人大代表在基层依法治理中如何发挥独特作用的思考

向荣淑

中图分类号：F270 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2016）08-000-02

摘 要 基层依法治理是国家法治建设的重点和基础。人大代表在基础依法治理中作用独特。本文阐明了基层依法治理人大代表不能缺位，分析了目前人大代表作用发挥还存在的突出问题及原因，并提出了围绕民心，发挥人大代表在基层依法治理中的地位作用的三点建议。

关键词 人大代表 基层 治理

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国之后，“法治型社会治理模式”就成为社会治理创新的重要思路。法治建设的重点在基层，作为来自社会各阶层由广大选民选出的人大代表，作为根本政治制度的主体力量，加快全面推进依法治国、实现基层治理法治化，既是职责，更是使命。中国社会已进入一个重视权利维护权利的法治时代，同时也进入一个利益纷争、矛盾多发的阶段，基层治理中遇到的难题也越来越多，矛盾凸显也越来越激烈。有鉴于此，人大代表在推进基层依法治理中，在新常态下如何明晰“位”有所“为”？如何与其它治理主体同步，实现社会治理的价值共创？必须夯实基层社会依法治理的基础，所以在基层层面不断发展完善人民代表大会制度是值得关注的重大课题。

一、基层依法治理人大代表作用不能缺位

（一）正在形成的社会管理格局决定人大代表不能缺位

社会治理正由一元走向多元：“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理格局已逐步形成，正在完善不断创新之中。人大代表是社会各阶层的代表，是多元主体的代表。，双是多元主体中的一元。人大代表来自法律的制定和监督机关，是法律的传递者，更是法治建设的引领者和践行者。随着社会治理创新的不断向前推进，下一步社会治理的突破口将是推行参与式行政、合作式行政，并依托社区、着眼建设、合作共治，建设一个又一个文明和谐城乡社区共同体。如果在这一社会治理的过程中，各级人大代表置身度外，不参与、不关心社会治理，试问还是人大代表吗？因此，社会治理的向前推进，必然要求各级人大代表要融入其中，认真履职充分体现代表价值，绝不允许失职。

（二）基层在推进基层治理法治化进程中各级人大代表到位有为

人大代表的生机活力根植于选民，受选民的信任而被选举成为一名人大代表。每名代表身后都数千选民，如果每一名代表都能积极履行代表职责，并影响和感召选民。近年来，各区县人大常委会清楚地认识到此点，普遍建立健全了以“‘代表之家为中心，以‘代表工作室（站）[以下简称“家”“站”]。注重从制度机制上畅通代表与选民沟通联系的渠道，尽力为人大代表联系选民搭建平台、提供系列保障。健全制度和机制拉近代表与选民距离，知晓选民的需求、发现社会治理中的问题，汇集了自基层的声音，推动了所在区域的依法治理。

二、在基层依法治理中人大代表作用存在的不足及其原因

基层社会治理要做到依法治理，就是办事依法、遇事找法、解决问题用法，化解矛盾靠法。以较高的要求审视人大代表在这种依法治理模式中作用发现少数代表代表选民、服务选民、心系选民不强，与选民的情感缺失。究其原因主要是：

一是制度建设不完善。人大代表联系选民是全面履行好各项职责的前提和保障。如对代表的述职评议规定性多刚性少： “评议述职由代表小组来组织并由代表小组确定参与评议的选民。召集者召集的人来评述召集者，没有第三方的介入，这种监督评议结果如何？在很大程度上缺乏刚性，从而导致失去真实性，难以全面客观反映真实情况，也许在一定程度上会流于形式。导致实践中通过评议监督代表履职难以成为一种有效的制度。

二是社会管理格局中代表地位模糊。在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的格局中，人大的地位作用是什么？并没有明晰的定位！导致基层群众只要有诉求首先是找党和政府，很少想到可能向人大代表反映。正是因为在整个社会管理格局中，人大代表的地位模糊，加重了人们对代表社会荣荣誉的认识，忽略其社会职务的认识，形成在整个社会治理中人大代表被百姓重视乃至于被疏远的窘态。

三是代表对代表职务的认识不到位。现行人民代表大会组成人员的人大代表，除组成各级人大常委会的代表是专职外，其它各级人大代表均是兼职。作为身兼两职的人大代表肯定会尽力完成好第一职务的工作，而第二职务的工作就只能量力而行，导致对代表工作难以全力以赴甚至于存在应付了事。

三、围绕民心，发挥人大代表在基层依法治理中的地位作用

民心民愿是社会治理的起点和归宿。人大代表作为国家权力机关的主体力量，应通过积极履行代表的各项职务，会同其它社会主体，在“社会协同公众参与”中发挥代表的凝聚引领作用。结合实际，建议如下：

（一）健全和完善代表与选民沟通联系的制度机制

1.建好人大代表联系选民情感驿站，让“家”“站”成为选民诉求表达的主渠道。要不断凸显“家”“站”在社会治理中的主干作用，使人民代表大会制度在收集民意民愿上发挥其独特之效。加快完善民意民愿如何收集、如何用、结果如何等方面的制度建设，让“家”“站”成为人大代表联系选民情感驿站，上接“天线”下接“地线”的载体。

2.完善“家”“站”主体责任的刚性规定，增强人大代表对“家”“站”工作的使命感。增加和完善代表到“家”“站”的量化规定、代表不能到“家”“站”时其委托人的规定、代表在“家”“站”的工作效果如何考核的规定。通过系列刚性规定，强化代表对“家”“站”工作的职责意识，要尽快扭转到“家”“站”工作的不确定性和随意性。

（二）突出和强化在治理格局中代表的地位作用

1.由“圆心”形成一个又一个自治小区，推进社会法治进程。在治理体系中执政党是圆心，代表如何配合基层的各级党组织，依托选民形成具有凝聚力的基层自治单元？这就需要在多元化的社会治理中，人大代表与其它社会主体一样，明确自已在圆中的位置和作用。人大代表是国家政治生活的桥梁和纽带，一头连选民，另一头连国家的政治制度，这种地位是其它职务所不具有的。在国家治理中，人大代表要积极引导公民依法有序地维护权利，参与到社会治理的各项事务中，为权力机关完善社会治理中的制度体系而建言献策。

2.通过“家”“站”，展现人大代表在社会治理的“位”和“为”。“家”“站”是人大代表在社会治理中的桥梁纽带的具体载体。要在基层治理中将“家”和“站”建成选民情感诉求汇聚之家，有事、有难、有话就会聚集在“家”和“站”中。要让每个选民知晓“家”和“站”是他们与选出的代表沟通、交流、表达诉求的家。“家”和“站”还是他们反映诉求的主渠道、便捷道、快速道。要通过“家”“站”扭转百姓诉求难以上传、利益受损得不到及时有效保护问题，根除民意诉求渠道堵塞的堰塞湖现象，化解社会不稳定的潜在危险和了解民意基层情况的“富矿”。

（三）加快体制改革为代表全面履行职责提供优良的外部环境

1.从全面依法治国的有效推进的高度，提升人大工作的权威性。现实人大机关的权威与全面依法治国还有很大差距。如何提升权威性？如从党委政府的重大决策的程序中确立人大的地位。党的十八届四中全会明确指出应建立“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的依法决策程序，人大如何介入其中，应改革决策的体制规定。再如在选举和任免政府部门的组成人员时，人大话语权有实质作用。提升人大的权威性，是依法治国得以全面推行的重要前提，否则法治社会的建设就会十分艰难。

2.基层增设专职人大代表，建立一支专业化职业化代表队伍。一方面随着我国民主法治进程的发展，代表联系选民将成为常态化工作要求。而现在代表接待选民的次数是很有限的，远远不能满足现实社会走向法治的诉求所需，虽然我们还有其它路径的诉求表达渠道，但人大代表联系选民的渠道却不能保持经常化，难以做到常态化，与建设法治社会不相符。另一方面，人大代表是一种社会职务，他（她）作为权力机关构成的主体，应是法治的化身，传递法治引领社会治理步入规范有序，因此，对人大代表履行职务的专业能力将提出越来越高的要求。基于上述理由，很有必要对现行人大代表制度实施改革，在基层增设一定数量的专职人大代表，充实到各个“家”“站”，确保人大代表与选区广大选民保持常态化联系。真正搭建起选民与国家权力机关诉求畅通的桥梁。

3.从体制上确保人大代表立法建议权履行，发挥各级人大代表在推进国家治理体系现代化中的积极作用。在社会治理中常用“无规矩不成方圆”，来强调规章、制度的制定与遵守是实现社会有序的根本前提。我国社会正处于转型中，改革正处于全面深化阶段，破旧立新任务很重，基层很多矛盾纠纷的引发，是因为我们在社会治理中还存在不少规章制度或者说法治盲区。如在一些老旧散城区物业管理问题收取很难以及一些成型的管理小区业主不缴物业费侵犯其它业主的利益等，由物业管理引发的各类纠纷在基层很常见，如何做到物业管理的有序，为社会营造安定有序的生存环境。再如：简政放权是实现市场起决定性作用，更好发挥政府作用，保证中国经济持速健康稳定发展。政府应放哪些权？如何放？所放之权谁来承接？承接权力者又如何来行使这些权力？上述这些都还是盲区，需要尽快建立相关的制度规范。各级人大代表与广大选民深入接触，清楚地了解社会治理中的法治盲区，从体制改革上赋予他们更多更大的立法或者制度规范的建议权，将为推进国家治理体系的现代化挖掘出巨大的潜力。

综上，在基层依法治理实践中，在社会依法治理的实践中，每一位代表应明晰代表职务的“位”和“为”，增强使命感，通过与选民的紧密联系，充分发挥社会治理中需求与回应的独特作用。