行政创新：广西经济可持续发展的“助推器”

曾繁烨

【摘 要】在当前经济形势严峻以及国内外行政创新的浪潮下，广西领导层应该把行政创新作为走出困境的突破口，塑造政府树立科学开放的行政理念、界定合理的职能界限、优化行政组织结构、改进行政管理过程以及创新行政管理方式，为广西经济可持续发展创造良好的行政环境。

【关键词】行政创新；经济可持续发展；广西

1 问题的提出

中共十八大以来，新一届中央领导指出“改革是中国最大的红利，是助推中国发展的强劲动力”，主张进一步加大改革开放力度，提升改革开放水平。近些年，广西的经济发展也一直得益于广西行政体系改革。在国家西部大开发和扶持民族地区经济发展的宏观政策下，广西领导层把握机遇，积极推进行政体系改革，创新行政理念，促进了广西经济的迅猛发展。然而，自2008年以来，受制于国内外经济大环境的波动，广西经济可持续发展却面临严峻的挑战。从国际上看，美国次贷危机和欧债危机的阴霾远未散去，世界经济未来走势尚不明朗。从国内来看，受全球经济形势影响，我国出口增幅明显下降，经济增长速度逐渐放缓。尽管危机爆发后各国积极回应，纷纷推出宏大的经济刺激计划来应对本国和全球的经济增速放缓局面，经济形势出现了回暖的势头，但经济复苏依然面临着许多问题和挑战。以2012年广西区上半年的经济运行状况为例，全区生产总值同比增长11.4%，多年来首次落至12%以下；全区农林牧渔业增加值同比增长5.8%，增速创近3年来同期新高；工业生产总体平稳，企业利润同比下降；进出口总额较快增长，出口增速大幅回落。[1]此外，在当前急剧变革的时代，改革和创新成为世界各国政府的普遍选择，包括中国在内的一些国家由此掀起了一轮又一轮的改革浪潮，以推动经济社会发展。在此背景下，广西的行政创新又面临着巨大的外部压力，具体表现在以下两个方面：

1.1 国外行政创新理念与实践

20世纪80年代以来，随着西方政府规模的不断扩大、财政经济压力的日益加剧，社会问题和政府不可治理性的增多，以及官僚主义和腐败现象的泛滥，西方发达国家纷纷掀起了以新公共管理理论为指导的大规模的政府再造运动，之后又有新公共服务理论和治理与善治理论的兴起。在这些政府改革理念的背后是具体行政实践的创新，具体表现在以下几个方面：

（1）主张把经济学和私营部门管理的方法运用到行政管理过程中。例如，运用企业流程再造理念重塑政府官僚制，提高行政组织的效率和回应性；市场化和民营化手段的应用，提高公共产品和服务供给的数量和质量；推进公务员人事制度改革，采用灵活的用人制度。

（2）注重行政管理活动中民主、公平等价值，强调公共管理活动的公共性以及公共利益的实现。例如，在管理过程中吸纳公民参与；公务员应该具有公共服务意识，主动推进管理活动的绩效，满足民众需求等。

（3）强调管理主体和管理方法的多样化。主张建立起政府、企业、非盈利组织和公民共同参与治理过程的机制；灵活运用多种方法为社会提供公共产品和服务。

1.2 国内部分地方行政创新实践

从地方竞争理论分析，国内其他地方政府的行政创新实践，一方面丰富了当地行政体系改革，带动了当地资源的流动，促进了当地经济社会的发展，另一方面对广西行政创新起到了示范作用和外在压力。例如，广东政府推进社会组织“去行政化”，放开对其的管理限制，由“业务主管”变为“业务指导”。这样可以改革政府对社会管的过细，过死，既拖累行政，又伤害公民参与社会管理的热情的局面。[2]成都市深化行政审批制度改革，通过对原有行政审批流程梳理、再造，推出“一窗式”并联审批制度的设计思路。据统计，以无前置审批的企业市场准入为例测算，包括人力资本，交通费和复印资料费三项费用，在实行“一窗式”并联审批后，每户新办企业的办事成本比“一站式”审批减低约1336元。2006年成都全市新办企业25816户，四川全省新办企业246316户，如均作为无前置审批企业测算，实施“一窗式”并联审批后，全市可降低社会成本3400万元，全省可降低社会成本约3.3亿元。[3]

总之，当前国内外严峻的经济形势和行政创新实践给广西推进行政体系改革带来了较大的危机和挑战，但危机往往意味着改革的良机，它能够使政府和社会达成改革和创新的共识，减少创新的阻力。

2 广西经济发展中行政创新所面临的问题及原因分析

由于行政创新的不足，导致广西经济发展缺乏良好的行政环境，最终影响广西经济的可持续发展，具体表现在以下几个方面：

2.1 行政理念的科学性和开放性不够

科学开放的行政理念缺失往往使得政府在行政管理过程中缺乏正确的思想指引，政府的行政管理工作难以有效促进经济发展，导致经济发展后劲明显不足。以广西居民收入分配政策为例，“2012年上半年，全区城镇居民人均总收入11784元。其中，城镇居民人均可支配收入10820元，同比名义增长14.1%，扣除价格因素实际增长10.8%，增速比上年同期加快9.0个百分点。”[4]尽管广西城镇居民人均可支配持续增长，但由于广西对城乡居民的收入分配政策调整不足，使其仍低于全国平均水平，居民消费力不足，导致广西经济在遭遇对外出口贸易下降时经济发展受到较大影响。

行政理念的科学性和开放性不够既有政府及公务员本身的原因，也有外部环境制约的原因。在政府及公务员方面：（1）在非人格化的科层制组织内，公务员习惯于遵守规则和程序，不愿意积极进取，最后导致其缺乏创新意识和创新精神；（2）政府科学理政能力不强，在问题产生时继续强化之前的错误做法，导致其往往陷入路径依赖的泥沼。外部环境方面：缺乏促进行政理念创新的外部环境：（1）缺乏行政理念创新的激励机制，使创新者难以得到有效的人、财、物的保障，降低创新积极性；（2）上级部门和领导的重视不够，导致创新计划难以获得足够的支持和推广。

2.2 行政职能定位不合理

广西政府的行政职能定位有待进一步调整。一方面，当前广西政府职能存在重视经济建设，轻视以民生为重点的公共服务提供的状况。在财政支出结构中，民生方面的公共服务投入远远低于用于经济建设方面的支出，导致基础设施建设和公共产品供给不能满足经济社会发展的需要。另一方面，政府不注重发挥市场的基础性作用和公民社会的培育，对社会经济事务干涉过多，对经济活动管的过细过死，没有完全改变过去包办一切的全能政府状态，使得经济发展缺乏活力。[5]

2.3 行政组织架构和权力配置不科学

根据组织理论中管理幅度与管理层次之间的关系可知，在组织条件不变的情况下，管理幅度与管理层次通常成反比例关系，即管理幅度宽，则管理层次少，反之亦然。当前广西的行政组织结构不甚合理，其管理幅度较小，管理层级较多影响行政组织向扁平化和网格化趋势发展，不利于行政组织快速回应社会和市场的需求，降低行政服务效率，增加经济发展的成本。例如，北流市市委书记丘德奎深有感触地说，县里准备引进一个项目，从审批到落地要盖很多公章，要走许多层级，时间一久，客商很可能会改变主意，让地方错失发展良机。[6]

政府部门间的权力配置有待进一步调整。一方面，行政权力在不同级政府间配置的不平衡造成多头管理，行政环节的衔接不够，挫伤地方发展经济的积极性，进而影响整个地区经济发展。以广西县域经济发展为例，在市管县体制下，市县矛盾的核心问题是市县争利。由于两者是上下级隶属关系，市县争利中，市自然处于强势地位，而县则处于弱势地位。县的利益容易受到侵害，甚至直接制约县域经济的发展。[7]

2.4 行政过程中各环节协调不足

政府运作中行政决策、行政咨询、行政执行与行政监督的协调统一性较差，使得彼此间的互动不足，造成决策的民主化、科学化程度不高，决策与执行相脱离等问题。此外，下级地方政府参与上级政府行政决策的调研结果显示：地方公务员参与上级政府行政决策的方式总体上分两类，自上而下型和自下而上型。其中自上而下型，即上级主动型是目前地方公务员参与上级行政决策的核心路径。另外，自下而上的方式大多缺乏规范性文件的支持，具有较大的随意性和非法定性。其结果是地方公务员没有稳定和制度化的意见表达渠道，[8]最后导致下级政府的意见很可能被忽视，“而意见未被听取的下级政府面对与其执行能力相左的行政决策会缺乏行政认同，行政认同的缺失将可能导致下级政府对上级政府决策的变通执行”。[9]由于决策与执行之间互动不足，造成有关经济发展的决策缺乏丰富的信息支持，决策的质量不高，决策与执行的统一性较差，最终影响行政部门的有效执行，抑制经济的发展。

2.5 行政管理方式的综合性运用不到位

具体体现在以下两个方面：（1）政府部门过多运用行政命令手段而非经济和法律手段推进经济社会发展的进程。例如，部分地方在招商引资过程中，因为用地建厂的需要，常常强行以较低的价格从民众手中征用土地，导致许多暴力冲突发生，妨碍行政功能的有效发挥。（2）政府部门不重视电子化政府建设，造成政府的信息化程度不高，严重制约了行政效率，不能及时满足市场和社会的需要。一些地方政府的电子政务平台基本上是个摆设，信息的发布和更新不及时，更新时间间隔长，难以为企业和公众提供便捷的服务，从而为经济发展提供良好的信息技术保障。

3 实现行政创新，促进广西经济可持续发展的路径选择

在当前严峻的形势下，广西领导层应该进一步加强行政创新，把行政创新作为广西经济走出困境的突破口，最终促进广西经济的可持续发展。

3.1 思想保障：树立科学开放的行政理念

科学开放的行政理念能够为行政部门服务广西经济发展提供广阔的视野，推进广西行政创新促进广西经济可持续发展的广度和深度。行政创新理念的树立需要政府及公务员和外部环境内外两方面的合力才能实现。首先，公务员应该积极培养自己的创新意识和创新精神，改变过去仅仅消极被动遵守规则、执行命令的状态。在新公共管理理念指引下，公务员应该主动参与行政创新过程，迅速回应民众需求，为“顾客”提供优质的服务。其次，政府应该建立一套有效的创新激励保障机制，营造一个良好的行政创新氛围激发人们的热情；而且要尽可能补偿人们为创新所付出的代价，支持敢冒风险的创新者。最后，应该充分发挥新闻媒体和学术界对于行政创新议题的关注，通过独立第三方的评选奖项来激发地方政府创新的热情，形成地方行政创新的示范效应。在我国，由中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心三家学术机构于2000年联合创办“中国地方政府创新奖”就为地方政府行政创新创造了良好的平台。

3.2 范围依据：合理界定政府的职能界限

首先，广西政府有必要转变政府职能，注重公共服务职能的发挥。在推进经济发展的同时应该注重以改善民生为重点的公共产品和服务的提供，推进公共服务均等化进程，满足社会对公共服务的需要，为经济可持续发展奠定良好的基础。例如，2012年以来，广西进一步优化财政支出结构，加大民生事业保障力度，前7个月投入基本公共服务的资金达1023.84亿元，占全区财政支出的75.4%，比上年同期提高0.5个百分点。[10]其次，要重视市场在资源配置中的基础性作用，通过宏观调控和市场规制等手段合理有效地引入市场和社会的力量共同参与推动经济发展的进程。以广西体育中心建设为例，南宁市政府在财政资金短缺的情况下，积极搭建社会公共设施投融资平台，最终通过南宁威宁公司成功为广西体育中心融资7亿元，有效的支持了体育中心的建设。[11]在运用市场化手段的同时也不能忽视政府的责任，政府应该在公用事业产品和服务的纯政府供给和纯市场提供之间寻找合适的平衡点。[12]

3.3 组织保障：优化组织层级结构和权力配置

广西政府应该把企业流程再造理念引入政府行政组织结构和权力配置改革进程。“它触及政府的基本架构设计，通过组织机构重组来提升组织绩效；它明确了政府职能定位，通过业务流程重组来界定权责隶属；它吻合了服务型政府的核心理念，将公众的认知和需求作为服务的导向。”[13]例如，广西教育厅采用“相对集中执法”的方式，即将原来分散办理的18个行政许可项目和非行政许可项目相对集中在一个行政审批窗口办理，将多个处室分别行使的行政执法权相对集中到行政审批办公室统一行使，整合了教育行政执法力量，理顺了教育行政执法体制，畅通了政府机关与人民群众的沟通渠道，保障了群众对行政执法的知情权、监督权，进一步提高了教育行政执法水平。[14]

此外，广西政府应该科学调整管理幅度与管理层级之间的关系，提高管理幅度，减少管理层级，最终推进行政组织朝着扁平化和网格化的方向发展，增强其灵活性和回应能力。在行政权力的配置方面，理顺行政权力在不同政府以及政府部门间的分配，坚持财权与事权的相匹配，使政府部门各尽其职，提高其推进本地经济社会发展的积极性。因此，广西政府应该继续推进“扩权强县”政策实施的广度和深度，继续扩权“松绑”，适时地推进“省管县”体制的尝试，减少行政层级，为广西经济可持续发展提供行政组织保障。

3.4 程序保障：实现行政决策、咨询、执行与监督的良性互动

要完善行政决策、行政咨询、行政执行和行政监督之间协调机制。重视行政咨询的重要地位，提高行政决策的民主化和科学化，防止行政决策失误对经济社会建设发展的影响。例如，可以通过建立公共决策咨询委员会等组织，吸纳社会各界参与决策过程，减少执行的阻力和政府决策成本。要重视行政决策与行政执行之间的统一性，保证行政决策被完整有效的执行。例如，上级政府可以通过制定规章等方式将下级政府的参与手段法定化，增加下级政府对上级政府决策的认同，最终实现行政决策的落实。重视对行政决策的执行状况进行监督，以确保行政执行朝着既定的方向运行。在此过程中容易产生上下级政府部门间的谈判博弈，使得上级政府部门在采取不同模式时，下级地方政府采取相应的策略来应对。[15]因此，必须实现决策层与执行层的良性互动，提高有关经济发展决策的民主性和科学性，实现行政按照决策的意志表达来执行，提高服务经济可持续发展的效率和质量。

3.5 方法保障：综合运用经济、信息技术等手段

广西政府要创新行政管理方式，采用经济手段而非行政命令的方式改善地方环境，促进当地经济发展，如南宁——东盟经济开发区通过“教育券”模式实施15年免费教育，提升教育发展水平，满足人民群众享受优质、公平教育的需求，完善了开发区产业配套，为整个开发区的发展聚集能量。[16]此外，政府部门应该积极运用信息技术的成果，推进自身的电子政务建设，及时发布信息，增加动态服务信息和增值加工信息，满足公众和企业的知情权，最终实现行政管理的便捷高效。

4 结论与思考

之前有关经济可持续发展的研究，大多关注从经济发展所需要的生产要素本身来提供解决思路，如增加资本投入、扩大经营规模等，较少以政府行政创新，优化行政服务以促进经济发展的视角来论述。因此，在当前严峻的经济形势和国内外行政创新浪潮的推动下，广西领导层应该把握机遇，牢固树立行政创新理念，逐渐形成科学开放的行政理念、范围适中的职能界限、合理的层级结构与权力配置、良性互动的行政管理过程、综合有效的行政管理方法，由行政创新带动整个社会各个层面的创新，真正为整个广西经济的可持续发展创造良好的行政环境，发挥广西行政创新促进经济可持续发展的“助推器”作用。

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[责任编辑：王伟平]