城市基层治理创新中的“认知内卷化”

李利文++申彬++彭勃��

“基层社会治理创新内卷化”的外在表现有“利益内卷化”和“组织内卷化”，支配这种外在表现的中介因素实质是“认知内卷化”。“认知内卷化”强调在基层社会治理创新中创新主体基于一定的社会图式而不断强化某一思维，从而导致这一思维所附带的问题不断受到强化，但解决问题的方式却没有实质突破。本文以上海市XH区物业管理深化改革为例，采用观察法和文献分析法对基层社会治理创新主体的行为和话语进行分析，发现基层社会治理创新主体在自动化认知期的社会图式是“基层社会治理内容很复杂，而社会力量又很薄弱，因此，政府部门应该给予帮扶”。在随后的控制性认知期，基层政府部门通过调研和走访所输入的信息进一步强化了这种社会图式。最后在表征印证期，“利益内卷化”和“组织内卷化”印证了“认知内卷化”在基层社会治理创新“内卷化”中的中介作用。

利益内卷化；组织内卷化；认知内卷化；社会图式

D63-31A0039-13

〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“地方重大民生专项规划编制中的公众参与机制研究”（13AZD089）

〔作者简介〕李利文，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生；

申彬，上海交通大学公共政策与治理创新研究中心研究人员；

彭勃，上海交通大学国际与公共事务学院教授，博士生导师，上海，200030。

一、文献回顾与问题提出

国家与社会关系理论一直是解释基层社会治理的重要理论范式。改革开放以来，社会逐渐从国家中脱离出来，国家的许多制度和创新在名义上都指向全能政府的弱化和社会自治的加强，党的十八届三中全会还明确提出“创新社会治理体制，增强社会发展活力”。然而，国家为实现其管理和秩序的需要，社会力量并未得到“没有约束的发展”，国家力量实质上还在不断下沉，并通过“分类控制”〔1〕、“行政吸纳”〔2〕和“嵌入式监管”〔3〕等方式实现国家意志。近年来，社会基层治理创新层出不穷，中央编译局比较政治与经济研究中心和北京大学中国政府创新研究中心等学术机构甚至还发起了“中国社会创新奖”，但这些新现象和新影响背后隐藏的仍然是国家的行政逻辑。如全国到处蔓延的“网格化管理”，其实质是“透过信息平台进行权威整合与行政力量下沉，实现社会控制的目标”〔4〕；上海正在大力推行的“镇管社区”逆行政化创新“并没有完全跳出行政逻辑的思维，改革的结果是有限共治和行政下沉”〔5〕等。由此可见，由国家主导的基层社会治理创新实质上走向了“内卷化（Involution）”。

“内卷化”一词源于拉丁语，原意是“转或卷起来”，主要包括三种类型，分别是“文化内卷化”、“农业内卷化”和“国家内卷化”。美国人类学家戈登威泽（Alexander Goldenweiser）首先用该概念来描述一类文化模式，即“既没有办法稳定下来，也没有办法使自己转变到新的形态，取而代之的是不断地在内部变得更加复杂”。〔6〕后来，格尔茨（Clifford Geertz）受此启发，在《农业内卷化：印度尼西亚生态变迁的过程》一书中提出了“农业内卷化（Agricultural Involution）”，认为“印尼爪哇地区农业部门在外部扩张（包括农业的外延性扩展）受到限制的条件下，只能向内使耕作趋向精细化和复杂化，以此在农业内部自我消化增长的劳动力，同时又不至于造成人均收入下降”。〔7〕后来，黄宗智也对长三角地区“农业内卷化”进行了研究，发现了“无发展的增长”。杜赞奇（Prasenjit Duara）则主要将其运用于国家权力的描述，认为“国家内卷化（State-Involution）”是“国家与社会旧模式的复制、延伸和精致化”。〔8〕由此可见，“内卷化”的基本含义是指外部扩张受到限制的条件下而出现并不能带来实质性发展的内部不断精细化和复杂化的过程。

“基层社会治理创新内卷化”主要是指在国家主导下的基层社会治理改革创新中，由于受国家框架和资源数量的限制，以强化社会自治为目标的改革逐渐为国家力量不断下沉和精细化所取代的过程，且这一过程并不能带来实质性的社会发展，其主要表现为“组织内卷化”和“利益内卷化”。“组织内卷化”主要是指在以强化社会自治为目标的社会治理创新中，基层政府通过组织结构的不断精细化和复杂化来提供社会服务和解决社会矛盾的过程。“利益内卷化”是指在以强化社会利益为目标的社会治理创新中，基层政府通过新的制度安排使部分组织和个人利益不断强化和内嵌于社会制度的过程。目前关于“基层社会治理创新内卷化”的研究主要集中在两个方面，一是以贺雪峰为代表的“乡村社会治理内卷化”，一是以何艳玲为代表的“城市社会治理内卷化”。

“乡村社会治理内卷化”研究主要集中在两方面。一是“利益内卷化”。在取消农业税后，乡村治理中的各利益主体行为逻辑及相关关系发生了重大变化，乡村社会中出现了一个地方政府与地方势力结盟的全新结构。〔9〕乡村混混逐渐从乡村社会“边缘人”向经济精英转型，与乡村治理组织形成利益同盟。〔10〕在资源分配中，灰黑势力主动拉拢基层组织官员，在土地开发等事项中，基层政权反而向灰黑势力求援。〔11〕在国家资源输送的利益链条中，权力寻租者、地方富人与灰黑势力、谋利型的机会主义农民等几个行动主体相赖相生，形成分利秩序，普通民众被排除在外，乡村治理出现内卷化。〔12〕二是“组织（制度）内卷化”。在基层治理主体结构中，乡镇政权和村级组织都出现了“内卷化”，其社会服务、社会管理职能退化，自利性、赢利性和掠夺性动机增强。〔13〕建立新型农民专业合作经济组织是深化农村社会经济改革的重要内容，但其没有发挥出应有的功能。合作社虽然在数量上有了迅速增长，但并没有使小农经济的性质发生实质性改变，没有出现预期的农业现代化的革新和演变。〔14〕另外，还有研究关注改革开放以来我国实行的村民自治制度，认为不应该理所当然地认为其会不断强化并进行线性发展，也应注意其“内卷化”。〔15〕总之，“乡村社会治理内卷化”已经改变了乡村利益关系结构和组织生长方式，导致农村公共服务缺失和乡村社会秩序混乱，从而引发新的乡村治理危机。

“城市社会治理内卷化”研究主要集中在两个议题上。一是城市社区自治。当前国家主导下的城市社区建设，实际上是国家权力触角重新延伸到城市基层生活的过程，而这种权力的延伸与渗透是以内卷化为特征的。〔16〕何艳玲和蔡禾首先指出了中国城市基层自治组织中出现的“内卷化”问题，认为在居委会组织变革中，虽然新的组织要素（例如社区代表大会、居委会委员的直选等）已经产生，但居委会组织变革真正要指向的组织性质和实际运作机制却没有根本改变，在一定意义上，原有的居委会组织性质还得到了加强。〔17〕后来一些学者试图对城市社区自治中的“内卷化”进行解读。如张付强从空间转移、权力转移和利益转移三方面对西方国家社区自治改革的成功经验进行分析，在此基础上构建了一个“内卷化规避”的空间模型，认为社区自治改革的成功运行必须同时具备空间转移的发展取向、权力转移的路径协调、利益转移的民主保障和实质性参与四项内容。〔18〕还有学者从社会资本角度进行解读，认为差序伦理造就的人情化关系网络构建的个体性社会资本直接渗透于当前中国城市社区的微观权力运行中，是基层政权内卷化背后的隐性逻辑。〔19〕二是城市农民工。新生代农民工的“内卷化”主要表现在社会交往〔20〕、社会流动和社会认同三个方面。在融入城市过程中，新生代农民工虽然进入城市空间，但其就读的学校大多是农民工子弟学校，接触和交往的对象主要还是农民工群体；由于受户籍政策等制度性影响，原本处于弱势地位的新生代农民工很难通过个人努力从社会底层向上流动；新生代农民工向往城市生活，却经常受到来自城市居民的偏见和歧视，缺乏城市归属感和认同感，容易产生自卑心理和怨恨情绪。这些都使得新生代农民工在城市融入过程中受到限制，使其在农民工群体内部关系不断分化，进而可能拉帮结派，结成团伙，产生犯罪问题。总之，“城市社会治理内卷化”的不断发展使城市基层政府结构不断膨胀，各部门之间的利益不断嵌入和深化，整个城市社会治理体系的刚性越来越强，弹性越来越弱。

从我国“基层社会治理创新内卷化”的已有研究来看，无论是“乡村社会治理内卷化”，还是“城市社会治理内卷化”，其主要表现为“组织内卷化”和“利益内卷化”，而且“利益内卷化”在一定程度上还内在地推动着“组织内卷化”。虽然许多学者对基层社会治理创新“内卷化”现象都有过细致的观察，但目前对其成因和作用机制研究还不深入。如现有研究中出现的几个解释变量，“社会资本”太过宏大，而且社会资本本身的内涵也十分宽泛，不能很好地从微观视角进行剖析；“制度环境”太过宽泛，尤其是在“内卷化”多因分析中很难厘清何种制度在起根因性作用；“非协调约束”只是从组织理论视角强调了组织形式与组织运作的分离，还未深入挖掘这种机制的内在成因；“理性约束”太过功利化，基于利益最大化的理性假设在实际社会中可能适用有限；“内卷化规避”的空间模型过于强调空间、权力、利益和参与等因素的综合性作用，因而缺乏“内卷化”成因的细致分析。从总体上看，现有解释变量大都侧重从“客观”视角对其进行解释，而缺乏从主观视角对“基层社会治理创新内卷化”成因进行解释。经过对上海市XH区物业管理改革长达半年多的调研和观察，发现“社会认知”主观变量在“社会治理创新内卷化”中发挥着重要中介作用。社会图式和“内卷化”机制在相互嵌入的整合作用下形成“认知内卷化”，而主观的“认知内卷化”变量，一方面促进了“组织内卷化”和“利益内卷化”的加深，另一方面“认知内卷化”在一定的外在条件刺激下进一步精细化和复杂化。因此，本文将通过构建一个“认知内卷化”模型来对“基层社会治理创新内卷化”成因机制做进一步探究。

二、模型构建：“基层社会治理创新内卷化”的一种新解读方式

“认知内卷化”模型是建立在“内卷化”和“社会认知”两个概念的基础之上的，这里在借鉴西方相关理论的基础上先对两个概念的内在机理进行简要的学理分析，然后在此基础上试图构建一个一般的解释模型，以期能够为我国“基层社会治理创新内卷化”提供一种全新的解读方式。

（一）“内卷化”的外在表征与内在逻辑

为明确“基层社会治理创新内卷化”的内在机制和社会后果，这里首先将其内涵与西方公共管理学中的相关理论进行简要的比较分析。“基层社会治理创新内卷化”实质包含三层含义：一是基层社会治理主体受到资源和其他方面的限制；二是基层社会治理的指向目标被暗中替换；三是基层行政力量不断精细化和复杂化，有两个重要表现，分别是“利益内卷化”和“组织内卷化”。“利益内卷化”同样包含三层含义：一是利益向外扩张受到限制；二是公共利益为个人利益所替换；三是个人利益与制度结构不断深化和内嵌。“利益内卷化”的直接后果是“关系生产”，即公共利益目标为私人利益目标所俘获，以利益关系的不断加强来获取资源分配；其社会表象是社会主体之间非生产性活动（如人情往来、游说、疏通、拉关系、走后门等）增多，而社会发展却停滞不前。西方的“寻租理论（Rent-seeking Theory）”实质上能很好地诠释“利益内卷化”现象。寻租理论认为寻租就是用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润，租金是指支付给资源所有者款项中超过那些资本在任何可替代的途径中所得款项的那一部分，是超过机会成本的收入。〔21〕寻租实质上是一种非生产性活动，不会增加任何新产品和新财富，只是生产了“社会关系”，并通过“社会关系”影响资源分配。寻租是政府干预市场的后果之一，政府介入市场的程度越高，寻租产生的概率也就越大。可见，“利益内卷化”与“寻租理论”在表征上具有高度相似性，在逻辑上具有高度契合性。

“组织内卷化”同样也包含三层含义：一是组织发展受到资源等方面限制；二是组织目标被异化或被替换；三是组织自身不断膨胀和精细化。“组织内卷化”的直接后果是组织结构不断复制和膨胀，间接后果是因组织膨胀带来的权力也在不断生产。如组织内行政人员、行政层级、行政部门的增加，都是机构复制和权力生产的表现。这些“增长”却不能带来社会效率，反而制约了社会发展，是一种典型的非生产性行为。西方行政学中的帕金森定律（Parkinsons Law）在一定程度上与“组织内卷化”暗合。帕金森定律是英国“民众行政理论家”帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。其包括两个法则，第一是增加部属法则，即一个行政官员想增加的是下级而不是对手，因为这既可以减少竞争对手，又可以提高自己的地位；第二是增加工作量法则，即随着部属增加和人员增多，行政官员彼此之间也人为地制造了工作、增加了工作量。帕金森还在此基础上提出了繁琐定律，即各级行政机构一旦建立，内部势必设满各种委员会、董事会等机构，而一些比较重要的事情必须通过他们才能解决。〔22〕可见，帕金森定律与“组织内卷化”在表征上和逻辑上也具有高度的契合性和相似性。

（二）“社会认知”的内在机制

社会认识（Social Cognition）研究兴起于20世纪70年代，20世纪90年代得到迅猛发展，现在已经成为社会心理学中一个非常活跃的研究领域。社会认知是指人们如何选择、解释、识记和使用社会信息来做出判断和决定。社会认知有两种类型，分别是自动化社会认知和控制性社会认知。一般而言，社会认知的形成路径是从社会图式中提取信息而进行自动化思维的过程，即人们在信息获取过程中会基于自身的社会图式采用一种无意识的、不带意图的、自然而然的并且不需要努力的自动化思维（Automatic Thinking）。图式（Schemas）是指经过对来自社会环境的信息进行选择和加工后在人脑中组织起来的认知系统。图式和概念在人们的头脑中所处位置的优越性决定了这些图式和概念被提取的可能性。虽然社会图式是我们做出选择和解释的重要向导，但当社会图式被证明是错误的之后，其仍然具有持久性。自证预言（Self-fulling Prophecy）就是这样起作用的：（1）人们对其他人怎样产生一个预期；（2）这会影响他们如何对待他人；（3）而这种对待方式又会导致那个人的行为与人们最初的预期相一致，使得这一预期成为现实。〔23〕自证预言的启动前提是社会图示在个人头脑中起着重要作用，而社会图式在一定程度上也会受到社会偏见的影响，即刻板效应或内隐社会认知。迈尔斯指出了这种刻板效应或内隐社会认知的三种内在逻辑。一是类别化，即认知过程中进行自动类别化，这会夸大群体内部的一致性和群体之间的差异性；二是独特性，即一个与众不同的个体会使我们意识到在其他情形下注意不到的差异，这可能导致人与行为之间的错误相关（Illusory Correlation）；三是归因，即将人的行为归结于内在品质，这会导致利群偏差。〔24〕

第二种是控制性社会认知，即一种有意识、有意图、有目的、需要努力的控制性思维（Controlled Thinking）。人们通常可以自由地开启和关闭这类思维，这类思维对自动化社会认知具有制衡作用。人们在同一时间内只能对一件事情进行有意识的、控制性较强的思考。但人们心不在焉时或动机水平较低时，很难进行控制性思维。这种情况下人们更可能接受错误信息并很难进行抑制思考（Thought Suppression），即避免想到那些自己宁愿忘掉的事情。控制性认知的另一种思维是反事实推理（Counterfactual Thinking），即在心理上改变过去的某些环节，以便想象事情有可能不同。但长期沉溺于反事实推理可能给人情绪产生负面影响。

（三）“认知内卷化”模型构建

本文认为在“基层社会治理创新内卷化”的成因机制中人的主观“认知”起着重要作用。基于“内卷化”的内在逻辑和“社会认知”的内在机制，本文提出了“认知内卷化”概念，强调在基层社会治理创新中创新主体基于一定的社会图式而不断强化某一思维的现象，导致这一思维所附带的问题不断受到强化，但解决问题的方式却没有实质突破。“基层社会治理创新内卷化”实质上是一个不断发展的过程，在其形成过程中主要包括三个阶段：

1.自动化认知期。在该阶段基层社会治理创新主体会基于个人的社会图式来自动地、无意识地、无意图地、不带目的地、自然而然地对基层社会问题进行理解，但社会图式本身所附带的社会偏见和自证预言等在政策制定过程中都可能会影响其对基层社会问题的客观选择和判断。

2.控制性认知期。在该阶段创新主体会启动有目的、有意识、有意图、要努力的控制性思维，控制性思维启动的目的在于制衡自动化思维，克服自动化思维中一些具有偏见或不客观的思维观念。控制性思维的启动实质就是新信息和新知识的输入，当输入的信息和知识与自动化认知期的社会图式一致时，原有的社会图式则得到强化，同时原有社会图式所附带的问题也得到强化，这样就形成了“认知内卷化”。

3.表征印证期。实质上以上两个阶段已经形成了“认知内卷化”，“认知内卷化”支配“利益内卷化”和“组织内卷化”的机制将通过“认知内卷化”和“组织内卷化”的进一步加深而得到验证。而且“利益内卷化”与“组织内卷化”加深的表征是很容易观察到的，这也是许多基层治理研究者判断基层社会出现问题的重要依据。

正是基于以上内在逻辑，本文引入了解释“基层社会治理创新内卷化”的一个新的解释变量“认知内卷化”，并提出以下理论假设：“认知内卷化”是导致“基层社会治理创新内卷化”的重要中介变量。即“认知内卷化”是引发“利益内卷化”和“组织内卷化”加深的重要环节（见图1）。

从2015年3月至2015年12月我们对上海市XH区物业管理深化改革进行了长达半年多的观察和调研，调研对象包括相关政府干部、专业学者、物业律师等，该研究在主要运用观察法、座谈会的同时，辅之以文献分析法，对获取的大量政策文献进行分析，以确保经验材料的完整性。另外，基于研究需要，本文对调研的地名和人名进行了化名处理。虽然“认知内卷化”很难通过直接观察发现，但作者根据调研对象的一系列行为和话语表现来进行推理，从而提炼出“基层社会治理创新内卷化”的根因逻辑。故此，本文以物业管理深化改革为个例来验证“认知内卷化”模型的合理与否，并试图探寻“基层社会治理创新内卷化”的内在逻辑。

三、模型解构：以上海市XH区物业管理深化改革为例

上海市XH区根据十八大、十八届三中全会和习近平总书记的一系列讲话，加快落实市委《关于进一步创新社会治理 加强基层建设的意见》，落实《上海市关于加强本市住宅小区综合治理工作的意见》和《上海市加强住宅小区综合治理三年行动计划（2015-2017年）》。区住房保障与房屋管理局（简称房管局）从2015年3月起就开始酝酿进行物业管理深化改革工作，2015年9月中旬正式启动，2015年9月至10月进入试点小区调研期和改革方案明晰期，2015年11月进入试点运行期。在这一改革推进过程中，相关政府干部、专业学者和物业律师都参与其中，并对深化物业管理改革方案产生重要影响，下面将分三个时期对其行为和话语进行分析。

（一）自动化认知期：物业管理深化改革的酝酿与启动

这一阶段主要通过房管局课题开题报告会和物业管理深化改革动员会反映相关人员对物业管理深化改革的“社会图式”。这一阶段反映的是各相关主体对物业管理深化改革的最初印象，也是各相关主体利用已有的知识结构来表达问题的时期，其所反映的观点应该是不带目的、不带意图、自觉自发的。因此，这一阶段形成的观点将成为推动物业管理深化改革的基调。在具体调研中我们主要看到三种表述较多且基本统一的观点。

1.物业管理问题十分复杂。物业管理纷繁复杂，涉及的主体多、内容多，由此衍生的问题和矛盾也十分复杂，许多基层干部反映有一种“剪不断、理还乱”的感觉。更有一些基层干部抱怨社区物业管理工作具有极大的反弹性，一些问题和矛盾在解决之后，没隔多长时间又冒出来了，社区物业管理缺乏长效解决机制。根据在房管局课题开题报告会和物业管理深化改革动员会中各政府干部、专家学者和物业律师等的反映，主要总结出以下四类反映突出的问题（表1），他们认为这些问题错综复杂，长期没有得到有效解决。

在物业管理深化改革试点工作动员会议议程中TL街道办事处代表的发言很好地体现了大量基层干部共有的心声。

“TL街道有住宅物业小区67个，面积约400万平方米。其中商业房小区34个，售后房小区26个，混合型小区7个，共有35家物业服务企业，已成立业委会的有61个。作为一个人口密集的居住型城市社区，TL街道住宅小区的物业管理面临着各种矛盾和问题，主要包括（1）物业公司入不敷出，严重影响物业管理水平；（2）维修资金和公益性收入的监管及维修资金二次筹集问题；（3）混合型小区的管理问题。”（WYGL-20150916）

上海市人大常委会法工委领导在XH区物业管理深化改革试点工作动员会上甚至说：“物业管理搞好了，街道一半以上的任务就完成了。”（WYGL-20150916）

XH区委副书记在XH区物业管理深化改革试点工作动员会中总结其过去多次调研的经验和感想中也提到：

“在‘满意在XH的大走访过程中，我们群众反映最多的就是物业管理问题。我们现在人大代表、政协委员最不能解决的、最要上交的也是物业管理问题。居委会干部60%以上的精力就是在做和物业管理相关的工作。”（WYGL-20150916）

以上材料都反映了许多市级、区级和街道层面的政府干部以及相关专家学者都认为物业管理问题十分复杂，需要多方主体通力合作才能在一定程度上得到有效解决。

2.社会力量仍旧薄弱。社会治理创新中社会主体力量仍然不强是许多政府干部和专家学者的普遍感受，一些政府干部甚至表示，政府非常希望社会力量能够承接政府分离出来的社会职能，让其充分发挥自治功能，实现自我管理和自我服务，这样政府的负担实际也减轻了，但他们认为虽然现在政府采取了很多措施鼓励和培育社会力量，但总体上而言，社会力量还很薄弱，还不能承接政府转移的社会职能。我们在“社会协商机制研究”课题的暑期调研中，一位来自XH区委组织部的代表说：

“群众的自治能力不强，只有在参与的过程中才能得到提高。参与能力不是天生的，不是开个会就能提高的，只有在参与中才能懂得沟通、怎么遵守规则。”（XSJZ-20150901）

其表示社区协商机制构建的最大难点在于群众自治能力还不够，这也从侧面体现了社会自治力量还很薄弱。

XH区房管局局长RY在开题报告会上依据以往诸多研究的经验基础也强调社会力量参差不齐，认为目前应该重点对其进行分类研究。“关键问题是理顺关系，主要问题是政府缺失、市场缺失、自治能力不强，我们要选择一些小区，面上的调研工作我想也没有很大的意义了，以前做了很多很多，也可以整理出很多条，应该集中在不同类型小区，做一些调查摸底工作。”（KTBG-20150824）

中共上海市社会工作委员会领导MT在物业管理深化改革动员会上同样指出业主和居民的自治意识和自治能力还不强：“在业主和居民方面存在不少问题，比如现在居民的法治素养和文明意识有待提高，有的对物业管理的知识不很了解。根据社科院的一项调查，只有五分之一的受访居民了解《物权法》《物业管理条例》《上海市物业管理住宅规定》等相关法规。部分群众守法意识和义务观念也不很强，有的片面追求私利，也不考虑是否侵害其他业主的权益和公共利益。只愿享受权利，不愿承担义务，在我们居民中还是屡见不鲜的。”（WYGL-20150916）

上海市司法局领导MJ在物业管理深化改革动员会上还对业委会的自治结构和自治能力表示担忧：

“现在业委会有的搞监事会，有的不搞；有的制度已经明确了，有的还没有；反正什么的都有。现在（即使）制度明确的话，它的结构和现在发展的状况，如果直接把它当做一个组织来研究的话，问题还有很多，现在它还不是法人组织，没有法人资格，作为权利组织的话，它叫代表大会，或者全体业主大会，而实际上也是不能实现的。”（WYGL-20150916）。

XH区委副书记ML在物业管理深化改革动员会上甚至对传统社区自治主体居委会的能力也同样表示担忧：

“一些物业管理问题居委会根本无法解决，RY（XH区房管局领导）正在研究筹建的物业管理指导中心是全市首创，我觉得很好。这些事情最有能力去做的其实就是我们行业管理部门，因为我们街道的推广能力还是有限的。”（WYGL-20150916）

从以上材料可以看出许多政府领导都认为社会力量还很薄弱，无论是个体层面的居民和业主，还是组织层面的业委会和居委会，其自治力量还很薄弱，无法有效承接政府转移的社会职能。

3.政府应该适当帮扶。在调研过程中我们还发现许多基层政府干部都有一种介入物业管理的潜意识，这种潜意识是出于自发主动、自然而然的，而不是有目的、有预谋的。他们认为基层物业管理工作十分复杂，面临的矛盾和问题也十分多，而社会自治力量又十分薄弱，因此，政府应该发挥好社会治理的职能，适当地介入社区管理，帮助社区自治主体管好社区。而管好社区最好的办法就是利用基层政府的权力成立更多的指导中心、调解委员会等组织机构。其中XH区委副书记ML在物业管理深化改革动员会上谈到物业收费问题时就说：

“物业公司的收费标准、管理标准怎样确定？涨价怎么涨？这里其实都要我们‘条的部门来牵头，上次我和RY（XH区房管局领导）还讨论，业委会要考核吗？也要考核。业委会要审批吗？也要。现在有很多问题，就没有一个有公信力的站出来，业委会要监督吧，谁来监督？还有物业公司，物业公司收费标准到底是什么？一元五的（服务）标准是什么？那老百姓不满意可以做解释工作，你为什么做不到人家四块五的（服务标准），因为你的物业管理费就是一块五，一块五的（服务）标准是这个啊！那么这个物业公司做到了没有，若做到了，你就不能乱提意见！如果你要一块五的（服务）标准享受四块五的（服务），那么这个小区物管费就要涨价啦！那这些东西谁来定，一定要我们‘条里面专业部门站出来，所以我觉得现在房管局要成立一个物业管理指导中心。”（WYGL-20150916）

针对物业收费与定价问题，LY街道办事处的代表也在物业管理深化改革动员会上表达了其看法：

“成立LY物业管理综合中心，作为物业管理的‘专家门诊，作为物业企业的市场定价机制的‘评判员，根据LY社区的实际情况，提供物业管理的合理定价，为物业企业的选聘提供透明、公开的市场指导价，为社区里的物业企业选聘定标准。”（WYGL-20150916）

一些专业学者虽然没有表示要成立相关机构来对物业管理进行规范，但其观点中也隐含着建立规范机构的必要性：

“有一个奇怪的地方就是，物业管理企业有一个行业协会，我们今天也来了物业管理行业的领导，但是业委会是没有对应的行业性质组织存在的 ，我们从法律上讲，像居委会一样，上海不可能成立一个大的业委会的联合会。不搞也可以，但在上海同时要面对几千个业主委员会，怎么办呢？”（KTBG-20150824）

虽然上述材料列举的例子有限，但政府应该适当介入物业管理的想法相当普遍，这些想法不仅来自基层行政部门的政府领导，还来自基层行政执法的一线工作人员。由此可见基层社会力量对政府的高度依赖性。

（二）控制性认知期：物业管理深化改革调研

从物业管理改革深化的酝酿和启动阶段来看，基层政府干部、专业学者等主体的社会图式显示了一种较强的内在张力，一方面基层干部希望推动社会力量发展，另一方面，他们认为社会力量还很薄弱，无法有效承接基层政府转移的部分社会职能。因而，许多基层干部的潜意识中存在着“政府应该介入市场和社会”的观念。上一阶段是一个自动化认知阶段，而这一阶段则是控制性认知阶段，即基层干部将通过深入实地走访、问卷调查和组织召开座谈会等方式，来分析当前社区物业管理的现状，以弥补主观认知的不足，防止自动化认知的内隐偏见。

XH区房管局就这次物业管理深化改革试点主要选取了6个街道12个小区作为典型进行调研。其选取的12个试点小区非常具有代表性，覆盖了各类型的小区，其中5个为商品房小区，2个为售后房（含公房）小区，5个为混合型小区。住宅总面积768万平方米，非居住物业6万平方米，除了一个小区实施自治管理外，其他小区均有物业服务企业覆盖。在此次调研之前，也即在物业管理深化试点工作动员会上，房管局对试点街道房办主任和试点小区居民党组织负责人进行了培训。此次调查和走访的主要内容包括小区房屋类型、居住情况、公用设施设备清单、物业管理收费、公共收益情况、物业管理人员配备情况、业委会情况、居委会情况、物业管理人员工资福利情况、小区主要矛盾和问题等。这次摸底调研的主要目的是充分掌握物业管理领域的具体情况，提出具有高效性、有针对性、具体、可复制的实施方案。但这些调研和走访并没有改变房管局和基层政府干部的前期认知，反而加重了其对前期认知的认可。从问卷调研结果来看，这主要体现在以下几方面。

1.物业服务总体情况不容乐观。市场机制在解决社区问题中的绩效表现并不优良，首先从物业经营情况来看：

“2014年物业服务企业平均利润率仅为229%，平均每家企业盈利水平约为3万元。从抽样调查的情况来看，12个试点小区中7个项目亏损，3个项目盈利，2个项目持平，亏损率达到5833%，亏损主要集中在售后房项目和混合型项目。”（《XH区“物业管理深化试点工作”前期调研情况分析》）

从物业管理和服务工作人员的结构来看，不同房产类型和不同居住数量小区之间的差别较大（表2）。从整体上而言，保洁、保绿和维修工等人员的基本配备还是很薄弱。

“从试点小区抽样调查情况来看，一线从业人员年龄整体偏大，以40至60岁为主；薪酬水平整体偏低，月工资收入维持在最低工资标准2280左右的占5873%，2500元至3000元的占2795%，3000元以上的占1332%。”（《XH区“物业管理深化试点工作”前期调研情况分析》）

物业服务总体感知差，还来自调研主体在深入社区调研中的深刻感受。HX区房管局领导在总结这次调研工作中说：

“住宅小区中的矛盾纠纷成因相当复杂，有物业服务质量的问题，也有业主自我管理的问题，有业主不文明居住引发的邻里矛盾，更有历史原因引发的深层次问题。这些矛盾涉及的主体多元复杂，当事人的权利义务也交错纷杂不易梳理，而且矛盾纠纷的解决结果往往会形成强烈的连锁反应。”（WYGL-20151027）

由上述材料可知，基层政府干部通过这次调研和走访，对物业管理的认识更为深入和具体。也论证了他们之前认为基层物业管理错综复杂、矛盾丛生的观点。这些调研感知作为一种“客观信息”，输入基层干部的认知系统之中，进一步强化了之前的社会图式。

2.物业收费价格机制尚未理顺。从整个基层调研和座谈会内容来看，物业收费问题是物业管理深化改革的核心问题，许多物业矛盾的产生都是由于物业收费问题而引发的。从实践调研的结果来看，市场力量和社会力量在解决小区物业管理问题上表现力不从心。具体而言，从物业收费标准上看，1996年上海制订了售后房物业服务标准，但十多年来劳动力、水电耗能、维修材料等物业成本不断上升，2012年起通过售后公房物业服务收费标准分步到位的调整方案，一定程度上缓解了物业管理经营亏损的情况。但在商品房小区，情况则继续恶化。

“商品房部分物业由于要通过业主大会决议进行提价，业主不理解不支持，实际操作和实施较为困难，一直没有能够进行提价。从而出现了商品房的物业收费价格比售后房低的‘倒挂现象。”（《XH区“物业管理深化试点工作”前期调研情况分析》）

XJH街道办事处负责人表示，在商品房小区，业主对物业公司的不信任是物业收费标准提高的一个重要障碍。“物业公司一直想来调整物业管理费，但这方面的压力比较大，主要来自业主。比如当时物价是一块六，后来要调整，调整了以后业主就上访，我们那时候是晚上值班，被两个业主抓出去点停车数量，说物业管理公司在虚报，其实像类似的问题在我们商品房小区当中还是蛮多的。一旦物业公司要上调物业管理费，业主会以各种理由来阻止。”（WYGL-20151027）

他表示现在物业公司的财务也不透明，即使比较透明，也起不到实质性作用。“现在公司也这样，填一个表，收入多少，支出多少，然后物业亏损多少，但具体的、细化的都没有，我们审计也很难审出来，我们也有审计，但很难看出猫腻出在什么地方。”（WYGL-20151027）

FL街道办事处负责人表示，现在他所负责的小区在物业管理收费问题上已经陷入了“鸡生蛋还是蛋生鸡”的循环了。

“小区业主认为物业提价机制存在一个很大的问题，老百姓说，你要提价先提高管理水平，我看到的水平提高了的话，我就允许提价。物业公司说，现在价格上不去，人力资源也不够，成本也收不回来，我没办法提高这个质量。这就出现两者前后之间互相扯皮、互相不买账的问题。”（WYGL-20151027）

XT街道办事处负责人提出了一个现在物业管理中一个普遍存在且极其棘手的问题。“主要的矛盾焦点就是关于物业管理费的标准问题，很多业主到居委会和房办来的时候，他们说，物业费他们不在乎掏多少，但服务一定要提高，那么具体说服务提高有什么具体的标准，如保安、保洁、保绿、保修，比如说存在什么短板的地方，要说得更明白一点，也可以提出更具体的要求。小区的业主对于这一点反倒比较模糊，就一个概念，服务要再上去一点，至于说哪个短板要上去一点，没有！这就给我们工作造成麻烦，就是说有一个感觉做得不好，但是又提不出具体哪里不好。”（WYGL-20151027）

从上述材料来看，市场力量在解决社会问题的过程中明显力不从心，关键在于市场在和市民谈判之前已经失去信任，而在重构与业主的信任过程中又能力不足，因而陷入社区管理的恶性循环。这些争论进一步强化了基层政府干部对基层市场力量的负面认知，认为市场力量在解决社会问题上能力不足。

3.业委会自治能力十分有限。小区中社会力量薄弱似乎也成了这次调研的共识，业委会在选举换届过程中矛盾重重。不要说业委会作为社区矛盾的重要化解机制，其自身反而成为社区矛盾的“生产机器”。许多物业收费问题、公共空间使用问题、社区和谐问题等都是由业委会自身引发的。这些现象强化了基层政府干部对业主委员会能力不强的负面认知。

“在组建或者换届中，筹备组中的业主代表不符合规定条件，筹备组在工作中违反相关程序；业委会侵害业主利益，公益收益和维修资金使用不按程序和规定；业委会在实际工作中不规范、不透明；一些小区少部分业主与业委会成员之间、业委会成员内部之间、业委会与物业企业之间因见解不同或利益冲突产生矛盾，发展到积怨，导致互相拆台，影响物业管理的相关工作等等。”（《XH区“物业管理深化试点工作”前期调研情况分析》）

XJH街道办事处负责人也表示了此方面的隐忧。“已经好几年没有业委会，业委会组建不起来，小区几方面的矛盾，业主和物业公司，业主和政府，这些矛盾错综复杂，也是亟需我们法律的思维来解决。”（WYGL-20151027）

上海市人大法工委负责人在此次调研总结会上也指出：

“‘三驾马车六匹马，政府一架马车，市场一架马车，社会一架马车，每架马车都有两匹马在拉，政府这架马车有房管局和街道乡镇的有关管理部门，市场这一块有物业管理公司和专业服务公司，社会也有两匹马，就是业委会和居委会。今天的介绍，就暴露出来了，这六匹马中有些是瘸腿的，有的是病的，所以系统治理用到这里也是蛮恰当的。”（WYGL-20151027）

从上述材料来看，此次调研并没有发现以业委会为代表的社会力量在解决基层物业管理问题上发挥着积极作用，相反，更多的调研信息显示业委会等社会自治力量还不成熟、不健全，其本身就是社会矛盾的制造者，也是社会治理的重要对象。通过此次调研，之前在基层干部中形成的社会图式得到进一步强化，而不是缓解。

（三）表征印证期：物业深化改革的方案明晰与试点运行

实质上，上述两个阶段中“认知内卷化”已经形成，即基层政府干部作为社区物业管理改革创新的重要推动主体，其关于“物业管理问题十分复杂，而社会自治力量又十分薄弱，因此， 政府适当帮扶十分必要”的思维模式已经在调研走访中得到强化，而从其解决手段来看，无非是加强领导和设立更多的机构来进行协调，这又陷入了之前基层政府解决问题的一般模式，实质上没有新的突破。在这一阶段，“认知内卷化”所引起的“利益内卷化”和“组织内卷化”在下述材料中将得到印证。

1.“利益内卷化”。“利益内卷化”是指在以强化社会利益为目标的社会治理创新中，基层政府通过新的制度安排使部分组织和个人利益不断强化和内嵌于社会制度的过程。通过这几次调研和座谈会的讨论，政府各个部门之间达成的共识越来越清晰，方案也越来越明确，那就是通过政府权力再生产成立更多的精细化的解决社区物业管理问题的协调机构。似乎这一共识与各个政府部门之间的利益是高度相融的。首先，街道办的态度是政府应该加强领导、积极介入。XJH街道办事处负责人在谈到解决物业管理费用问题时就提议：“（政府）帮助物业公司和业主建立一个公平的议价平台，在一个比较公平的平台上来达成一个物业管理的费用。”（WYGL-20151027）

LY街道对此与XJH街道的提议在利益协调上也是一致的。“市场意识不是很强，调费难度比较大。下一步计划，加强和房办一同对居委会和业委会的领导。”（WYGL-20151027）

XH区社建办负责人从社建办自身角度也谈到了下一步应该采取的对策。“从社建办角度来讲，业委会的建立和运作机制需要进一步规范，很多问题与业委会本身人员以及建立过程中发生的矛盾是有关系的，因为其没建立好，导致我们后续的工作不能做，还有业委会主任这些核心人物怎样通过其他方式（来进行管理），如居委会书记兼任，刚才我看到12个小区中几乎就没有（兼任的），这次市委文件里‘加强居民区建设中就提到，要进一步探索居委会主任去兼任。第二就是文件中提到，在业委会把印章图章拿掉导致业委会无法运作时，居委会是可以接盘的，但是在具体操作过程中，大家也反映难度很高的，并不是像文件说的那么简单，因此，需要更多部门投入这一块。”（WYGL-20151027）

上海市司法局相关负责人也表示 ：“从我们司法局来讲，我们前期的人民调解委员会或者居委会的调委会参与邻里之间的矛盾纠纷可能会比较多一些，但是参与大规模的物业费纠纷调解上可能力度是不够的，因为在居委会的调委会的成员很多（就）住在这个小区里，他自身可能就有这个诉求，或者其自身就对物业服务不满意。而物业公司也会对他们产生一些不信任，所以物业调节纠纷的这个平台还要放到街道这个层面，因为更加宏观一些，更加超脱一些，更加能够平衡双方的利益。”（WYGL-20151027）

BJYK律师事务所物业专业律师对未来物业深化改革的方向也表示些许期许：“物业管理收费矛盾确实很突出，我们上个礼拜代表协会去了市高院一趟，物业管理案件难以及时处理，他们也想和市物业管理协会搞一个调解机制，现在PD区已经有了，PD区司法局已经和房管部门搞了一个调解机制了。因为现在法律诉讼程序太慢，不是法官偷懒，而是案子实在太多，我们去法院，说5名法官审理物业管理案子1000件，那这怎么处理？上海市25万案件，有5万是物业管理的案件，估计还有很多是不给受理的，所以这个只有通过调解机制来解决。”（WYGL-20151027）

从以上多个组织和部门的利益视角来看，都希望政府能够积极介入物业管理。实质上各个部门在讨论过程中都在不断强化各部门的利益，显然，政府积极介入，对街道办、社建办、法工委、司法局和律师事务所等都是有利的，因而，他们期望通过政府的改革举措将组织利益嵌合于制度结构之中。这种“利益内卷化”只是“社会治理创新内卷化”的外在表现，而推动“利益内卷化”的更深层次因素则是“认知内卷化”，只有所有部门在认知上达成利益共识，“利益内卷化”才可能顺利地表现出来。

2.“组织内卷化”。“利益内卷化”进一步推动了“组织内卷化”的发展，即在以强化社会自治为目标的社会治理创新中，基层政府通过组织结构的不断精细化和复杂化来提供社会服务和解决社会矛盾的过程。其实在这次改革方案明晰之前，许多基层部门已经通过组建相关部门和机构来处理物业管理工作。如：“TL街道于2011年成立住宅小区综合管理工作联席会议办公室，坚持条块结合，以块为主，专职负责协调和处理辖区内物业管理综合事务和纠纷，指导和监督业主大会、业主委员会的组建和日常运作。通过定期召开联席会议，推动专业单位工作进小区，发挥党建联建作用等，切实强化小区综合管理合力。”（WYGL-20150916）

类似于TL街道这样的组织机构在其他基层社会治理创新中屡见不鲜，这一次XH区物业管理深化改革方案中也有类似举措：

“结合物业深化试点和物业纠纷人民调解实际工作需要，在全区构建‘1+13+3+X的物业纠纷人民调解组织网络，‘1是指区级层面的物业纠纷人民调解委员会及办公室，‘13是指设在各街镇人民调解委员会的物业纠纷人民调解工作室，‘3是指三家社会化中介组织设立的物业纠纷人民调解工作室，‘X是指在人口规模较大的大型社区、商务楼宇设立的物业纠纷人民调解工作室。” （《XH区“物业管理深化试点工作”下一步推进安排设想》）

从上述材料来看，XH区这次物业管理深化改革实质上是对政府介入市场和社会的机制进一步精细化和复杂化，试图通过数量上的绝对优势来化解基层社会矛盾，陷入了之前深化改革的老路。从整个材料来看“利益内卷化”和“组织内卷化”只是“认知内卷化”的外在表现而已，“基层社会治理创新内卷化”实质上在基层政府干部的社会认知和社会图式形成的过程中就已经开始了。因此，从“内卷化”形成的整个链条来看，“认知内卷化”是基层社会治理创新“内卷化”形成的更重要的、更深层次的中介影响因素。

四、结语和讨论

从已有研究成果和案例分析可知，“基层社会治理创新内卷化”的类型基本上可以归为三类，即“利益内卷化”、“组织内卷化”和“认知内卷化”。在现有的研究中也有学者提出了其他类型，但这些类型基本可以纳入该三种类型之中。如“公共服务内卷化”〔25〕实际上是“组织内卷化”的延伸表现，因为组织复制和精细化的过程实质上是一种公共服务供给过程。这三种“内卷化”在因果机制上并不是并列的，“认知内卷化”在发生机制上应该先于“利益内卷化”和“组织内卷化”，“利益内卷化”又在一定程度上促进“组织内卷化”，“组织内卷化”则在一定程度上加深“利益内卷化”。

三种类型的“基层社会治理创新内卷化”差异较大（见表3）。从外在表现上而言，“组织内卷化”最为明显，容易观察；“利益内卷化”有一定的隐蔽性，但外在表现也较为明显；“认知内卷化”则表现不明显，难以通过直接观察获知。从外在表征上而言，“组织内卷化”主要表现为组织结构的复制和精细化，“利益内卷化”则表现为各种势力与利益之间的联合和嵌入，“认知内卷化”则表现为刻板效应，即用已有的知识结构去评判事物的心理倾向。从理论机理和实质支配上而言，“组织内卷化”类似于“帕金森定律”，即人的权力欲望推动机构数量的不断增长和公共事务的不断增加；“利益内卷化”类似于“寻租”理论，即通过关系网络来影响制度安排和资源分配；“认知内卷化”则类似于“自证预言”，即通过信息输入来印证预期目标。从主客观性上而言，“组织内卷化”和“利益内卷化”具有客观性，而“认知内卷化”具有主观性。从链条位置上而言，“组织内卷化”处于终端，“利益内卷化”处于中间或终端的位置，“认知内卷化”则处于中间位置。三种类型的“内卷化”都表现为“没有发展的增长”，即在关键领域没有实质性突破。

“认知内卷化”的实现实质上经历了三个阶段，即自动化认知期、控制性认知期和表征印证期。从上海市XH区物业管理深化改革案例可知，自动化认知期内，基层社会治理创新主体对基层社会治理内容的认知是一种无意识、自动化、无目的、无意图、不自觉、自然而然的认知过程，即利用已有的社会图式或知识结构来认知基层社会治理内容，这一阶段基层社会治理创新主体形成的认知逻辑是“基层社会治理内容很复杂，而社会力量又很薄弱，因此，政府部门应该给予帮扶”。在控制性认知期内，基层社会治理创新主体利用调研和走访获得的信息输入，来检视已有的社会图式，其最初目的是为了纠正已有社会图式中可能存在的偏见和刻板印象，但调查结果并没有反转之前的社会图式，反而加深了基层社会治理创新主体对之前社会图式的认同。即，已有的知识结构和思维得到更深的强化。在这一阶段，“认知内卷化”实质已经形成，因为基层社会治理创新主体的思维定式已经形成，其思维发展只是为了寻求可供证明的已有知识结构合法性的重复性增长，在解决社会基层问题上没有可替代的具有突破性的新思维。正是这种“认知内卷化”的不断发展，推动了表征印证期内“利益内卷化”和“组织内卷化”的发展。

该个案具有一定的典型性，即集中体现了某一类别的现象的重要特征。〔26〕本文中所采用的案例在一定程度上反映了目前基层社会治理创新中出现的一类困境，即，许多基层政府的社会治理创新都是对基层政府组织的复制和精细化，通过治理改革新成立一整套系统的组织结构来提供公共服务，加强政府的社会治理。同时，基层政府部门与地方利益之间通过改革等手段进行制度重塑，使地方势力与基层政府利益深度嵌入，形成“利益联盟”。这些现象所生产的内容是“权力”和“关系”，即权力不断蔓延和下沉，关系不断深化和巩固，最终形成“结块”，想要打破“结块”再恢复基层社会治理创新的“弹性”非常困难。目前许多人从宏观社会资本、微观理性个体等客观角度去寻找原因，而本文通过实证观察，发现人的知识结构和社会图式等主观行为层面的“认知内卷化”实际上支配着“利益内卷化”和“组织内卷化”，这在现实案例中是大量存在的。如基层政府大力推行的网格化管理实质上就是一种“认知内卷化”，即认为社会管理只有“无缝隙”才能做到管理“无死角”，这样才能在最大程度上确保社会安全，再加之基层政府在公共服务提供等方面的要求，多个条块部门在认知上达成共识，利益不断相互嵌入，而这种社会图式却导致了行政权力过分下沉、网格化刚性过强的负面后果。

本文中所强调的政府介入都不是基层政府有意图、有目的地介入社会和市场，而是出于一种无意识、无目的、自然而然地介入，是出于对社会和市场的帮扶，因此，本文将基层政府的这种行为定义为“帮扶式干预”，而这种行为是在一定的情境中产生的。一方面，市场力量和社会力量的确比较薄弱，市场无法有效提供公共物品，即使是通过外包、转包等手段，社会力量也无法很好地实现自治；另一方面，政府出于上级政府的压力，承担压力体制结构中的配额任务，而从社会成本的角度而言，这些社会治理的任务能“甩掉”则应“甩掉”，但在自上而下的绩效考核和问责制度下，基层政府部门会“心里着急”，不自觉地去介入市场和社会，对其进行“帮扶”。但政府力量越介入，市场和社会对基层政府的依赖性也越强，最后导致政府无法松手，只能通过更为精细化的手段来进一步实现对市场和社会力量的扶持。正是在这一逻辑支配下，市场和社会越扶越弱，甚至在某种程度上丧失了自主性。“帮扶式干预”实质上是一种不自觉的干预，是行政力量不自觉的扩展过程。

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（责任编辑：周中举）