进紧急救援的制度创新，强化社会公共安全的人性化服务

根据近年来突发事件频发类型和紧急救援资源配备情况，部分行业推进紧急救援制度创新，开发紧急救援发展的新业务，加强紧急救援的资源保障，强化社会公共安全的人性化服务。

《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》（2014年）要求，“利用风险补偿机制，支持重大应急创新产品首次应用。推动应急服务业与现代保险服务业相结合，将保险纳入灾害事故防范救助体系，加快推行巨灾保险。”近年来，由于应急车道被堵而救援困难的事件频发，空中救援成为紧急救援的新突破点。据《证券日报》报道，直升机的养护成本根据机型不同，每年约为几百万元到上千万元。若每人每年支付数百元保险费用，一个城市有十万人购买航空救援意外险，就足以支撑一座城市空中覆盖1-2架救援直升机。由此，2014年北京红十字会与中国人寿合作，推出国寿空中紧急救援费用补偿医疗保险，保费分别为全年每人299元的惠民版和999元的尊享版，惠民版保额为3万元以内保险公司承担70%，尊享版保额为30万元以内由保险公司全部承担。②紧急情况下，公众可通过拨打急救电话申请航空医疗救援。社会组织与行业通过制度创新、开展紧急救援新业务的方式，为公众提供更完善的紧急救援装备和资源，强化社会公共安全的人性化服务。

综上，国家基于保障社会公共安全、群众基于自救互助、行业强化紧急救援制度和技术保障、提升国家专业队伍、群众和特定行业人员的紧急救援技能、自发学习和传播自救知识、促进紧急救援的制度创新等多种途径，不断打好社会公共安全基础、优化社会公共安全环境、强化社会公共安全服务，促进紧急救援发展，全面保障社会公共安全，逐步实现社会公共安全与紧急救援的良性循环发展。

①数据来源：公安部消防局2003年至2013年年报年鉴。

②尹力行：“应急车道被堵事件频发，我们离直升机救援只差一份保险”，《证券日报》，2015-10-08。

（中国人民大学危机管理研究中心与北京市城市管理

志愿者协会联合课题组，执笔人：唐钧、张颖欣）

注：本文系中央政法委委托课题“社会公共安全风险防控机制研究”（政法研2016-11号）的研究成果。