公共服务视野下基层社会工作培训的反思与前瞻

许小玲

摘要： 面对居民多元化的需要和基层服务管理方式的变革，结合基层工作人员优势，开展社会工作培训被认为是促进基层工作人员专业化的理想路径。然而，政府主导的社会工作培训在基层呈现出“表面专业化”的特点，表现出培训主体需求意愿不强、需求动力倾向工具理性及培训效果不理想等问题，政府认同与社会认同的堕距、专业社会工作的嵌入与实践中的异化则是政府主导下基层社会工作培训面临实践难题的深层动因。破解这一难题应从“需要为本”原则出发，从拓展从业平台、提升服务能力及完善培训保障机制等方面入手，避免追求所谓的“专业化”而做的“专业化”。

关键词： 社会工作培训；基层工作人员；表面专业化；需要为本

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1671-623X（2016）05-0005-07

现代社会工作随着工业化和城市化的发展应运而生，在西方社会工作发展过程中，因其在社会救助、社会福利、社会慈善、残障康复等方面可提供专业性的社会服务，在急剧的社会变迁中发挥了“缓冲器”和“减压阀”的作用，被认为是应对社会问题的有效途径。在我国的社会转型背景下，中国社会总体上是和谐的，不可否认也存在诸多影响社会和谐的矛盾和问题，如就业、收入分配、教育、医疗、社会保障等关系群众切身利益的问题。2012年4月，中共中央、国务院印发的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》对社会工作人才队伍建设进行了专门强调。2015年，发展专业社会工作被首次纳入政府工作报告，充分认可了在经济发展新常态下社会工作在社会治理中的专业地位。一时间，“建立一支规模宏大的社会工作人才队伍”成为上至中央决策部门，下至基层工作人员的强烈共鸣。社会工作培训也随着社工人才价值的备受关注迎来了前所未有的发展机遇。当诸多文献对社会工作培训在专业人才队伍建设的多重作用进行洋洋洒洒地论述时，却没有足够的实证资料来证明基层工作人员的培训需求与政府的培训意愿是否契合。若二者之间契合度不高，基层社会工作培训就可能成为政府强力推动的、自娱自乐式的表演。因此，本文基于问卷调查和深度访谈资料之上，从基层培训主体的需求出发，审视政府主导下社会工作培训遭遇到的困境，检视造成困境的症结所在，以期为未来基层社会工作培训更好发展提供借鉴。

一、社会工作培训：

基层社工人才队伍建设的理想路径社会工作是一件舶来品，来到中国的时间并不长，在中国的发展有着根本的制度原因即市场经济带来的社会变革。经济改革带动了社会的发展，也不可避免地增加了社会问题，原有的一套化解社会问题的组织与办法逐渐失去作用，因此，政府需要有新方式来化解这些问题与矛盾；而社会工作作为一门专门为有困难群体提供专业服务的行业，以及它所倡导的“利他主义”价值理念成为一种安抚民心、稳定社会的制度安排，是帮助修复社会细胞维持健康状态不可缺少的社会治理手段。因此，在专家倡导和政府推动下，社会工作发展起来。但是社会工作的发展需要一定的基础条件，这些条件主要包括：宗教信仰与文化传统、社会转型与政府职能转变需要、公民社会兴起等。[1]而这些条件在中国社会发育不成熟，完全按照西方的做法在中国未必行得通。因此，在吸收、借鉴国外社会工作的理念和方法基础之上，结合中国的政策框架、社会现实，提出中国的社会工作人才建设建议，是对中国学者的智慧考验。

中国长期以政府为主导的特色，使很多公共服务部门呈现出浓厚的行政化色彩，重管理而轻服务，这与民众社会服务需求的极大增加相悖，特别是在从事福利服务的相关部门方面尤为明显。因此，加强福利工作相关部门人才培养和转化是当务之急。在人才培养和转化中，各地采取了不同的策略，主要集中为两种：一是在既有民政系统相关部门中增加专业社工的岗位，通过公务员或者事业编制招考社会工作专业的大学生，相关的部门包括社会救助管理站、社会福利院等；二是通过系统化的专业培训，使基层街道和社区工作人员接受社会工作专业的理念、知识和方法，在实际工作中加以运用，增强服务的亲和力，提升工作效率。

社区是城市的细胞，是国家和社会的接口，也是政府加强和创新社会管理的基本立足点和最终落脚点。随着中国城市社区建设的推进，社区工作人员已经成为社区发展和社区建设的主力军。长期的努力在一定程度上改变了社区工作人员学历低、年龄大、以“老大妈”为主的情况，补充了年轻的、高学历的专业人才。

相比较而言，传统的社区工作者虽然没有社会工作的专业知识和方法，但是他们在长期的工作实践和历练中积累了丰富的工作经验，积累了一套解决居民问题的智慧资本，对社区工作也很有热情。而刚毕业的社会工作专业大学生虽然有专业上的优势，但是诸多因素导致很多高校培养的社会工作专业学生实务能力欠佳。由于中国的专业教育处于起步的探索阶段，出现了一些问题，比如因缺乏实务经验和督导能力而导致的师资队伍整体素质不高，因课程实验实践环节不足、专业实习不规范而导致的学生实务技能缺乏，因本土教材缺乏、教学手段单一而导致的教学有效性不高等。[2]面对基层数量庞大的社区工作人员和当前尴尬的专业人才素质，“大换血”或“一步到位”式地实现基层工作人员专业化是不现实的，也是行不通的。因此，面对居民多元化的需要和基层服务管理方式的变革，结合社区工作人员的优势，开展社会工作专业培训就成为当下中国既满足民众专业需要，又能提升基层服务质量的有效途径。可以说，它是遵循中国基层实际的理性选择，也是本土社区工作专业化的理想路径。

二、调查及文本检视：

基层社会工作培训的问题分析为了解公共服务需求高涨和基层社会管理创新背景下基层工作人员对社会工作培训的需要和意愿，2014年6月，以中部地区安徽省会城市合肥为样本，笔者在民政局开展培训的现场进行了问卷调查，调查主要围绕基层人员培训意愿和培训需要两方面进行。随机发放问卷240份，回收问卷238份，其中有效问卷236份，有效回收率占99.1%。问卷对象涉及了该市4个区的9个街道，根据问卷回答，有选择地对其中8位人员进行了深度访谈，在了解基层社会工作培训基本状况后深入探究主体做出意愿选择背后的深刻动因。通过实证资料分析，发现政府主导下基层社会工作培训主要存在三个问题。1.培训主体需求意愿不强理论上讲，随着社会的发展，社区作为承接党委、政府职能下沉的基础平台，社区工作人员担负起社会建设和管理的多重职能，与此同时，居民的多元需求和基层工作人员既有知识结构之间不对等的现象突出，迫使基层工作人员主动寻求知识更新的内在意愿更为强烈。而实际调研的情况并非如此。问卷显示，在“如果有机会，您是否愿意参加与社会工作相关的培训”问题的回答上，56.1%的被调查者表示“愿意”，39.2%的被调查者表示“不愿意”，而表示“无所谓”的被调查者占4.9%。问及“之前是否参加过社会工作相关培训”时，仅有31.7%的人表示参加过相关培训。endprint

参加过培训的人员在区级层面上显示出较大的差异性，经济发展较好的区基层工作人员参加过相关培训的比例明显高于经济发展相对落后的区。深度访谈的资料可以进一步印证这一点。

包河区是比较有钱的区，人家领导了解社会工作也重视这个，政府购买人家是全市第一个，公益创投大手笔拿出500万元，那在全市也是第一个。（SF1）①

由此可见，领导的重视程度在很大程度上影响了基层工作人员对社会工作培训的需求意愿。在参加过社会工作相关培训的人员中，关于“培训的选择性”问题上，约有1/3的人是“被迫接受培训”而非“主动选择”的结果。综合以上统计数据可以看出，基层工作人员对社会工作培训需求意愿总体不强，某种程度上不是发自内心的主动选择，而是外界行政力量过度干预的结果。2.培训主体需求动力倾向于工具性从统计数据来看，愿意参加社会工作相关培训的人中在“您愿意参加相关培训的原因”问题的回答上，排在前三位的分别是“获得社工职业资格证，可以增加工资”，“对未来职业发展有帮助”和“对现在从事的工作有帮助”，根据复选结果的统计来看，这三者分别占63.9%、35.9%和20.4%。而不愿意参加社会工作相关培训的人中在“您不愿意参加相关培训的原因”问题的回答上，排在前三位的分别是“培训没有什么用，工作中也用不到”，“培训内容不合适”和“觉得自己学不会”，根据复选结果的统计来看，这三者分别占到了59.7%、36.4%和23.5%。由此可以看出，吸引基层工作人员参与培训的主要动力不是源自实际工作中的需要，而是来自工资增加的利益引导，而所学知识在实际工作中无用武之地则是阻碍其主动选择参与培训的又一重要因素，究其原因是基层管理体制改革缓慢或者不到位，既有的工作仍以传统的行政性工作为主。

此外，岗位的性质对基层工作人员培训意愿有很大影响。目前，社区工作人员岗位性质呈现多样性，有事业编、街道聘用，还有社区聘用等，不同岗位性质的工作人员在培训需求动力上呈现较大差异。其中，事业编人员的培训需求最低，仅占调查对象的18.4% ，而街道聘用和社区聘用人员的培训需求反而高一些，分别占调查对象的32.7%和48.9%。深度访谈的资料进一步解释了呈现差异的原因。

他们在街道工作的都是事业编，其实直接服务性的工作并不多，而且又不会担心下岗，我们不一样的，街道聘用的待遇还好一些，相对比较稳定，可像我们社区聘用的就不好说了，啥时候社区没钱，我们就下岗了。所以觉得能有机会学习一些新知识挺好的，增加自己的技能，以后就业也容易些。（SF3）3.培训效果不佳在调查中发现，部分之前参加过社会工作相关培训的基层工作人员在“若您参加过相关培训，您对培训的总体满意度如何”这个问题的回答上，43.6%选择“基本满意”，而47.9%选择“非常不满意”。究其原因，排在前两位的主要是“太理论化，觉得没用”和“不通俗，听不懂”。在对后续“您认为当前组织的与社会工作相关的培训存在哪些方面的不足”这个问题的回答中，排在前三位的分别是“培训内容不切合实际”“培训方法单一”和“培训时间安排不合适”，根据复选结果的统计来看，这三者分别占51.3%、42.9%和31.7%。而组织培训次数相对比较多的BH区基层人员反映：

是有培训呀，可是老师讲的很空，很多大道理我们都懂，可是我们不知道怎么做。（SF4）

也有工作人员反映情况如下：

也不管我们需要什么培训，反正有了就让你去参加。时间也不固定，有时候一个月有好几次，有时候好几个月又都没有。就是老方法，作报告、听讲座呗，我们也想实地看一看，亲身感受下，这比听讲座效果要好得多吧！（SF2）

由此可见，基层社会工作教育培训设置中存在较多不合理的地方，进一步影响了参与培训人员的满意度，突出表现在三个方面。（1）培训内容与工作需求契合度不高：培训内容的设置不切合基层工作人员的工作需要，使基层工作人员对社会工作产生错误认知，普遍觉得没用。（2）培训设置不具有系统性和延续性：有时候大半年都没有一次，而到年底考核评估时则采取密集型安排的方式，高密度大强度的集中培训，使基层工作人员叫苦不迭，产生反感情绪。（3）培训方式单一：多以“作报告”“主题讲座”形式开展，与基层工作人员希望的“主题讲座”为主，“交流讨论”“参观学习”为辅的多元化培训方式相差甚远。

三、反思：基层社会工作培训

面临实践难题的原因探析以上分析表明：当前基层社会工作人才队伍建设和培训现状不容乐观，政府主导下的社会工作培训呈现出“表面专业化”的特点。

在基层社会治理创新背景下，如何促使福利行政者与职业社会工作者有效结合起来，优势互补，成为基层人才培养和能力提升的一个核心问题。而在中国，由于政府对社会工作抱有高度期望和美好愿望，因而力图将其作为政府处理大量社会事务的辅助力量建设的生力军，因此，中国的社会工作发展带有很强的人为规划和人为建构的色彩。[3]突出表现在政府设计并介入社会工作及其人才队伍建设的进程，采取自上而下的方式推进。基层工作人员承担了大量的福利服务和服务管理方面的工作，是社会服务的主要承担者。然而，基层社会工作人才队伍建设非一日之功，理想期望的实现需要一定的条件，期望通过社会工作培训来实现本土社区工作专业化的理想在现实中遭遇到了重重困境，而探究困境背后的深层原因，则是破解实践难题、改善和优化社会工作人才培训体系的根本。1.政府认同与社会认同的堕距毋庸置疑，中国社会工作发展是在政府倡导和支持下进行的。政府的认同可以说是社会工作在中国发展的前提条件，而主要的驱动力来自于教育者和研究者。特别是2010年以来，各级政府出台了多项政策，投入了大量资源，力图把社会工作者培养成社会建设的生力军。因此，有研究者指出，社会工作已成为继经济学之后，第二个受到政府高度重视的专业。[4]从表面上看，社会的发展似乎对社会工作产生了强烈需求，社会工作职业化的春天很快就能到来。而与此同时，另一番景象却是国内社会工作毕业生就业困难、社会认同度低、流失率高。造成这些问题的原因，虽然与中国既有的公共服务部门岗位设置和社会行政体系有关，但很大程度上是作为需方的市场巨大的潜在需求尚未释放出来，而作为供方的高校却培养出大量的社工。endprint

工资低、待遇差、居民对社会工作认可度低等原因是造成大量社工流失的重要原因。而不同的文化也是阻碍居民社会认同的另一重要因素。中西方文化有较大差异，所以，在中国推行社会工作不能完全照搬西方，因此，部分学者都意识到了这一点，并讨论了西方社会工作在进入中国时，应该经历一个文化适应的过程，也就是西方社会工作在我国发展的前提是结合中国的传统文化，在价值观、服务理念及服务技巧等方面做适当调整，来适应中国的国情。然而，学院教育与当下经验、西方理念与传统习俗之间仍有很大的空间需要弥合。[5]因此，在很多基层工作者眼中，社工在学校学到的很多东西在中国并不实用，无法发挥其宣称的应有的作用，这直接影响了基层工作人员对社会工作相关培训的热情。虽然政府十分重视培训，而作为需要主体的基层工作人员却没有这种强烈的诉求。培训变成一种政府外在性力量主导的“你让我学”而非需要主体内生性意愿的“我要学”，导致在基层工作人员眼中，相关的社会工作培训不是什么福利，反倒是一种负担，是一种浪费时间和精力的苦差事。政府认同与社会认同之间存在着较大的距离，而源于服务效果、基于专业认同而产生的社会认同还有很长的路要走。2.专业社会工作的嵌入与实践发展中的异化面对转型过程中中国社会工作的战略定位，当前国内比较流行的说法是，中国社会工作要走嵌入式的发展路径，也就是说，中国的社会工作要嵌入到现行的政治经济体制中，获得合法性和社会支持，逐渐壮大自己，从而获得嵌入性发展。[6]不可否认，嵌入式发展思路对当下社会工作的整体发展当然具有积极意义，它固然能够加速社会工作职业化的发展进程，但也要避免由政府强力推动带来的负面效应，即它可能会导致降低职业标准的风险，带来社会工作的异化。

截至2014年底，全国各地在相关事业单位、城乡社区、社会组织开发设置了11.39万个社会工作专业岗位，比2013年增长37.5%；扶持发展了3 522家民办社会工作服务机构，比2013年增长43.6%，其中广东民办社会工作服务机构达770家，社会工作专业人才就业平台正不断扩大。[7]但是这种表面繁荣之下却隐藏着专业社会工作发展的步履维艰。在城乡社区中，原有社区管理体制改革缓慢和不到位的情况仍然存在，可以看到基层政府的权威借助行政性社会工作不断渗透、导致在基层的社工岗从事了大量与岗位不吻合的行政工作而非专业服务工作。

此外，居民对社会工作的认同度不高，因此，社工无法通过专业服务体现自身的价值，呈现出强政府、弱专业的权力不对等状态。而当社工无法以服务的专业性来证明自身的嵌入能够改善原有社区服务的现状时，为了继续获得嵌入的合法性，就需要用某种形式上的专业，如做个案、做小组来补充实质上的专业，社会工作在实践中呈现中异化发展的趋势。在很多基层工作人员眼中，社工参与基层社区治理的专业优势并不明显，甚至受到了很多人的质疑，这带来的直接后果是社工的服务越来越多地反映了街道政府的意志，以服务对象需求为本的专业使命受到威胁，比原有传统社区人员更能实现社会善治的专业承诺受到了极大怀疑。由于社工专业优势和服务价值在基层服务中的体现并不明显，因此，其未得到基层工作人员的认可，这也印证了前文基层工作人员所说的“培训没有什么用，工作中也用不到”的事实。专业化是保证社会工作服务效果的关键，社会工作专业优势在现实中的异化发展严重影响了基层工作人员对培训的热情和兴趣，抑制了自发学习的积极性。

四、对策：公共服务视野下

完善基层社会工作培训的策略综上所述，中国现实的制度环境和社会环境使本土社区工作专业化的理想期望在现实中遭遇到了重重困境。有学者指出，社会工作不仅要放眼全球，而且应该在本国独特的环境和制度中找到根基，只有这样才能真正走向成熟并具有独创性。[8]因此，只有从中国的实际出发，才能破解实践难题，改善和优化基层社会工作人才培训体系，而实现这一目标需要从三方面努力。 1.拓展社工人才实践平台，提升基层参与培训的热情诚然，社会工作作为服务业仍然要满足供需原理，即把人才的提供和满足社会需要匹配起来，才能保证社会工作有效供给。社会需求的规模决定社会工作的供给规模，而在政府主导推动下的社会工作人才供给呈现饱和状态，但市场需求动力却不足，存在需求与供给脱节的态势。因此，有许多大学社会工作专业毕业生的专业对口率为零的事实就不足为奇了。[9]究其原因，是行政管理体制改革不到位、基层管理体制改革滞后造成的，没有释放出更多的社会空间和岗位让社会工作专业人才有机会去施展才能，向社会证明自己应有的价值和作用。因此，在基层人员眼中，社工这个职业并不具有较大的吸引力，从职业发展来说，对其进行投资并不是一个明智的选择。

经过30年的发展，行政管理体制改革虽然取得了重大进步，政府职能不断清晰，多元社会治理的理念已被大多数人所熟知，但长期“大政府”思想的影响仍然存在，基层治理主体单一化、行政化的局面并未得到大的改观。因此，需要加大行政管理体制改革的力度，拓展社会工作人才的实践平台。政府要制定相关政策和法规，明确社会工作岗位的设置领域和配备要求，推进岗位设置工作。也可以结合干部人事制度改革和乡镇机构改革，配备专门的社会工作力量。加快发展社会服务业，通过社区创业、灵活就业等多种方式聚集社工人才。同时，制定完善各种扶持政策，大力发展民办社会服务机构和各类公益性社会团体，拓展社会工作人才施展才能的空间和舞台，从行业发展来引导，从而增强基层参与社工培训的热情，实现被动的“让我学”到主动的“我要学”的改变。 2.完善基层社工人才培训保障机制，提高基层培训的满意度在外界社会环境改善过程中增强社会对社会工作人才的认可，一定程度上可以激发基层工作人员参与社会工作培训的热情，而完善基层社工人才培训机制的前提和核心是由基层工作者的“需要”确定的。“需要”是社会福利政策中最重要的概念，也是社会政策和福利制度运作的理念基础。在很多项目的运作中，通常有两类方式来界定需要，一种是自上而下的由政府来认定的，即政府觉得对方的需要是什么，以这个为导向来安排具体的实施细则；另一种是自下而上由专家来推动的，即依据拥有专业知识的学者的言论为依据，唯独缺少了主体的利益表达。基层社会工作人才培训亦是如此。因此，完善基层社会工作培训机制的核心是从基层工作人员的需要出发，结合基层工作人员的实际需要来设置培训内容和模块，使培训变成促使基层工作人员专业化的有力途径，而非为了政府绩效考核中追求的所谓的“专业化”而做的“专业化”。此外，通过加大财政资金向公共服务领域的投入力度，建立政府购买社会工作培训和服务机制，保障社会工作培训的长效性，提升基层人员对培训的满意度。 3.提升专业能力，增强社会认可资本很明显，社会工作不应是象牙塔内的学问，而应在社会服务中发挥它社会调节器的功能。因此，加大行政管理体制改革的力度，只为社会工作人才施展才能提供了机会，而只有过硬的专业服务才能获得社会的认同和接受，才有助于基层工作人员改变从“简单的利益导向”到“实际工作需要”的培训意愿，这就需要社工练好“内功”，在专业教育中更加注重学生从业能力的培养。在实际工作中，社会认可度不高是影响基层工作人员培训动力不足的重要原因。社会认可不足的原因有两方面。一是社工专业人员在整个就业体系中处于末端，薪资水平较低。即使在社工发展较好的深圳，一线社工薪资水平也只相当于刚录用公务员的1/2。[10]从就业的角度来看，社工岗位没有吸引力，基层工作人员对提升能力的需求就不足。二是高校社工教育理论与实践脱节，社工专业性和技术性优势在实践中表现并不明显，这也直接影响了基层工作人员的培训意愿。endprint

看似繁盛的社工教育和大量的社工专业毕业生带来的直接后果是：与现实脱节的社工教育不断损害着社会对该专业的认同，也逐渐侵蚀了真正对社会工作抱有热情的青年。不可否认，社会工作专业的真正发展离不开政府的政策支持，但要真正得到社会的认可，需要切实服务于社会、解决社会问题，这样才能建立起专业地位与权威。因此，未来社会工作专业人才教育需要厘清两个核心问题：中国需要什么样的社会工作专业人才，通过何种方法整合专业知识，提升实践能力。在此基础之上，构建科学合理的培养模式，增强获得社会认可的资本，从而建立专业权威和地位，激发基层工作人员对培训的内在需求动力。不可否认，短期内薪酬保障和表彰激励可以一时调动基层工作人员参与社会工作培训的热情，但从长远来看，只有学以致用，才能引导基层工作人员持之以恒地参与培训。

综观基层社会工作培训的实践可以看出：当下基层社会工作培训面临的尴尬境地部分源于政府强推动的特殊发展轨迹，也与中国整个社会工作专业发展的大环境有关。但是有两点必须承认：一是外在条件成熟的情况下，社会工作的确能发挥拾遗补缺的作用，提升政府公共服务的质量和效率；二是结合中国传统民政工作人员的特点，通过社会工作培训实现基层工作人员的专业化，是符合中国基层实际的理想路径。但也要看到，中国以政策推动的人才队伍发展，起步晚、发展快，造成制度与环境根基的真空。“罗马不是一天建成的”，这种具有浓厚西方文化色彩的助人制度被引入到中国的社会和文化环境中，就不得不面临“水土不服”的问题，不可避免地经历漫长的与本土文化、本土经验相互调适的历程。因此，要对基层人才队伍建设给予足够的耐心，通过现实空间优化等努力，使之朝着稳定友好的趋势发展。

注释

① SF1表示深度访谈的1号对象，其中SF表示是深访对象，数字序号表示深访的顺序，下同。

参考文献

[1]陈友华，苗国，彭裕.制度性缺陷下社工价值理念培养及其面临的困境[J].思想战线，2012（3）：28-33.

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[3]石瑛.比较视野下中美社会工作教育体系探析[J].社会工作，2011（5）：22-24.

[4]李迎生，韩文瑞，黄建忠.中国社会工作教育的发展[J].社会科学，2012（5）：82-90.

[5]刘华丽.社会工作教育在中国的发展[J].华东理工大学学报（社会科学版），2006（1）：33-37.

[6]王思斌，阮增媛琪.和谐社会建设背景下的中国社会工作发展[J].中国社会科学，2009（5）：128-140.

[7]2014年我国社会工作专业人才突破40万[EB/OL].（2015-01-27）.http：//www.chinairn.com/news/20150127/122446922.shtml.

[8]MIDGLEY J.International social work： learning from the third world[J].Social Work，1990 （4）：295-301.

[9]中欧政府管理高层论坛.社会治理创新[M].北京：国家行政学院出版社，2007：245.

[10]曾凯.深圳市专业社工供不应求与快速流失并存[EB/OL].[2015-03-01].http：//cncasw.blog.163.com/blog/static/169137968201472054754281/.endprint