非收入因素更影响贫困的长期性

张墨宁

消灭贫困不仅是补齐经济和社会发展短板的问题，更重要的是关乎这个国家最为根本性的制度优势。时至今日，依然有官方统计下的7000多万贫困人口，如何识别他们，了解贫困根源并且对症下药？本刊就此专访教育部“长江学者”特聘教授、北京师范大学教授李实。

扶贫的政策变化

N：2009年你担任《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》评估课题组组长，这是中国扶贫历史上，第一次由官方委托第三方对阶段性扶贫工作进行总体评价。是否说明经历了几次政策调整后，扶贫工作在当时已经进入了瓶颈阶段？从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”，从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、“整村推进”，再到“扶贫入户”，这个过程对应怎样的贫困人口结构变化？

L： 2000年出台的《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》即将收尾的时候，国务院扶贫领导小组需要对十年政府扶贫发展战略的执行和落实情况进行评估，过去在这方面做的比较少，于是就提出了由第三方最好是学者牵头评估，希望能够对贫困的原因加以研究，对扶贫战略和政策的效果做出客观的评价。

贫困原因是很复杂的，政策到底能起多大作用，如何对这种作用进行估计和评价也是相当困难的，需要很多专业的知识。课题组进行了近一年的研究，在肯定成绩的同时，也提出了很多问题，例如扶贫标准过低、城乡收入差距不断扩大制约扶贫效果、贫困户在扶贫资金分配中没有受到优待等。

扶贫过程中产生的腐败，最重要的问题一是扶贫资金的挪用，二是扶贫资金的截留，我们提出了如何进行制度化、规范化的意见，对于贫困县摘帽的问题，我们发现经过了十年的扶贫，每个地方脱贫快慢不同，一定要建立一个退出机制。

从国家的扶贫发展战略过程来看，80年代的时候，扶贫主要是关注农村没有劳动能力的人、特殊的、特困的家庭比如五保户，这些人群当然需要社会救济，但实际上，这些人群占整个贫困人口的比例是很小的，大部分人可能有一定的劳动能力，但收入还是比较低，因为农村的收入很大程度上会受到自然灾害影响，加上之前还没有实行计划生育政策，多子女家庭生活确实比较困难。

后来采用国际标准对贫困进行测量的时候，突然发现中国的贫困人口实际上是很多很多的，不仅仅是残疾人、五保户等特殊人群和家庭。那就面临一个问题，如果按照原来的救济方式，国家是没有这个财力的，所以才提出来“开发式扶贫”，是通过发展地区经济，带动一部分人脱贫，以促进当地的经济发展来带动有劳动能力、特别是有就业机会的人群，增加他们的劳动收入。

“开发式扶贫”进行了近二十年的时间，应该说效果是非常显著的，从20世纪80年代到90年代中期，也就是“八七扶贫计划”出台之前，这十年时间是中国贫困人口减少幅度最大的时期。经济增长、农民收入增长，起到了非常大的脱贫效果。

但是当贫困人口减少的时候，剩余的贫困人口的结构就发生了很大变化，没有劳动能力的、残疾人、因病致贫的家庭、孤寡老年人，这些人占的比重慢慢高起来了。另外，有一些地区的贫困问题变得越来越严重。

因此，过去以县域经济发展为主的脱贫模式就要进行调整，从而提出了“整村推进”扶贫方式，也就是说从瞄准县，进一步瞄准村，从贫困县里找特困村作为重点的扶持对象。这个模式还是没有瞄准到贫困人群，现在的“精准扶贫”则是一个针对贫困人群的扶贫，进一步缩小了范围。应该说现在具备了精准到人群和家庭的条件，贫困人口所剩的数量比过去要低得多，国家财力在不断增加，另外，现在扶贫的技术手段包括贫困人口的识别，基本上能够做到了，可以更加准确地瞄准贫困人口。

贫困的原因不是单一的

N：现在绝对贫困集中在中部、西南和西北地区，贫困的根源除了这些地区的资源环境等自然因素，是否还有更多制度安排的原因？

L：我们对贫困的认识是在不断深化的。过去都认为贫困是没有钱，收入低现在则认为，贫困不仅是一个收入维度的问题，它是一个多维的概念。

贫困的原因不是单一的，比如，收入的贫困有可能是因为缺少教育机会，是人力资本的贫困。缺少医疗保障，就很容易变成因病致贫。自然灾害、环境恶劣、土地贫瘠这是大家都认同的贫困原因，但是除此之外，还有其他原因，比如我们的户籍制度就是80年代致贫的一个制度约束。

现在来说，贫困的原因第一是自然灾害所带来的，第二是因病致贫，因病致贫人口占农村人口的比重越来越高，国务院扶贫办根据建档立卡数据得出的是43%，有一些调查比这个数据还高。

此外，贫困人口都没有受过很好的教育，而且多子女的话，更容易陷入贫困。再有，很多地方确实很不适合人群居住，本来环境比较脆弱，后来的过度开发产生了更大的破坏。

探究贫困的原因，有很多人强调文化导致贫困，这个我不是特别赞同，人们的文化习惯其实是对自然环境、条件作出的反应。很多人说，越是贫困人口，就越是保守，不敢冒风险。这是一个很自然的现象，因为收入低，贫困人口没有办法承担风险，他想出去打工，又没有钱，那么借钱就要考虑将来能不能偿还，所以在寻找创收机会上，他们看上去比非贫困人口要保守、反应迟钝。所以，我们应该设身处地为他们想一想。

要重视执行是否产生偏差

N：现在看来识别贫困本身就存在很大的问题，目前地方上多采用民主评议的方式，而以前则更多是可视化原则，有时候直接观察的结果与民主评议的结果相差很大。应该怎么看待民主评议这种方式，怎么才能避免出现大量“假贫困”受益，以及像杨改兰那样被排除在低保之外的现象？

L：一般来说，瞄准贫困人口会有一定的误差，一种本来应该是贫困人口，但是没有把他纳入低保户；还有一种，本来不是贫困人口，把他纳入进来了，有些人收入很高，但因为和村干部关系比较好，就把他纳入到了低保户。前一种情况产生的问题应该说更为严重。

误差形成的原因首先是因为宏观政策的执行存在问题，我们现在定的扶贫标准是年人均纯收入低于2800元，但实际上，到底有多少人高于这个标准，有多少人低于这个标准，往往不是特别清楚。

在不清楚的情况下，上级部门往往就会分指标，比如一个县分到了3万指标，但实际的贫困人口可能有5万。在分指标的过程中，即使不考虑腐败等人为因素，也存在一些判断上的误差，最后变成有的地方不该得的都得了，有的地方该得的得不到。

第二，指标分下去之后，就是怎么识别人群的问题。实际上一个家庭的收入是很难算清楚的，算不出来的时候，就给一个指标进行筛选，比如一个村有十个指标，过去一般用民主评议、张榜公布的办法，而一旦采取民主评议，就和收入没有关系了，有可能会受到人际关系、家族利益的影响。

民主评议刚开始执行得不错，村民自己申请低保，然后由村委会、乡镇进行筛选，在村民大会上进行评议、张榜公示，但后来随着越来越多的村民外出打工，村里剩下的大都是老弱病残，很难发挥什么监督作用，村一级就开始自作主张了。所以，瞄准是大问题，如果没有一套好的监督机制，往往就会走向偏差。

N：扶贫执行中也有很多问题，比如产业扶贫就面临土地集约、农产品没有市场等难题，一些地方提供无息贷款鼓励村民发展电商，但效果并不好，还有移民搬迁后如何就业等。怎么才能更有效地扶贫？

L：现在的策略是“五个一批”：发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。发展生产这部分主要是农业为主的产业，针对的是有土地、有劳动力的家庭，提高他们的农业收入。

过去对农业发展、产业扶贫强调比较多，而现在贫困人口当中，有土地、有劳动能力的家庭已经越来越少了。

金融扶贫始终是一个相对比较滞后的方面，所有的金融部门都不愿意从事扶贫，首先是没有效率，其次风险非常大，穷人没有抵押，而银行还是倾向于有抵押、有一定收入预期和发展前景的，所以金融扶贫到目前为止做得不好。

移民搬迁有成功的，但是不太多。移民搬迁都是以政府主导，不太考虑农民自己的利益诉求，农民不一定认为合适。搬迁以后面临再就业的问题，再就业往往是很难的。搬迁过去之后又没有了土地资源，仍然面临很多实际困难。

精准扶贫作为一个理念，大方向是对的，也符合当前中国的实际情况。但在执行中，会面临很多偏差，首先是精准识别确实有困难。与此同时，也应该看到，地方政府在扶贫上的目标和动力并不是完全与大方向契合，为了更加省事地完成上级任务，地方政府可能会找一些更加容易产生扶贫效果的，比如一两年之内，收入就能达标的家庭。因此，每一个环节建立监督和评估机制是非常迫切的。

不能只把他们看成弱势人群

N：政府虽然鼓励社会组织参与扶贫，但目前仍是政府主导的模式，社会资源没有被调动起来，这是影响扶贫效果的原因吗？

L：这是一个大问题。现在的社会扶贫也主要是由政府来组织和安排的，民间组织、慈善组织和公益组织的空间仍然不是特别大，有很多限制。很多公益组织都愿意参与扶贫，但政府还是有各种各样的担心。这方面应该进一步放开，让社会组织积极投入到扶贫，光靠政府是不够的。这的确是一个薄弱环节。

N：现在解决贫困问题的思路仍然只是针对收入性贫困本身，而不是针对收入分配和社会发展机制作出的改变，相比绝对贫困，贫富差距扩大等问题是不是更值得重视？

L：贫困是一个结果，而不是原因。如果说它是一个原因，只能是现在的贫困会带来将来的贫困。从这个角度来说，除了收入之外，我们更应该看到制度建设方面导致贫困状态的问题。

为什么农村的贫困要比城市的贫困多得多，因为在过去的制度安排上，由于城乡分割的管理体制，农民没有分享到经济发展的成果。对贫困人群来说，需要的不仅仅是分享经济发展成果，而且要有更加公平的权利和机会。除了更多自由之外，有更多享有公共服务、参与各种社会活动的机会。

所以，不仅要关注收入，还要关注他们的社会参与机会、受教育机会、就业机会等等。实际上，收入问题基本上都是短期问题，之所以会变成一个长期问题，是那些非收入因素在起作用。所以，我们不能只是把他们看成弱势人群，给他们一点好处，更多要关心他们的发展机会和能力建设。

新闻链接

7000万人脱贫攻坚战

2015年11月27日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，这是十八届五中全会后召开的第一个中央工作会议。明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这3大目标具体对应的是7000多万人、592个贫困县以及14个集中连片特困地区。

自1986年“七五规划”把扶贫开发工作纳入国民经济和社会发展的整体布局以来，扶贫就一直是三农工作的重点。2014年，中央正式提出了“精准扶贫”的概念，自上而下的动员和层层传导的高压态势可以说前所未有，贫困地区干部的工作重点大多已经向确保2020年全面脱贫倾斜。

与以往的扶贫相比，精准扶贫更重要的是机制创新和打通“最后一公里”，从这个意义上说，它不仅托住社会底线的问题，更是深化改革的体现。

精准识别

仅从字面来看，精准扶贫当然首先是精确找到贫困人口。在过去30年的扶贫工作中，无法做到精准识别，一直是影响扶贫效果的基础问题。

无论是从80年代以贫困县为单元，还是2001年开始的以村为单元，扶贫对象的瞄准和有效分配的问题一直没有得到很好的解决，直至2014年，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出建立精准扶贫工作机制。

按照现行规定，年人均纯收入2800元以下即属于贫困人口，来自国家统计局的数据显示，截至2014年底，全国农村贫困人口还有7017万人，其中河南、湖南、广西、四川、贵州、云南6个省区的贫困人口都超过500万人，6年时间减贫7000多万，这意味着每年要减贫1170万，平均每月减贫100万。这一目标对各级政府产生的压力可以想见，而且这一压力还在不断强化。

尽管自2014年开始，各地都在按照国务院的要求组织实施建档立卡，但是在国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国农业大学教授李小云看来，存在着大量贫困人口没有被包括在建档立卡范围之内。在一个贫困村，谁是贫困户是很容易识别的。但是，一旦介入收入指标以及其他附加条件，识别贫困的过程变成一个复杂的政治社会资源博弈过程。

机制创新

第二个问题则是如何受益的问题，也就是扶贫机制。过去几年中，扶贫机制的创新多集中在以小额信贷为主的金融领域，而现在，这一“传统项目”仍然是重要组成部分，在此基础上，新的机制和措施也开始实践，比如电商扶贫。

在诸多创新举措中，有一项更值得关注，那就是《关于打赢脱贫攻坚战的决定》所提出的“资产收益扶贫”。所谓的“资产收益扶贫”，即把财政专项扶贫资金或部分支农资金，以投资招标的方式形成资产；再将其股份化并授予贫困户，以增加贫困人口的财产性收入。

而精准填补扶贫最后一公里的断层问题，也是未来各个地方政府尤其要关注的问题。在扶贫开发的主要机制仍由政府主导的情况下，组织实施的主体县级及县以下政府需要更有效地分配资源。目前各省已制定贫困县摘帽的具体“时间表”与“路线图”，政治高压当然是促进财政资金和行政资源有效分配的推动力，但更重要的是要有效地挖掘公益组织资源，发挥社会力量的作用。

瞄准是大问题，如果没有一套好的监督机制，往往就会走向模糊。不仅要关注收入，还要关注他们的社会参与机会、受教育机会、就业机会等等。