关于审计金覆盖推进国家地理现代化的思考

王昊

摘要：国家审计作为国家政治制度的重要组成部分、国家治理体系中的一项基础性制度安排，是为满足国家治理的客观需要而产生和发展的。因此，随着我国经济体制建设和改革的持续深入，国家审计的内涵和外延随之不断丰富与扩展。审计全覆盖的提出正是国家审计服务于国家治理需要的体现。通过在国家治理视角下研究了审计全覆盖的内涵，分析了现阶段实施审计全覆盖的制约因素，并针对这些制约因素提出尽快建设完善审计制度规范；合理制定审计计划等对策。

关键词：国家治理；审计全覆盖；制约

中图分类号：F239 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）08-0119-02

党的十八届三中全会第一次提出了“国家治理”这一概念，并大力推进国家治理体系和治理能力现代化。此后，党的十八届四中全会上通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和国务院印发的《国务院关于加强审计工作的意见》，两份文件都提出，审计要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。可以看出，在当前新的经济形势下，党和国家对国家审计提出了新的定位和要求。

一、国家治理视角下审计全覆盖的内涵

对人、事、物实施相应的管理与控制，以达到预定的目标、实现一定的价值，这可称之为治理。而国家治理则可以理解为国家遵循某些既定的目标及规则，主动、有序地对整个社会的运转和发展实施引导、控制和协调。国家治理现代化主要包括两个方面，就是国家治理体系现代化以及国家治理能力现代化。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事物的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。由此可见，想要全面推进国家治理现代化，就必须不断完善和创新体制机制和法律法规体系，就必须发挥好国家审计的作用，依法监督制约好各个权力部门。

《关于加强审计工作的意见》明确提出，凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要接受审计、配合审计。国家审计署审计长刘家义强调，审计全覆盖的内涵应该是有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖。有深度就是要对被审计单位的问题深入审查，不能因为审查数量多而轻描淡写。有重点就是要在全面审计的基础上突出重点，关注政府工作重点以及民众关心的突出问题。有步骤就是在推进审计全覆盖工作时要有总体计划，从局部到整体，按部就班地逐步推进。有成效就是要注重审计全覆盖的工作质量，不仅要实现全面覆盖，更要发挥好在此基础上的发现问题、解决问题的成效。做到这几点要求，才能切实实现审计全覆盖的作用，更好地服务于全面深化改革工作，推进国家治理现代化。

二、实施审计全覆盖的制约因素分析

（一）相关法律规范体系不完善

“审计全覆盖”一词首次出现在2014年出台的《国务院关于加强审计工作的意见》中，这表明了政府明确审计监督范围的决心，此后，2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于实行审计全覆盖的实施意见》，进一步阐释了审计全覆盖的目标要求。但是，这两项文件均属于行政法规，在法律效力上还不够高，审计范围缺少法律层面上的明确和规范。此外，随着经济的发展和社会的进步，近几年，审计范围也从传统的经济领域逐渐扩展到了生态环境领域，并由此产生了环境审计、自然资源资产保护与经济责任审计等全新的审计类型，然而这些新型审计类型却没有配套的法规、指南来指导其实务工作，这种局面无疑会给审计工作的开展带来困难。

（二）三方审计体系缺少有效衔接

国家审计具备权威性和强制性，但同时也存在审计资源有限的问题，比如缺乏足够的人力、审计技术更新能力较差等缺陷。但目前我国的国家审计、内部审计、社会审计三方仍各自为政，内部审计和社会审计人员很少能够参与到国家审计的项目中去，这样就会使得三方的审计人员无法有效地交流信息、共享资源，也不能形成优势互补的局面，会导致三方发展失衡，不利于审计全覆盖的顺利实施。

（三）高端审计人才资源不足

由于国家审计范围广、数量多，审计机关本身就缺乏足够的审计人员，实施审计全覆盖之后，这一情况将更为突出。与此同时，国家审计对审计人员的专业能力和综合素质的要求也在不断提高，仅仅精通财务、审计知识已经不能满足实施审计全覆盖的需要，国家审计从业人员还应当掌握法律、计算机、环保、工程等多领域的专业知识。在实务工作中，审计人员还要有与不同审计对象进行良好沟通、获取有用信息的能力。面对突发情况时，要具备灵活多变的思维方式，恰当适度的处理问题。审计人员还要有敏锐的洞察力，善于发现违法违纪行为的线索，并在搜集证据的过程中保持良好的政治品质。但就现阶段来说，符合上述条件的高层次审计专业人才较少，这已成为制约审计全覆盖实施的重要瓶颈。

三、实现审计全覆盖推进国家治理现代化的建议

当前我国的社会改革不断深入，审计全覆盖正是在这种情况下实施的一项新的制度安排。刘家义审计长强调，审计是国家治理的基石和重要保障，考虑到审计在国家治理中发挥的重要作用，审计全覆盖应当服从于国家治理的需要。因此，为了符合审计全覆盖的要求，应该针对制约审计全覆盖的关键点，解决突出问题，循序渐进地实施审计全覆盖。

（一）尽快完善审计制度规范

目前，审计全覆盖所依据的法规文件在法律效力上仍不够高，因此，为了顺利实施审计全覆盖，应当及时对《审计法》及其有关条例进行修订，这样就会将实施审计全覆盖的要求上升到了国家法律层面，有利于更好地开展实务工作。此外，针对近几年出现的新兴审计类型，考虑到他们审计对象的特殊性，现行的审计准则可能无法很好地应用于这些审计实务中，所以应当尽快出台针对这些审计类型的工作指南、审计准则以及评价指标体系，保障审计工作合法有序地进行，保证审计评价结果的公正、合理。

（二）合理制定审计计划

科学地制定审计计划是顺利开展审计工作的前提。由于审计全覆盖审计范围广、审计对象复杂，因此，更需要制定好审计计划来统筹、指导审计全覆盖工作。每年开展的审计项目既要根据政府的经济工作重点和民众普遍关注的问题着手设立，做到对审计计划的全面考虑，也要设置相关的专业部门和人员参与制定审计计划，进行专业领域的调研与评估工作，使审计计划更具科学性与针对性。同时，应该根据不同的行业的特点，制定不同的短期、中期、长期的审计计划，而且要在全面审计的基础上突出工作重点，重点对象必须审计，其他对象可以根据具体情况采取轮审、跟踪审计、突击审计等多种类型的审计计划。这样就可以从局部到整体，从重点到全面，有计划、有步骤地逐步实现审计监督的全覆盖。

（三）全面整合审计资源

审计力量不足是实施审计全覆盖时一个重要的制约因素，要保证足够的审计力量投入，就必须整合好现有的审计资源。当前，审计任务多而繁重，审计对象又十分复杂，面对这样的情况，如果仅仅依靠现有的国家审计的力量，恐怕难以完成要求更高的审计全覆盖工作。因此，整合审计资源就可以考虑国家审计联合内部审计和社会审计力量。一方面，审计机关可以依据有关法律，指导内部审计工作，利用内审部门的天然优势，合理审慎的参考内部审计的结果，从而起到基础性的审计监督效果，也便于促进有关部门的审计整改。另一方面，在当前全面推进国家治理现代化的时期，现实中的审计工作已不单单局限于传统的财务审计，而是向更多样、更综合、更专业的审计领域发展，单凭审计机关的力量难以胜任，这时审计机关可以聘请外部审计力量协助工作，外部审计人员具备不同行业的专业知识，可以为审计机关提供咨询，发表专业意见，同时，审计机关也要对这些外部审计力量进行有效的控制与管理，定期检查工作进展，监督其守法合规地开展工作。

（四）创新审计技术方法

当前经济社会发展迅猛，各个行业的信息化程度也逐渐提高，这给审计工作带来便利的同时，也使得许多违法违纪行为利用信息化技术得以掩盖，这无疑是给审计工作带来了新的挑战。因此，国家审计必须顺应时代潮流，在“大数据”时代下抢占先机，积极开展新时期的理论创新研究，运用全新视角、全新思维去探索出新的审计方法和技术手段，以便更好地指导审计全覆盖实践工作。也要注重审计人员综合素质的强化，加强培训审计人员的专业技能，完善审计人员的知识结构，大力学习法律制度，保持过硬的政治素养，培养出一大批新时期能够胜任审计全覆盖工作的高端复合型人才，从而保障审计全覆盖的顺利实施，早日实现国家治理现代化的宏伟目标。