浅析商事制度改革后如何加强零售许可的后续监管

摘 要：商事制度改革，是以简政放权、职能转变为核心的行政审批制度改革的重要举措，通过市场准入审批部门的自我革命、主动放权，打破了市场主体准入的重重限制，为“简化审批流程，激发市场活力”提供了制度保障。但在放低门槛的“宽进”之后，如何辅之以有效监管手段，确保进得来、管得住，是各级烟草专卖管理部门当前必须重视和解决的课题。本文从促进观念更新、加快职能转变入手，探究零售许可后续监管实践中的不足和成因，进而提出“更新监管理念、创新监管模式、完善监管机制”的措施建议。

关键词：商事制度改革；零售许可；后续监管

一、引言

“重许可，轻监管”甚至“只许可，不监管”的现象是多年来始终影响烟草专卖市场监管体系有效运行的难题之一，一定程度上削弱了市场管控的实际成效，同时部分制度本身设计的不合理也使得现有监管体制的作用大打折扣。在推行商事制度改革后，事中、事后监管成为烟草专卖管理部门实施行政许可权的新趋势、新要求，后续监管工作必须突破传统监管观念束缚，改变过去单纯依靠行政手段实施监管的方式方法，以适应新形势下维护卷烟市场正常经营秩序的迫切需要。

二、商事制度改革对烟草部门后续监管工作带来的影响

所谓行政许可后续监管，是指行政机关在实施许可后对被许可人行使的监督检查权。以零售许可为例，行政许可后续监管就是指烟草专卖管理部门对零售许可持证人实施零售许可活动所进行的督促和检查，以确保持证人的证件使用和经营行为能够得到规范实施。在商事制度改革的大背景下，市场许可准入的门槛大大降低，这就催生了大量的卷烟市场零售主体，加大了基层烟草专卖管理部门后续监管的压力和工作量，也直接暴露出烟草专卖行政执法、市场监管管理职能方面的问题。

1.后续监管主体不足，监管效率低

近年来，部分烟草专卖管理部门认真贯彻落实国家局“简政放权、放管结合”新要求，尝试建立“法无禁止即允许”的烟草专卖零售许可负面清单制度，进一步放宽了准入条件，以此营造公平有序的卷烟零售市场环境。此举在提高烟草专卖行政许可质量、零售客户满意度、行业社会形象等方面起到了积极的推动作用，也最大限度地消除了专卖许可制度在实施过程中的隐患和风险。但是，零售市场准入门槛的降低，使持证零售户规模逐步扩大，受管辖范围广、持证户数多、监管人员少等因素的制约，零售许可证管理常出现效率低下的问题。一些地区的专卖管理人员配置不足，人均监管户数接近400户，并且要兼顾案件查办等其他工作，致使市场走访检查的周期过长，零售户长期处在无人监管的“真空”状态。

2.后续监管流于形式，监管不到位

一些专卖管理部门及其专卖管理人员对许可证审批发放高度重视，甚至存在随意提高准入门槛、不当设置准入条件的思想和做法，但对于零售许可证后续管理的重要性则认识不够，往往存在“重事前审批，轻事后监管”的监管误区。对于后续监管工作认识上的偏差，造成了缺乏对零售许可证实行动态管理的局面。在监管实践中，有的专卖管理人员对于停业、歇业、注销等问题发现不及时、手续办理不规范，使得部分零售许可证长期处于“休眠”状态；零售户许可证丢失或过期仍继续经营的现象也时有存在，甚至还存在人证不符、证照不符等现象。致使零售许可的后续监管往往流于形式，起不到应有的监管效果。

3.后续监管方式落后，监管手段单一

现今，烟草专卖管理部门主要采用日常巡查和专项治理的方式履行监管职责，后续监管缺乏标准化、规范化的制度、流程设计。虽然“APCD”工作法在各地得到了广泛应用，但在目前的市场监管中，专卖人员的工作方式仍未完全转变，大部分时间是在市场进行例行巡查，或者对零售户经营场所进行检查，缺乏对零售户经营行为的有效分析。同时，市场检查主要针对零售户的经营行为，往往忽略了对持证人零售许可使用方面的监督管理，如对私自转让零售许可证的行为，调查取证只局限于对相关人员的询问，能够采取的监管查处手段过于单一。

三、加强烟草专卖零售许可后续监管的对策和建议

商事制度改革的推行，要求各级烟草专卖管理部门必须围绕“宽进严管”的原则寻求后续监管工作的新模式，其核心就是要迅速转变监管理念，改变过去以许可审批替代后续监管的惯性思维，变前端控制为后端控制，变静态监管为动态监管，并充分预见基层专卖管理部门在监管过程中可能会出现的问题、难题，及时调整监管思路，以尽快适应商事制度改革后新的常态化监管需求。

1.突出监管重点，进一步完善改革制度

商事制度改革中“职能转变、简政放权”的着力点，就是加强后续监管。可以这样说，放权的过程也是强化监管的过程，监管的过程也是创新的过程。在新形势下，我们应当加深对后续监管重要性的认识，通过厘清现有监管体系，进一步完善制度，明确烟草专卖管理部门许可证后续监管的监管职责、监管标准、监管对象和监管程序。一是在完善各项许可后续监管制度的过程中，要突出对重点环节和热点问题的监管，细化各级烟草专卖监管主体的权限功能和监管的侧重点，以便于基层烟草专卖管理部门集中力量实施有效监管。二是要建立起“相互配合、齐抓共管”的工作机制，避免基层烟草专卖管理部门交叉监管、模糊监管的现象发生，从而真正使多元监管模式的优势得以充分发挥。

2.立足当前实际，优化健全监管执法体系

在依法行政的总要求下，各级烟草专卖管理部门的后续监管工作，应该按照“依据明确、责罚对等、监督到位、规范高效”的基本要求，通过优化健全执法体系，建立科学合理的后续监管执法组织体系和规范高效的后续监管运行机制。一是在后续监管工作中，要突出“提升监管成效”和“科学配置资源”的原则，充分发挥一线烟草专卖管理部门和专卖人员的监管“角色”作用，对卷烟市场零售主体实施精细、准确的管理控制，加快市场监管创新转型步伐，不断提高工作效能。二是要完善“横纵结合”的监管执法体系，以后续监管“管、查、处、核”四项职能为主线，通过实施横向联合其他行政管理部门，纵向协调各级专卖管理部门的模式，明确各监管主体的主要任务、职责分工和管理权限，提高后续监管工作驱动性，形成“职责明确、相互监督”的后续监管协作机制。

3.转变工作理念，探索监管新模式

随着卷烟零售主体数量的快速增长，监管难度将不断增加，各级烟草专卖管理部门只有不断创新理念，探索新型市场监管模式，才能实现真正意义上的“严管”。一是在实践工作中，要从根本上突破现行市场监管的主流模式，不再按固定线路、固定频次漫无目的地检查市场，通过有效运用“APCD”市场检查工作法，落实“带着问题上市场、提高市场检查的针对性和有效性”的要求，实现后续监管的精细化管理，切实提高后续监管的效率和水平。二是要提升专卖队伍的整体分析研判能力，通过科学设定一系列指标和参数，由专卖管理人员科学分析判断卷烟市场零售主体的真实经营状况，准确把握整个卷烟市场的脉搏，便于有的放矢地对后续监管的薄弱环节进行有效的梳理、改进和提升。

4.创新信用体系建设，提高监管效能

卷烟作为特殊商品，它不仅关系到国家经济的平稳发展，也直接涉及人民大众的身体健康。随着卷烟零售市场的快速发展，市场零售主体售假、售私等信用缺失问题也屡禁不止。因此，加强“卷烟零售主体诚信体系”建设，也是零售许可后续监管的一个重要环节。一是要建立信用登记机制，加强信息互利共享。通过积极推动零售市场主体违法违规经营和涉证信息库的建立和完善，搭建零售市场主体信息资源共享与应用平台，根据监管需求畅通查询市场主体诚信状态、优良诚信记录及监管警示信息的渠道，发挥“诚信系统”的监督效应。二是建立信用制约机制，发挥信用制约效应，增大卷烟市场零售主体的失信违法成本，形成“一处失信、处处制约”、“一处违法、处处受限”的惩戒机制，进一步提升监管效能。

四、结束语

商事制度改革，是党中央、国务院的重大决策，也是当前各级烟草专卖管理部门的一项重要职能转变，从某种程度上说是“牵一发而动全身”。各级烟草专卖管理部门要严格按照“便捷高效、规范统一、宽进严管”的原则，积极稳妥推进“先照后证”等许可登记制度，并通过“更新监管理念、创新监管模式、完善监管机制”等手段，尽快适应改革推进需要，真正实现“宽进严管”的目标要求。

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[4]许瑞生.深化商事制度改革加强事中事后监管[J].行政管理改革，2015（6）：34-37.

作者简介：吴春刚（1981.07- ），男，大学学历，通过烟草专卖管理师职业资格（二级）鉴定，现任职于辽宁省沈阳市烟草专卖局，为烟草行业职业技能鉴定专业专家组成员，烟草专卖管理师职业技能鉴定培训教材（三至五级）编写专家