政策工具选择视角下事业单位转为非营利机构改革研究——以特种设备检验事业单位为例

● 蓝 麒

政策工具选择视角下事业单位转为非营利机构改革研究——以特种设备检验事业单位为例

● 蓝 麒

一、引言

事业单位是我国经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是社会主义现代化建设的重要力量。2011年，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确了政事分开、事企分开、管办分离的总体要求和分类改革的总体思路。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出，“加快事业单位分类改革……建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。

2014年2月，按照政府职能转变和事业单位改革的要求，国务院办公厅转发了中央编办、质检总局《关于整合检验检测认证机构的实施意见》，要求推进事业单位性质检验检测认证机构整合，进一步做强做大检验检测认证机构，其中特别提出“开展特种设备行业检验检测机构纵向整合试点，推进中国特种设备检测研究院在全国范围内进行以资产为纽带的纵向整合，建立专业检验检测集团”，但并未明确组建集团的具体路径。随后，质检总局在《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》和《质检总局关于印发<特种设备安全监管改革顶层设计方案>的通知》中，进一步指出，组建特检集团可先在工商部门注册，再参照国际惯例探索改造成“非营利机构”，为特种设备检验领域事业单位的改革指明了方向。

本文在上述政策背景下，结合近两年来我国特种设备检验机构的改革实践，以政策工具选择理论为基础，对事业单位转为非营利机构的改革思路及路径开展分析和论述。

二、非营利机构的概念和发展趋势

（一）非营利机构的概念

非营利机构的概念是一个舶来品，来源于国外的“Non-profit Organization（NPO）”一词。这个概念的界定是由美国莱斯特·萨拉蒙教授（Lester M. Salamon）与海尔姆特·安海尔（Helmut Anheier）在1997年提出的。①对这一概念的争议由来已久，至今没有定论。非营利机构这一概念对应的组织形式在不同的国家和地区有不同的称呼，比如“非政府组织”、“志愿组织”、“公民社会组织”、“慈善组织”、“公益组织”、“免税组织”、“民间组织”、“社会组织”等。②这些概念被赋予了不同的内涵和外延，各有侧重，但从设立的宗旨看，都突出了公益性和非营利性。例如，联合国文件中通常从公共管理的视角使用非政府组织（Non-governmental Organization，NGO）的概念；美国非营利机构与免税联系在一起，又称作免税组织（Tax-exempt Organization）；英国则遵照传统使用志愿组织（Voluntary Organization）的概念。

从国内立法实践看，非营利机构一词主要对应我国“社会组织”的概念。新中国成立以后，党和政府对我国社会组织的称谓经历了由“社会团体”、“民间组织”、“自治组织”、“中介组织”最终统一到“社会组织”的历史过程。③党的十六届六中全会第一次提出了“社会组织”的概念，并取代了上述沿用多年的旧概念。在我国，社会组织包括社会团体、基金会和民办非企业三种类型，分别由三部国务院条例确立了其法律地位，但还没有统一的社会组织立法。在我国现行政府文件中，财政部、国家税务总局于2014年印发的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》明确提出了“非营利组织”的概念，与社会组织相比，范围扩大到了事业单位、宗教场所和认定的其它组织。其中，我国的事业单位实际上是官办性质的非营利机构，被国外定义为GONGO（Government Organized NGO）。

图1 非营利机构相关概念关系图

2016年颁布的慈善法拓展了非营利机构的内涵，提出了“社会服务机构”的概念。在民政部的相关解读中强调，“将‘民办非企业单位’修改为‘社会服务机构’的主要原因是，‘民办非企业单位’这一名称已经落后于这类社会组织发展的实际需要……过于强调‘民办’，不利于与官办民营、民办公助、以及推进有条件的事业单位转为社会组织等新的发展趋势相适应。”④2016年6月，十二届全国人大常委会第二十一次会议首次审议了《中华人民共和国民法总则（草案）》，其中明确提出将法人分为营利性法人和非营利性法人两类。非营利性法人是指为公益目的或者其他非营利性目的成立的法人。非营利性法人不得向其成员或者设立人分配利润。这为我国非营利机构的发展进一步创造了条件。

综上，本文将非营利机构定义为不以营利为目的，主要开展各种公益性活动的组织。狭义的非营利机构是指社会组织，包括社会团体、基金会、民办非企（社会服务机构），广义的非营利机构还包括事业单位、宗教活动场所、政府认定的其他组织等，非营利机构相关概念的关系如图1所示。本文的非营利机构主要是指狭义的非营利机构。

（二）非营利机构的发展趋势

美国萨拉蒙教授在《全球公民社会——非营利部门视角》一书中，对22个国家进行了调研统计，这些国家的非营利机构是一个1.1万亿美元的产业，雇佣了近1900万全职工作人员，支出平均达到GDP的4.6%，就业占非农就业的近5%，占服务业就业的10%，占公共部门就业的27%，在协助政府治理和推动经济社会发展方面发挥了重要作用。近年来，国外非营利机构的发展也出现了一些新的趋势，以特种设备相关领域为例，大部分国际一流的检验检测机构发展初期都是非营利机构，例如，德国技术监督协会（TUV）是协会、英国劳氏（LR）是基金会、美国保险商实验室（UL）是免税组织。这些机构在历经百年发展之后，都遇到了瓶颈，非营利机构的治理模式阻碍了机构规模的扩张和全球化的发展趋势。因此，从20世纪90年代起，这些机构纷纷剥离一些经营属性较强的业务，组建成立企业集团。之前国内研究学者认为这些机构为了更好地参与市场竞争，由非营利机构转为了企业。事实上，这些企业集团的出资方仍然是原来的非营利机构。例如，TUV北德集团出资方是三个技术监督协会，股份各自约占1/3，TUV南德集团出资方是一个技术监督协会和一个基金会，股份各自约占1/4和3/4；LR集团是隶属于英国劳氏基金会的全资公司；UL在2012年进行了重组，但其顶层机构仍为非营利性，其检验业务的部分利润用于科研、标准、公益事业等支出。营利机构会有短期压力（如财务压力等），可能会造成目光短浅，但营利机构市场操作灵活，较易并购、重组及壮大；反之，非营利机构没有短期压力，更易执行长远战略规划，但不利之处是在市场环境中不易并购、重组及壮大。当前机构的混合属性是符合其发展要求的，其营利部分的利润可用于非营利部分的科研等公益事业。

图2 2010-2014年特种设备总量及万台设备死亡率统计情况⑥

我国的非营利机构发展起步较晚。截至2015年底，在各级民政部门登记的社会组织共66.2万个，其中社会团体32.9万个、基金会4784个、民办非企业单位32.9万个。这些机构在了解和反映民生需求、提供公共服务、调节社会冲突等方面充当着重要角色，在社会治理中发挥了积极作用。其中，由事业单位转化而来的相对较少，但也有一些典型的例子，例如，2005年湖北省将5590个乡镇事业单位转制为民办非企业单位⑤；广东省借鉴新加坡、香港经验，开展了“法定机构”改革试点。

三、特种设备检验事业单位转为非营利机构的改革思路

（一）特种设备概况

特种设备包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场（厂）内专用机动车辆八大类，是国民经济建设的重要基础设备和人民生活的重要基础设施。改革开放以来，我国逐步建立了安全监察与技术检验机构双轨制的特种设备安全监管体制，其中检验机构作为保障安全的重要技术力量，在加强质量安全、促进产业发展、维护消费者权益、保障社会公共安全、促进节能减排和环境保护等方面发挥了重要作用。在各方的共同努力下，特种设备事故率呈稳中下降趋势，总体安全状况持续好转。从近年来的统计数据不难看出，特种设备数量保持每年10%左右的快速增长，而万台设备死亡率持续下降，详见图2。但是，与西方发达国家相比仍有较大差距，安全形势仍不容乐观。

（二）特种设备检验事业单位改革势在必行

随着特种设备数量的快速增长和特种设备向大型化、高参数、复杂化方向发展，对安全保障的要求越来越高，对特种设备检验“量”和“质”的需求明显增长，需求结构发生重大变化，而检验人员的增速远低于设备的增速，“人机矛盾”突出，检验人员的整体能力水平有待进一步提升，特种设备检验供给能力明显不足。以电梯为例，检验人员的扩容速度远远赶不上电梯的增速，有些检验员年检验量近千台⑦。而据专家核算，一名检验人员比较理想的电梯检验数是1年400台左右⑧。从近年来的统计数据不难看出，特种设备数量保持每年快速增长，而万台设备的检验人员持证数量反而在降低，详见图3。

当前，我国特种设备检验行业计划经济色彩较浓，主要由事业单位供给，在增加人员数量、改善激励机制、扩大业务规模等方面存在障碍，机构规模普遍偏小，服务品牌匮乏，国际化程度不高，与国际一流的大型检验检测机构相比，在运行机制、管理模式、理念方法、人员素质等方面还存在较大差距，难以适应完善现代市场体系和转变政府职能的要求。

（三）特种设备检验事业单位改革方向之争

质检总局提出了特种设备检验机构改革的路线图和时间表，但在改革的操作模式上，各地还存在较大差异，有的是剥离事业单位经营性业务组建公司、有的是推动事业单位整体转企、有的是探索转为非营利机构，出现了到底是走“社会化”还是“市场化”的不同认识，陷入了政策工具选择的困境。特种设备检验事业单位改革背后，实质是“公共管理社会化”或“公共服务市场化”的问题。20世纪80年代以来，发达国家相继掀起了政府改革浪潮。尽管西方各国政府改革的起因、范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，即以引进私营部门的管理方法、经济学的管理理念和市场化为导向的新公共管理为主导的改革理念和模式。⑩党的十八届三中全会明确提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制。”但是，市场化不是“万能药”，改革也不是简单的选择题，政策工具的选择需要深入分析和统筹考虑。

解决特种设备检验事业单位改革的方向之争，必须从特种设备检验本身的属性出发。特种设备检验保障的是公共安全，具有较强的公益属性。特种设备一旦发生事故，将造成人民群众生命财产的巨大损失。例如，青岛11·22输油管道爆炸事故共造成63人遇难、156人受伤、直接经济损失7.5亿元；湖北荆州7·26电梯吞人事故引起社会广泛关注甚至恐慌。公共安全的公共属性决定了安全保障的公益性。特种设备事故会伤害到不特定的“无关方”，因此，特种设备检验保障的不单单是私利而是公共利益。从经济学视角看，特种设备检验是准公共产品，从法学视角看，特种设备检验是准行政行为，不论从哪个视角看，特种设备检验都带了一个“准”字，这说明特种设备检验既不是纯政府行为，也不是纯市场行为，而是介于政府和市场之间的一种具有较强公共性和公益性的社会化行为，应更多由政府和企业之外的“第三部门”来承担。

图3 2010-2014年特种设备总量及万台设备检验人员持证情况⑨

事业单位分类改革的目的，是整合和提升事业单位所占有的公益性公共服务的资源，使之更有效率、布局更为合理，做大做强公益性和非营利性公共服务。特种设备检验事业单位改革目的是提升特种设备安全保障能力，而不是增加利润收入。对于特种设备检验这种“准公共产品”，如果直接由政府供给变为市场供给，将面临“政府缺位”和“市场失灵”的问题，由非营利机构供给，一方面可以继续坚持公益导向，另一方面可以缓解供给能力不足的问题，是公平与效率的一个平衡点。

此外，公共服务市场化本身仍然存在一些争议。无论从理论上还是经验上，公共服务市场化倡导者所期望的“政府再造”基本上没有实现。从经验上看，即使是英国，政府也没有普遍卷入到市场化的浪潮之中；在美国，基层政府公共服务市场化率显著低于预期水平，十年前就出现了“逆市场化”。公共服务市场化本身并没有那样完美。政府权力的强制性和服务的公共性决定了一旦政府失灵，影响面和破坏性会更大。

四、政策工具选择视角下特种设备检验事业单位转变为非营利机构的具体路径

特种设备检验事业单位改革是政策工具的重新选择。在以往政策工具的选择过程中，侧重于制度安排与制度绩效之间关联性的研究，往往忽视了对制度环境的深入分析和把握。从特种设备检验本身的属性出发，可以解决制度安排与制度绩效之间关联性的问题，明确改革向非营利机构的方向发展，但是不能解决改革的具体路径问题。要充分考虑“制度环境”，研究制度安排的可行性与操作性，才能明确改革的具体路径。

（一）事业单位转为非营利机构的障碍因素

法律障碍。如前文所述，我国非营利机构或社会组织的立法还相对滞后，新提出的“社会服务机构”等概念还有待进一步落地。在现行法律体系框架下，事业单位转为非营利机构的三种主要形式都存在一定的障碍。首先，社会团体是会员的集合，大多以学会、协会的形式存在，主要目的是为会员搭建一个服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的平台，而事业单位实质上只能代表一个会员，目的主要是推动科教文卫等领域公益事业的发展，从主体构成和职能范围看，都很难转为社会团体。其次，基金会是财产的集合，主要通过组织募捐、接受捐赠获得的资金，开展慈善、扶贫、救灾、应急等方面的公益事业。基金会重在“筹款”，而事业单位重在“干事”。再次，民办非企业的出资性质必须是非国有资产，而事业单位不论转为何种形态，在一定阶段内，出资主体依然会是国家。因此，非营利机构的类型需要进一步拓展和完善，才能为事业单位的改革提供更加坚实的基础。

产权障碍。事业单位的资产属于国有资产，如果在改革过程中直接划拨给非营利机构，会造成国有资产的流失。如果借鉴协会商会与行政机关脱钩的做法，在未来处理政府与非营利机构之间的关系也可能存在问题。2015年7月，中办国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》规定，在协会商会与行政机关脱钩的过程中，要按照所有权、使用权相分离的原则，制定协会商会使用国有资产的管理办法，确保国有资产不流失。按照这一思路，政府仍然是站在背后的“婆婆”和“股东”，没有财权的真正独立，协会商会、非营利机构都不可能真正独立运作，也没有从根本上划清政府和社会之间的界限。

观念障碍。2009年的一项调查显示，人们对非营利机构的了解非常有限，不了解与了解很少的占72.7%，而比较了解、非常了解的只有27.4%；对事业单位改革方向，半数以上（53.7%）选择继续作为事业单位，选择转为非营利机构的仅为8.1%，甚至低于转为企业的比例。近年来，这种情况有所转变，越来越多的事业单位人员支持改革。我们通过对10个特种设备检验事业单位进行摸底调查发现，有超过半数的事业单位工作人员支持转为非营利机构或企业，一些事业单位支持人数超过了3/4，但总体来说，东西部地区、经济发达地区和欠发达地区对这一问题的认识差异还很大。

此外，非营利机构本身的发展也相对滞后，非营利机构的自主性较低、竞争能力较弱。事业单位转为非营利机构后能否真正解决当前面临的困难和问题，还需在实践中不断探索。

（二）事业单位转为非营利机构应分步实施

我国事业单位分类改革是将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。从事公益服务的是事业单位的中坚力量，其中，从事基本公益服务的被划为公益一类，承担公益服务可部分由市场配置资源的被划入公益二类。基于对我国事业单位改革面临的困难和国外非营利机构发展趋势的思考，特种设备检验事业单位转为非营利机构的方向兼具了灵活性与公益性，值得积极推进，但是面对当前转变过程中的诸多障碍和困难，特种设备检验等专业技术性强、具有部分经营性质的公益二类事业单位改革应当分两步走，设置合理的过渡期，分步实施，走一条渐进式的改革道路。

第一步是“事业单位+公益类国有企业”。由特种设备检验事业单位出资设立特种设备检验企业集团，履行出资人职责，特种设备检验事业单位继续承担法规标准制订修订、基础性科研、安全监察技术支撑等公益性业务，并将原来承担的特种设备检验检测经营性业务全部剥离，交由企业集团承担。特种设备检验企业集团定位为公益类国有企业，按照公司法在工商部门登记注册。事实上2011年国资委就提出了公益性国企的概念。2015年，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确将国有企业分为公益类和商业类。当前，也有一些事业单位出资举办了企业，但这些企业大多是“搞三产”。改革就是由“大事业、小国企”改造为“小事业、大国企”，同时确保公益类国企把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一。这样做有以下几个好处：一是有利于缩减事业单位规模、核减事业单位编制，减轻政府负担。二是保证原事业单位主要业务的公益属性，更好地保障公共安全。三是在一定程度上提高职工收入水平，完善激励机制。四是从事业单位转为国有企业的可接受程度较高，有利于平稳过渡。五是国有企业的利润上交给作为出资人的事业单位，可以进一步减少政府财政给予事业单位的财政拨款，做到以“企”养“事”，实现公益事业的良性发展。

第二步是“非营利机构+企业”。待非营利机构法律法规体系进一步健全、发展环境进一步完善，社会对非营利机构的认识进一步提高时，再推进事业单位与政府彻底脱钩，将事业单位从政府交给社会，实现事业单位向非营利机构的平稳过渡，由“事业单位+公益类国有企业”转为“非营利机构+企业”模式，真正与国际接轨。这样做有以下几个好处：一是给予事业单位转为非营利机构充分的时间准备，避免由于我国非营利机构制度不健全带来的潜在风险。二是逐步把事业单位的业务放入企业集团，对于不适宜进行市场化运作的业务可以再收回事业单位，给改革提供一定试错空间，建立容错机制。三是妥善解决人员分流问题，对于想保留事业身份的可以继续留在事业单位，对于想拓展发展空间和提高收入水平的可以进入企业集团，避免“一刀切”带来的人心浮动，逐步解决人员身份这一核心敏感问题。四是不再走国外单纯发展非营利机构的老路，而是未来直接探索向“非营利机构+企业”的模式转变，将社会和市场的力量相结合，为公益事业的发展创造更为广阔的空间。

①王名、刘国翰、何建宇：《中国社团改革——从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社，2001年。

②康晓光：《非营利组织管理》，中国人民大学出版社，2011年。

③张海军：“‘社会组织’概念的提出及其重要意义”，《社团管理研究》，2012年第12期。

④ http://news.cyol.com/content/2016-05/02/content_12494699. htm.

⑤赵立波：“再论事业单位向非营利组织转化”，《中国行政管理》，2011年第1期。

⑥数据来源：国家质检总局网站、《中国特种设备安全》（原《中国锅炉压力容器安全》）历年特种设备综合统计分析报告。

⑦http://sjb.qlwb.com.cn/qlwb/content/20150417/ ArticelH03003FM.htm.

⑧http://www.cqn.com.cn/news/zgzlb/diyi/241433. html？tdxsklnriotdxskl.

⑨数据来源：国家质检总局网站、《中国特种设备安全》（原《中国锅炉压力容器安全》）历年特种设备综合统计分析报告。

⑩王义：《西方新公共管理概论》，中国海洋大学出版社，2006年。

（作者单位：中国矿业大学［北京］管理学院、中国特种设备检测研究院）

注：本文受国家重点研发计划： 高参数承压类特种设备风险防控与治理关键技术研究（2016YFC0801900）资助。